CJUE, n° C-430/10, Arrêt de la Cour, Hristo Gaydarov contre Director na Glavna direktsia "Ohranitelna politsia" pri Ministerstvo na vatreshnite raboti, 17 novembre 2011

Affaire C-430/10

Hristo Gaydarov

contre

Director na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti

(demande de décision préjudicielle, introduite par

l’Administrativen sad Sofia-grad)

«Libre circulation d’un citoyen de l’Union — Directive 2004/38/CE — Interdiction de quitter le territoire national en raison d’une condamnation pénale dans un autre pays — Trafic de stupéfiants — Mesure pouvant être justifiée par des raisons d’ordre public»

Sommaire de l’arrêt

1. Citoyenneté de l’Union européenne — Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres — Directive 2004/38 — Droit de sortie et d’entrée — Champ d’application

(Art. 21 TFUE; directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 4, § 1)

2. Citoyenneté de l’Union européenne — Droit de libre circulation et de libre séjour sur le territoire des États membres — Directive 2004/38 — Limitation du droit d’entrée et du séjour pour des raisons d’ordre public ou de sécurité publique

(Art. 21 TFUE; directive du Parlement européen et du Conseil 2004/38, art. 27)

1. Le statut de citoyen de l’Union donne à un ressortissant européen, y compris à l’égard de son État membre d’origine, des droits afférents à ce statut, notamment le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres tel que conféré par l’article 21 TFUE. Le droit à la libre circulation comprend tant le droit pour les citoyens de l’Union européenne d’entrer dans un État membre autre que celui dont ils sont originaires que le droit de quitter ce dernier. En effet, les libertés fondamentales garanties par ce traité seraient vidées de leur substance si l’État membre d’origine pouvait, sans justification valable, interdire à ses propres ressortissants de quitter son territoire en vue d’entrer sur le territoire d’un autre État membre.

Dès lors que l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/38, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, prévoit expressément que tout citoyen de l’Union muni d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité a le droit de quitter le territoire d’un État membre en vue de se rendre dans un autre État membre, la situation d’une personne interdite de sortie d’un État dont il a la nationalité relève du champ d’application de ladite directive.

(cf. points 24-27)

2. Les articles 21 TFUE et 27 de la directive 2004/38, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, ne s’opposent pas à une réglementation nationale permettant de restreindre le droit d’un ressortissant d’un État membre de se rendre sur le territoire d’un autre État membre notamment au motif qu’il a été condamné pénalement dans un autre État pour trafic de stupéfiants, à condition, en premier lieu, que le comportement personnel de ce ressortissant constitue une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société, en deuxième lieu, que la mesure restrictive envisagée soit propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, et, en troisième lieu, que cette même mesure puisse faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif permettant de vérifier sa légalité en fait et en droit au regard des exigences du droit de l’Union.

(cf. point 42 et disp.)

ARRÊT DE LA COUR (quatrième chambre)

17 novembre 2011 (*)

«Libre circulation d’un citoyen de l’Union – Directive 2004/38/CE – Interdiction de quitter le territoire national en raison d’une condamnation pénale dans un autre pays – Trafic de stupéfiants – Mesure pouvant être justifiée par des raisons d’ordre public»

Dans l’affaire C-430/10,

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par l’Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarie), par décision du 11 août 2010, parvenue à la Cour le 2 septembre 2010, dans la procédure

Hristo Gaydarov

contre

Direktor na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti,

LA COUR (quatrième chambre),

composée de M. J.-C. Bonichot (rapporteur), président de chambre, M^me A. Prechal, M. K. Schiemann, M^me C. Toader et M. E. Jarašiūnas, juges,

avocat général: M. P. Mengozzi,

greffier: M^me L. Hewlett, administrateur principal,

vu la procédure écrite,

considérant les observations présentées:

– pour la Commission européenne, par M^me D. Maidani et M. V. Savov, en qualité d’agents,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation, en premier lieu, de l’article 27, paragraphes 1 et 2, de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (JO L 158, p. 77, et rectificatifs JO L 229, p. 35, et JO 2005, L 197, p. 34), en deuxième lieu, du règlement (CE) n° 562/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen) (JO L 105, p. 1, ci-après le «règlement n° 562/2006»), et, en troisième lieu, de la convention d’application de l’accord de Schengen, du 14 juin 1985, entre les gouvernements des États de l’Union économique Benelux, de la République fédérale d’Allemagne et de la République française relatif à la suppression graduelle des contrôles aux frontières communes (JO 2000, L 239, p. 19), signée à Schengen (Luxembourg) le 19 juin 1990 (ci-après la «CAAS»).

