Conseil constitutionnel, décision n° 94-346 DC du 21 juillet 1994, Loi complétant le code du domaine de l'état et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public

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- Considérant que les députés, auteurs de la saisine, défèrent au Conseil consti...
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- Considérant que le deuxième alinéa de l'article L. 34-1 précise que les « prér...
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CONSTIT
Non conformité 21 juillet 1994

Arguments

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Rejeté
Méconnaissance du principe d'inaliénabilité du domaine public
Le Conseil constitutionnel a jugé que les dispositions contestées ne permettent pas l'aliénation de biens appartenant au domaine public, et que le législateur doit veiller à ne pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles.
Rejeté
Absence de garanties légales pour la défense de l'intérêt public
Le Conseil constitutionnel a estimé que les règles et garanties énoncées dans la loi sont de nature à assurer le fonctionnement des services publics et la protection de la propriété publique.

Résumé par Doctrine IA

Le Conseil constitutionnel a été saisi par plusieurs députés concernant la conformité à la Constitution d'une loi relative à la constitution de droits réels sur le domaine public. Les questions juridiques posées incluent la méconnaissance du principe d'inaliénabilité du domaine public, la protection de la propriété publique, et l'absence de garanties légales pour l'intérêt public. Le Conseil a conclu que la loi ne permettait pas l'aliénation des biens du domaine public, mais a jugé contraire à la Constitution une disposition permettant le renouvellement de titres d'occupation constitutifs de droits réels après une période de soixante-dix ans, sans conditions suffisantes de protection de la propriété publique. La décision a donc déclaré cette disposition inconstitutionnelle.

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Sur la décision

Référence :	Cons. const., 21 juil. 1994, n° 94-346 DC
Décision n° 94-346 DC
Loi déférée :	Loi complétant le code du domaine de l'Etat et relative à le constitution de droits réels sur le domaine public
Publication :	Journal officiel du 23 juillet 1994, page 10635, Recueil, p. 96
Dispositif :	Non conformité partielle
Identifiant Légifrance :	CONSTEXT000017666555
Identifiant européen :	ECLI:FR:CC:1994:94.346.DC
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Texte intégral

Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 4 juillet 1994, par MM Martin Malvy, Henri d’Attilio, Jean-Marc Ayrault, Jean-Pierre Balligand, Gilbert Annette, Claude Bartolone, Christian Bataille, Jean-Claude Bateux, Jean-Claude Beauchaud, Michel Berson, Jean-Claude Bois, Augustin Bonrepaux, Jean-Michel Boucheron, Didier Boulaud, Jean-Pierre Braine, Laurent Cathala, Camille Darsières, M^me Martine David, MM Bernard Davoine, Jean-Pierre Defontaine, Bernard Derosier, Michel Destot, Julien Dray, Pierre Ducout, Dominique Dupilet, Jean-Paul Durieux, Henri Emmanuelli, Laurent Fabius, Jacques Floch, Michel Fromet, Pierre Garmendia, Kamilo Gata, Jean Glavany, Jacques Guyard, Jean-Louis Idiart, Frédéric Jalton, Serge Janquin, Charles Josselin, Jean-Pierre Kucheida, André Labarrère, Jean-Yves Le Déaut, Louis Le Pensec, Alain Le Vern, Marius Masse, Didier Mathus, Jacques Mellick, Louis Mexandeau, Didier Migaud, M^me Véronique Neiertz, MM Paul Quilès, Alain Rodet, M^me Ségolène Royal, MM Henri Sicre, Roger-Gérard Schwartzenberg, Daniel Vaillant, Bernard Charles, Jean-Pierre Chevènement, Régis Fauchoit, Jean-Pierre Michel et Georges Sarre, députés, dans les conditions prévues à l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, de la conformité à celle-ci de la loi complétant le code du domaine de l’Etat et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public ;

Le Conseil constitutionnel,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, notamment le chapitre II du titre II de ladite ordonnance ;

Vu le code du domaine de l’Etat ;