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant M. Gaydarov, ressortissant bulgare, au direktor na Glavna direktsia «Ohranitelna politsia» pri Ministerstvo na vatreshnite raboti (directeur de la direction générale «Police de la sécurité» du ministère bulgare de l’intérieur, ci-après le «directeur de la police»), au sujet d’une mesure d’interdiction de sortie du territoire et de délivrance d’un passeport ou d’un autre document similaire prise par le directeur de la police à l’encontre de M. Gaydarov.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

La directive 2004/38

3 En vertu de son article 3, paragraphe 1, la directive 2004/38 s’applique à tout citoyen de l’Union qui se rend ou séjourne dans un État membre autre que celui dont il a la nationalité, ainsi qu’aux membres de sa famille.

4 L’article 4, paragraphes 1 et 3, de cette directive dispose:

«1. Sans préjudice des dispositions concernant les documents de voyage, applicables aux contrôles aux frontières nationales, tout citoyen de l’Union muni d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité, ainsi que les membres de sa famille qui n’ont pas la nationalité d’un État membre munis d’un passeport en cours de validité, ont le droit de quitter le territoire d’un État membre en vue de se rendre dans un autre État membre.

[…]

3. Les États membres, agissant conformément à leur législation, délivrent à leurs citoyens, ou renouvellent, une carte d’identité ou un passeport indiquant leur nationalité.»

5 L’article 27, paragraphes 1 à 3, de ladite directive dispose:

«1. Sous réserve des dispositions du présent chapitre, les États membres peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour d’un citoyen de l’Union ou d’un membre de sa famille, quelle que soit sa nationalité, pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques.

2. Les mesures d’ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu concerné. L’existence de condamnations pénales antérieures ne peut à elle seule motiver de telles mesures.

Le comportement de la personne concernée doit représenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. Des justifications non directement liées au cas individuel concerné ou tenant à des raisons de prévention générale ne peuvent être retenues.

3. Aux fins d’établir si la personne concernée représente un danger pour l’ordre public ou la sécurité publique, l’État membre d’accueil peut, lors de la délivrance de l’attestation d’enregistrement ou, s’il n’existe pas de système d’enregistrement, au plus tard dans les trois mois suivant l’entrée de la personne concernée sur son territoire ou à compter de la date à laquelle cette personne a signalé sa présence sur son territoire conformément à l’article 5, paragraphe 5, ou encore lors de la délivrance de la carte de séjour et s’il le juge indispensable, demander à l’État membre d’origine et, éventuellement, à d’autres États membres des renseignements sur les antécédents judiciaires de la personne concernée. Cette consultation ne peut avoir un caractère systématique. L’État membre consulté fait parvenir sa réponse dans un délai de deux mois.»

Le règlement n° 562/2006

6 Le cinquième considérant du règlement n° 562/2006 énonce:

«La définition de règles communes en matière de franchissement des frontières par les personnes ne remet pas en cause ni n’affecte les droits en matière de libre circulation dont jouissent les citoyens de l’Union et les membres de leur famille, ainsi que les ressortissants de pays tiers et les membres de leur famille qui, en vertu d’accords conclus entre la Communauté et ses États membres, d’une part, et ces pays, d’autre part, bénéficient de droits en matière de libre circulation équivalents à ceux des citoyens de l’Union.»

7 Aux termes du vingtième considérant de ce règlement:

«Le présent règlement respecte les droits fondamentaux et observe les principes qui sont reconnus notamment par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Il devrait être mis en œuvre dans le respect des obligations des États membres en matière de protection internationale et de non-refoulement.»

8 L’article 3 du même règlement dispose:

«Le présent règlement s’applique à toute personne franchissant la frontière intérieure ou extérieure d’un État membre, sans préjudice:

a) des droits des personnes jouissant du droit communautaire à la libre circulation;

[…]»

9 Selon l’article 7, paragraphe 6, dudit règlement:

«Les vérifications portant sur des personnes jouissant du droit communautaire à la libre circulation sont effectuées conformément à la directive 2004/38/CE.»

La CAAS

10 Aux termes de l’article 71 de la CAAS:

«1. Les Parties Contractantes s’engagent, en ce qui concerne la cession directe ou indirecte de stupéfiants et de substances psychotropes de quelque nature que ce soit, y compris le cannabis, ainsi que la détention de ces produits et substances aux fins de cession ou d’exportation, à prendre, en conformité avec les Conventions existantes des Nations Unies […], toutes mesures nécessaires à la prévention et à la répression du trafic illicite des stupéfiants et des substances psychotropes.

2. Les Parties Contractantes s’engagent à prévenir et à réprimer par des mesures administratives et pénales l’exportation illicite de stupéfiants et de substances psychotropes, y compris le cannabis, ainsi que la cession, la fourniture et la remise desdits produits et substances […].

[…]

5. En ce qui concerne la lutte contre la demande illicite de stupéfiants et substances psychotropes de quelque nature que ce soit, y compris le cannabis, les Parties Contractantes feront tout ce qui est en leur pouvoir pour prévenir et lutter contre les effets négatifs de cette demande illicite. Les mesures prises à cette fin relèvent de la responsabilité de chaque Partie Contractante.»

La législation nationale

La Constitution bulgare

11 Selon l’article 35, paragraphe 1, de la Constitution bulgare:

«Chacun a le droit de choisir librement son domicile, de circuler sur le territoire du pays et de le quitter. Ce droit peut être limité uniquement par une loi, pour la défense de la sécurité nationale, de la santé publique, des droits et libertés des autres citoyens.»

La loi sur les documents personnels bulgares

12 L’article 23, paragraphes 2 et 3, de la loi sur les documents personnels bulgares (Zakon za balgarskite litschni dokumenti, DV n° 93, du 11 août 1998), telle que modifiée en 2006 (DV n° 105, ci-après la «ZBLD») dispose:

«2. Tout ressortissant bulgare a le droit de quitter le pays avec une carte d’identité et d’y retourner avec celle-ci par les frontières internes de la République de Bulgarie avec les États membres de l’Union européenne ainsi que dans les cas prévus par des traités internationaux.

3. Le droit visé au paragraphe 2 n’est pas limité, sauf si la loi prévoit le contraire dans un but de protection de la sécurité nationale, de l’ordre public, de la santé des citoyens ou des droits et libertés des autres citoyens.»

13 Selon l’article 76 de la ZBLD:

«Il peut être interdit de quitter le pays et de délivrer un passeport et des documents analogues aux:

[…]

5. Personnes qui, pendant leur séjour dans un autre pays, ont enfreint la loi de celui-ci, pendant deux ans à compter de la réception de la lettre officielle du ministère des Affaires étrangères ou des documents de reconduite et d’expulsion, précisant l’infraction commise, délivrés par les organes compétents du pays concerné.»

14 La ZBLD a été modifiée par une loi publiée au journal officiel bulgare N° 82/2009 qui est entrée en vigueur le 1^er janvier 2010. Cette loi a abrogé l’article 76, paragraphe 5, et prévu, selon la juridiction de renvoi, que les mesures qui avaient été antérieurement prises sur le fondement de cette disposition perdraient leur validité trois mois après son entrée en vigueur.

Le litige au principal et les questions préjudicielles

15 M. Gaydarov, ressortissant bulgare, a été condamné en Serbie, le 2 octobre 2008, à une peine de neuf mois d’emprisonnement pour transport illégal de stupéfiants.

16 Le 6 novembre 2008, les autorités bulgares ont reçu, par la voie diplomatique, une note mentionnant cette condamnation.