Vu la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

Considérant que les députés, auteurs de la saisine, défèrent au Conseil constitutionnel l’ensemble de la loi complétant le code du domaine de l’État et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public ; qu’à l’appui de leur saisine, ils font valoir que l’article 1er de cette loi dont ne seraient séparables ni l’article 2 ni l’article 3, méconnaît à la fois le principe, selon eux, à valeur constitutionnelle de l’inaliénabilité du domaine public, l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’article 34 de la Constitution ; qu’à cet effet en premier lieu ils affirment que le principe de l’inaliénabilité du domaine public, règle protectrice qui trouve sa raison d’être, s’agissant du domaine public artificiel, dans le service du public, tire sa valeur constitutionnelle « de toute la tradition juridique française .et notamment de la tradition républicaine) » ; que ce principe interdit la constitution de droits réels à un autre titre que l’exercice d’une mission de service public ; qu’en deuxième lieu ils prétendent que la loi a pour conséquence, s’agissant de dépendances du domaine public qui ont pu y être préalablement incorporées par la voie de l’expropriation, de méconnaître la nécessité publique exigée à cette fin par l’article 17 de la Déclaration de 1789 ; qu’en troisième lieu ils soutiennent que contrairement aux prescriptions de l’article 34 de la 2._ Constitution, la loi ne comporte pas les garanties légales nécessaires à la défense de l’intérêt public et ne fixe pas avec une suffisante précision les règles protectrices de la domanialité publique non plus que celles qui sont applicables aux transferts de propriété immobilière du secteur public au secteur privé qu’elle organise ;
Considérant d’une part qu’il incombe au législateur lorsqu’il modifie les dispositions relatives au domaine public de ne pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles qui résultent de l’existence et de la continuité des services publics auxquels il est affecté ;
Considérant d’autre part que les dispositions de l’article 17 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789 relatives au droit de propriété et à la protection qui lui est due ne concernent pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi, à un titre égal, la propriété de l’État et des autres personnes publiques ; qu’elles font obstacle à ce que le domaine public puisse être durablement grevé de droits réels sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine comme aux missions de service public auxquelles il est affecté ; qu’il revient au législateur d’y veiller, dès lors qu’il est compétent, en vertu de l’article 34 de la Constitution, pour fixer les règles concernant les transferts de propriété d’entreprises du secteur public au secteur privé ainsi que pour déterminer les principes fondamentaux du régime de la propriété et des droits réels ;
Considérant que l’article premier de la loi crée, au chapitre premier du titre premier du livre II du code du domaine de l’État, une section 3 intitulée « Occupations constitutives de droits réels » composée des articles L. 34-1 à L. 34-9 ; que ce dernier article exclut de son champ d’application le domaine public naturel ; que l’article L. 34-8 inclut en revanche les établissements publics de l’État tant pour le domaine public de l’État qui leur est confié que pour leur domaine propre ; que toutefois l’article L. 34-4 subordonne cette application à la décision de l’État lorsque les ouvrages, constructions ou installations sont nécessaires à la continuité du service public ;
Considérant que le premier alinéa de l’article L. 34-1 dispose que le titulaire d’une autorisation d’occupation temporaire du domaine public de l’État a, sauf prescription contraire de son titre, un droit réel sur les ouvrages, constructions et installations de nature immobilière qu’il réalise pour l’exercice d’une activité autorisée par ce titre ; que cette disposition applicable en vertu du premier alinéa de l’article L. 34-5 aux conventions de toute nature ayant pour effet d’autoriser l’occupation du domaine public doit être entendue comme excluant toute autorisation d’activités qui ne seraient pas compatibles avec l’affectation du domaine public concerné ;
Considérant que le deuxième alinéa de l’article L. 34-1 précise que les « prérogatives et obligations » du propriétaire sont conférées au titulaire de l’autorisation d’occupation du domaine public « pour la durée de celle-ci dans les conditions et limites précisées dans la présente section » ;
Considérant en premier lieu que la durée de l’autorisation doit être fixée par le titre qui est délivré en fonction de la nature de l’activité et de celle des ouvrages autorisés, et compte tenu de l’importance de ces derniers, sans pouvoir excéder une durée cumulée de soixante-dix ans ;
Considérant en deuxième lieu que les dispositions du premier alinéa de l’article L. 34-2 n’autorisent la cession des droits réels, pour la durée de validité du titre restant à courir, qu’à une personne agréée par l’autorité compétente en vue d’une utilisation compatible avec l’affectation du domaine public occupé ; qu’en vertu du deuxième alinéa ces droits peuvent être transmis au conjoint survivant ou aux héritiers en cas de décès dans les mêmes conditions sous réserve que le bénéficiaire, désigné après accord entre eux, soit présenté à l’agrément de l’autorité compétente dans un délai de six mois ; que ce délai ne peut avoir pour effet, lorsque le fonctionnement d’un service public est en cause, de faire obstacle aux prérogatives de l’autorité compétente pour en assurer la continuité ;