17 Sur la base de cette information, conformément à l’article 76, paragraphe 5, de la ZBLD, le directeur de la police a pris, le 13 novembre 2008, une mesure d’interdiction de sortie du territoire et de délivrance d’un passeport ou d’un autre document similaire à l’encontre de M. Gaydarov.

18 Cette décision a été signifiée à l’intéressé le 16 septembre 2009, à une date à laquelle il avait accompli sa peine de prison en Serbie et était retourné en Bulgarie.

19 M. Gaydarov a contesté cette décision devant la juridiction de renvoi en faisant valoir, selon cette dernière, qu’il avait déjà été condamné dans un autre pays et que la loi bulgare ne lui était pas applicable. Le directeur de la police affirmait, quant à lui, s’être conformé aux dispositions de l’article 76, paragraphe 5, de la ZBLD.

20 Selon la juridiction de renvoi, l’autorité administrative compétente exerce cette faculté en opportunité. Le contrôle juridictionnel de cette décision se limite à la vérification de l’existence de la lettre ou des documents officiels mentionnés dans cet article.
La Cour administrative suprême aurait récemment confirmé cette jurisprudence à l’occasion d’un recours contre une décision similaire prise à l’encontre d’un ressortissant bulgare condamné en Espagne (arrêt n° 5013 du 16 avril 2010).

21 La juridiction de renvoi a un doute sur la compatibilité de la disposition en cause de la ZBLD avec le droit de l’Union qui, conformément aux articles 20 TFUE et 21 TFUE, ainsi qu’à l’article 45, paragraphe 1, de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne et à la directive 2004/38, consacre le droit des citoyens de l’Union – statut dont bénéficie M. Gaydarov – de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. Elle a toutefois relevé que, selon l’article 27 de cette directive, les États membres peuvent limiter la liberté de circulation des citoyens de l’Union pour des raisons d’ordre public ou de santé publique. Par ailleurs, la juridiction de renvoi note qu’une mesure d’interdiction de quitter le territoire, telle que celle en cause au principal, repose sur l’obligation qui est faite aux États par l’article 71 de la CAAS de prendre les mesures de contrôles aux frontières extérieures pour lutter contre le transport et l’usage illicites des stupéfiants. Enfin, cette juridiction s’interroge sur l’applicabilité des critères figurant à l’article 27 de la directive 2004/38 à un ressortissant bulgare, alors que cette directive n’a été transposée en Bulgarie qu’en tant qu’elle concerne la délivrance des documents d’identité mais pas en tant qu’elle vise la liberté, pour les ressortissants bulgares, de se rendre dans un autre État membre.

22 Dans ces circonstances, l’Administrativen sad Sofia-grad a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes:

«1) Dans l’affaire au principal, l’article 27, paragraphes 1 et 2, de la directive 2004/38 doit-il être interprété, dans les circonstances de l’espèce, comme étant applicable dans le cas d’un citoyen d’un État membre frappé d’une interdiction de quitter le territoire de son État pour avoir commis une infraction pénale liée aux substances stupéfiantes dans un pays tiers, dans la mesure où:

– ces dispositions ne sont pas expressément transposées dans l’État membre pour les ressortissants de celui-ci;

– le législateur national motive l’objectif légitime justifiant la restriction à la liberté de circulation des citoyens bulgares sur la base du règlement n° 562/2006 du Parlement et du Conseil du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes; et

– les mesures administratives sont prises au titre de l’article 71 de la [CAAS], à la lumière des cinquième et vingtième considérants du règlement n° 562/2006?

2) Dans les circonstances de l’affaire au principal, eu égard aux restrictions d’exercice de la liberté de circulation des citoyens de l’Union européenne et aux mesures prises pour leur application conforme au droit de l’Union, y compris à l’article 71, paragraphes 1, 2 et 5, de la [CAAS] lu en combinaison avec les cinquième et vingtième considérants du règlement n° 562/2006, une réglementation nationale peut-elle permettre à un État membre d’imposer une mesure administrative contraignante d’‘interdiction de sortie du territoire’ à l’un de ses citoyens qui a commis une infraction pénale en matière de substances stupéfiantes lorsque ce citoyen a été condamné pour cette infraction devant une juridiction d’un pays tiers?

3) Dans les circonstances de l’affaire au principal, les restrictions et les conditions d’exercice de la liberté de circulation des citoyens de l’Union européenne et les mesures prises pour leur application conforme au droit de l’Union, y compris à l’article 71, paragraphes 1, 2 et 5, de la [CAAS] lu en combinaison avec les cinquième et vingtième considérants du règlement n° 562/2006, doivent-elles être interprétées en ce sens que, par la condamnation d’un citoyen d’un État membre par un pays tiers pour une action, en matière de substances stupéfiantes, qualifiée d’infraction pénale grave dans cet État membre, il est considéré, pour des raisons de prévention générale et spéciale, notamment pour assurer une meilleure protection de la santé des tiers en vertu du principe de précaution, que le comportement personnel de celui-ci est une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour les intérêts fondamentaux de la société, pendant une durée précisée par la loi, qui n’est pas liée à la durée de la peine infligée, mais qui entre dans la période de réhabilitation?»

Sur les questions préjudicielles

23 Par ses questions, qu’il convient de traiter conjointement, la juridiction de renvoi demande, en substance, si le droit de l’Union s’oppose à une décision administrative par laquelle un État membre interdit à l’un de ses ressortissants de quitter son territoire au motif que l’intéressé a été condamné pénalement par une juridiction d’un pays tiers pour trafic de stupéfiants.

24 Il convient de relever, en premier lieu, que, en tant que ressortissant bulgare, M. Gaydarov jouit, en vertu de l’article 20 TFUE, du statut de citoyen de l’Union et peut donc se prévaloir, y compris à l’égard de son État membre d’origine, des droits afférents à ce statut, notamment du droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres tel que conféré par l’article 21 TFUE (voir, notamment, arrêts du 10 juillet 2008, Jipa, C-33/07, Rec. p. I-5157, point 17, et du 5 mai 2011, McCarthy, C-434/09, non encore publié au Recueil, point 48).

25 Il convient de préciser, en deuxième lieu, que le droit à la libre circulation comprend tant le droit pour les citoyens de l’Union européenne d’entrer dans un État membre autre que celui dont ils sont originaires que le droit de quitter ce dernier.
En effet, comme la Cour a déjà eu l’occasion de le souligner, les libertés fondamentales garanties par le traité seraient vidées de leur substance si l’État membre d’origine pouvait, sans justification valable, interdire à ses propres ressortissants de quitter son territoire en vue d’entrer sur le territoire d’un autre État membre (voir arrêt Jipa, précité, point 18).

26 L’article 4, paragraphe 1, de la directive 2004/38 prévoit d’ailleurs expressément que tout citoyen de l’Union muni d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité a le droit de quitter le territoire d’un État membre en vue de se rendre dans un autre État membre.

27 Il s’ensuit qu’une situation comme celle de M. Gaydarov, telle que décrite aux points 15 à 18 du présent arrêt, relève du droit de libre circulation et de libre séjour des citoyens de l’Union dans les États membres et, partant, entre dans le champ d’application de la directive 2004/38.

28 À cet égard, il convient de relever, comme le fait la Commission européenne, que le règlement n° 562/2006, ainsi qu’il ressort de son cinquième considérant et de son article 3, sous a), n’a pas pour objet et ne saurait avoir pour effet de restreindre la liberté de circulation des citoyens de l’Union, telle que prévue par le traité FUE. L’article 7, paragraphe 6, de ce règlement dispose en outre que les vérifications portant sur des personnes jouissant du droit à la libre circulation consacré par le droit de l’Union sont effectuées conformément à la directive 2004/38.

29 En troisième lieu, il importe de rappeler que le droit à la libre circulation des citoyens de l’Union n’est pas inconditionnel, mais peut être assorti des limitations et des conditions prévues par le traité ainsi que par les dispositions prises pour son application (voir, notamment, arrêt Jipa, précité, point 21 et jurisprudence citée).

30 En ce qui concerne l’affaire au principal, ces limitations et conditions découlent, en particulier, de l’article 27, paragraphe 1, de la directive 2004/38. Toutefois, cette disposition ne permet aux États membres de restreindre la liberté de circulation des citoyens de l’Union ou des membres de leurs familles que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique.

31 Selon la juridiction de renvoi, la loi nationale portant transposition de la directive ne s’applique pas aux ressortissants de la République de Bulgarie. Toutefois, cette circonstance ne saurait avoir pour effet d’empêcher le juge national d’assurer le plein effet des normes du droit de l’Union, au besoin en laissant inappliquée une disposition du droit national contraire à celui-ci, et en particulier à l’article 27 de la directive 2004/38 (voir en ce sens, notamment, arrêt du 5 octobre 2010, Elchinov, C-173/09, non encore publié au Recueil, point 31 et jurisprudence citée), étant précisé que les dispositions de cet article, inconditionnelles et suffisamment précises, peuvent être invoquées par un particulier vis-à-vis de l’État membre dont il est le ressortissant (voir, par analogie, arrêt du 4 décembre 1974, van Duyn, 41/74, Rec. p. 1337, points 9 à 15).

32 Enfin, il résulte d’une jurisprudence bien établie que si, pour l’essentiel, les États membres restent libres de déterminer, conformément à leurs besoins nationaux pouvant varier d’un État membre à l’autre et d’une époque à l’autre, les exigences de l’ordre public et de la sécurité publique, il n’en demeure pas moins que, dans le contexte de l’Union, et notamment en tant que justification d’une dérogation au principe fondamental de la libre circulation des personnes, ces exigences doivent être entendues strictement, de sorte que leur portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres sans contrôle des institutions de l’Union (voir, notamment, arrêt Jipa, précité, point 23).

33 La Cour a ainsi précisé que la notion d’ordre public suppose, en tout état de cause, l’existence, en dehors du trouble pour l’ordre social que constitue toute infraction à la loi, d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (voir, notamment, arrêt Jipa, précité, point 23 et jurisprudence citée).

34 Dans ce cadre, les dérogations à la libre circulation des personnes susceptibles d’être invoquées par un État membre impliquent notamment, ainsi que le rappelle l’article 27, paragraphe 2, de la directive 2004/38, que, pour être justifiées, des mesures d’ordre public ou de sécurité publique doivent être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l’individu concerné et que des justifications non directement liées au cas individuel en cause ou tenant à des raisons de prévention générale ne peuvent être retenues (arrêt Jipa, précité, point 24). En outre, selon la même disposition, l’existence de condamnations pénales antérieures ne peut à elle seule motiver des mesures automatiques limitant l’exercice du droit à la libre circulation.

35 À cet égard, si l’article 71 de la CAAS fait obligation aux États parties de lutter contre le trafic de stupéfiants, cette convention n’a ni pour objet ni pour effet de déroger aux règles posées par le traité et par la directive 2004/38 en matière de libre circulation des citoyens de l’Union. L’article 134 de la CAAS précise d’ailleurs que ses dispositions ne sont applicables que dans la mesure où elles sont compatibles avec le droit de l’Union. Cette règle a été reprise par le protocole de Schengen qui, au troisième alinéa de son préambule, confirme que les dispositions de l’acquis de Schengen ne sont applicables que si et dans la mesure où elles sont compatibles avec le droit de l’Union (arrêt du 31 janvier 2006, Commission/Espagne, C-503/03, Rec. p. I-1097, point 34).

36 En l’occurrence, force est de constater que la situation ayant donné lieu au litige au principal, telle qu’exposée par le juge de renvoi, ne paraît pas répondre aux exigences de l’article 27, paragraphe 2, de la directive 2004/38.

37 En particulier, il ressort du dossier transmis à la Cour par la juridiction de renvoi qu’il semblerait que la décision litigieuse prise à l’égard du requérant au principal se fonde exclusivement sur la condamnation pénale dont ce dernier a fait l’objet en Serbie, à l’exclusion de toute appréciation spécifique du comportement personnel de l’intéressé.

38 Il y a lieu de préciser, de ce dernier point de vue, et afin de répondre de manière complète à la troisième question posée par le juge de renvoi, que, ainsi qu’il ressort de ce qui a été dit ci-dessus, la seule condamnation pénale antérieure de l’intéressé ne suffit pas pour considérer, de manière automatique, qu’il représente une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société, seule de nature à justifier une restriction aux droits qui lui sont conférés par le droit de l’Union.

39 Toutefois, c’est à la juridiction de renvoi qu’il appartient de procéder aux constatations nécessaires à cet égard sur la base des éléments de fait et de droit ayant motivé, dans l’affaire au principal, la mesure prise par le directeur de la police.

40 Dans le cadre d’une telle appréciation, la juridiction de renvoi devra également déterminer si ladite limitation du droit de sortie est propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre. En effet, il ressort de l’article 27, paragraphe 2, de la directive 2004/38 ainsi que de la jurisprudence constante de la Cour qu’une mesure restrictive du droit à la libre circulation ne peut être justifiée que si elle respecte le principe de proportionnalité (voir en ce sens, notamment, arrêt Jipa, précité, point 29 et jurisprudence citée).

41 Enfin, dès lors que, selon l’exposé fait par la juridiction de renvoi du droit national alors applicable et notamment de la jurisprudence selon laquelle l’autorité administrative dispose d’un pouvoir discrétionnaire pour adopter ce type de mesure sans contrôle du juge sur le choix ainsi opéré, il doit être précisé que la personne qui fait l’objet d’une telle mesure doit disposer d’un recours juridictionnel effectif (voir, notamment, arrêts du 15 mai 1986, Johnston, 222/84, Rec. p. 1651, points 18 et 19; du 15 octobre 1987, Heylens e.a., 222/86, Rec. p. 4097, point 14, et du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, C-50/00 P, Rec. p. I-6677, point 39). Ce recours doit permettre de contrôler en fait et en droit la légalité de la décision en cause au regard du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 28 juillet 2011, Samba Diouf, C-69/10, non encore publié au Recueil, point 57). L’efficacité de ce recours juridictionnel suppose que l’intéressé puisse connaître les motifs de la décision prise à son égard, soit par la lecture de la décision elle-même, soit par une communication de ces motifs faite sur sa demande, sans préjudice du pouvoir du juge compétent d’exiger de l’autorité en cause qu’elle les communique (voir en ce sens, notamment, arrêts Heylens, précité, point 15, et du 17 mars 2011, Peñarroja Fa, C-372/09 et C-373/09, non encore publié au Recueil, point 63).

42 Il convient dès lors de répondre aux questions posées que les articles 21 TFUE et 27 de la directive 2004/38 ne s’opposent pas à une réglementation nationale permettant de restreindre le droit d’un ressortissant d’un État membre de se rendre sur le territoire d’un autre État membre notamment au motif qu’il a été condamné pénalement dans un autre État pour trafic de stupéfiants, à condition, en premier lieu, que le comportement personnel de ce ressortissant constitue une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société, en deuxième lieu, que la mesure restrictive envisagée soit propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, et, en troisième lieu, que cette même mesure puisse faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif permettant de vérifier sa légalité en fait et en droit au regard des exigences du droit de l’Union.

Sur les dépens

43 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (quatrième chambre) dit pour droit:

Les articles 21 TFUE et 27 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, relative au droit des citoyens de l’Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE ne s’opposent pas à une réglementation nationale permettant de restreindre le droit d’un ressortissant d’un État membre de se rendre sur le territoire d’un autre État membre notamment au motif qu’il a été condamné pénalement dans un autre État pour trafic de stupéfiants, à condition, en premier lieu, que le comportement personnel de ce ressortissant constitue une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société, en deuxième lieu, que la mesure restrictive envisagée soit propre à garantir la réalisation de l’objectif qu’elle poursuit et n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre, et, en troisième lieu, que cette même mesure puisse faire l’objet d’un contrôle juridictionnel effectif permettant de vérifier sa légalité en fait et en droit au regard des exigences du droit de l’Union.

Signatures

* Langue de procédure: le bulgare.