Considérant en troisième lieu qu’aux termes du troisième alinéa du même article, les droits et ouvrages ne peuvent être hypothéqués que pour garantir les emprunts contractés pour financer la réalisation, la modification ou l’extension desdits ouvrages ; que si, aux termes du quatrième alinéa, les créanciers chirographaires dont la créance est née de l’exécution de tels travaux peuvent pratiquer sur les droits et biens concernés des mesures conservatoires ou d’exécution forcée, celles-ci non plus que toute mesure de réalisation de sûreté ne sauraient avoir pour effet d’interrompre le fonctionnement du service public ;
Considérant en quatrième lieu qu’à l’issue du titre d’occupation, les ouvrages de caractère immobilier implantés sur le domaine public et dont le maintien est accepté, deviennent, en vertu de l’article L. 34-3, de plein droit et gratuitement propriété de l’État, francs et quittes de tous privilèges et hypothèques ;
Considérant en cinquième lieu que le même article préserve la possibilité d’un retrait d’autorisation avant terme soit pour inexécution des clauses et conditions de ladite autorisation soit en toute autre circonstance sous réserve alors d’une indemnisation du préjudice direct, matériel et certain résultant de l’éviction anticipée ; que s’il est prévu que les créanciers régulièrement inscrits doivent être informés des intentions de l’autorité compétente deux mois avant la notification d’un retrait pour inexécution des clauses et conditions de l’autorisation, ce délai a été notamment prévu pour faciliter la substitution d’un tiers au titulaire du droit défaillant ; qu’il ne saurait en tout état de cause faire obstacle à ce que l’autorité compétente exerce les prérogatives nécessaires à la garantie de la continuité du service public ;
Considérant en sixième lieu que lorsque le droit d’occupation du domaine public résulte d’une concession de service public ou d’outillage public, l’article L. 34-5 prescrit en son second alinéa que le cahier des charges précise les conditions particulières auxquelles il doit être satisfait pour tenir compte des nécessités du service public ;
Considérant enfin que si la réalisation des ouvrages, constructions et installations peut donner lieu à la conclusion de contrats de crédit-bail par le titulaire du droit d’occupation, l’article L. 34-7 a expressément exclu cette faculté s’agissant de ceux qui sont affectés à un service public ; qu’en outre de tels contrats ne sauraient être de nature à faire obstacle à l’affectation du domaine public ;
Considérant que les règles et garanties ainsi énoncées sont de nature à assurer le fonctionnement des services publics et la protection de la propriété publique en conformité avec les dispositions et principes à valeur constitutionnelle ci-dessus rappelés ; que si les députés auteurs de la saisine invoquent à l’encontre de l’article 1^er de la loi le principe selon eux à valeur constitutionnelle de l’inaliénabilité du domaine public, il ressort des dispositions de cet article qu’aucune d’entre elles n’a pour objet de permettre ou d’organiser l’aliénation de biens appartenant au domaine public ; que par suite le grief invoqué manque en fait ;
Considérant que le législateur pouvait dans ces conditions renvoyer à des décrets en Conseil d’État les modalités de mise en œuvre des dispositions qu’il a édictées ;
Considérant en revanche que la seconde phrase du troisième alinéa de l’article L. 34-1 dispose que l’autorité compétente peut accorder à l’occupant qui aurait déjà bénéficié d’un titre pendant une période cumulée de soixante-dix années au maximum, un nouveau titre d’occupation constitutif de droits réels sur les ouvrages, constructions et installations dont le maintien a été accepté à la seule condition que l’autorité compétente le décide expressément en le motivant par des travaux ou constructions nouveaux réhabilitant, étendant ou modifiant de façon substantielle lesdits immeubles ; que ce renouvellement qui emporte la reconnaissance de droits réels non seulement sur les ouvrages nouveaux à construire mais aussi sur les ouvrages anciens réhabilités ou modifiés fait alors obstacle à la mise en œuvre des dispositions susmentionnées, protectrices de la propriété publique, de l’article L. 34-3 qui prescrivent que les ouvrages reviennent de plein droit et gratuitement à l’État à l’issue du titre d’occupation ; qu’ainsi exercée après une période aussi longue et selon une procédure qui peut être réitérée sans qu’un terme définitif soit imposé par le législateur à l’exercice de ces droits réels sur le domaine public, une telle faculté est de nature à porter atteinte à la protection due à la propriété publique ; que par suite la deuxième phrase du troisième alinéa de l’article L. 34-1 est contraire à la Constitution ;

Décide :

Article premier :

A l’article 1er de la loi déférée, au troisième alinéa de l’article L 34-1 du code du domaine de l’Etat, les mots : « Lorsque l’autorité compétente décide d’accorder au même occupant, sur la dépendance du domaine public pour laquelle il a bénéficié d’un ou plusieurs titres constitutifs de droits réels d’une durée cumulée de soixante-dix ans maximum, un nouveau titre d’occupation, celui-ci ne peut être constitutif de droits réels sur les ouvrages, constructions ou installations dont le maintien a été accepté en application de l’article L 34-3 que sur décision expresse de ladite autorité dûment motivée par des travaux ou constructions nouveaux réhabilitant, étendant ou modifiant de façon substantielle lesdits immeubles. » sont déclarés contraires à la Constitution.

Article 2 :

La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 21 juillet 1994.

Le président, Robert BADINTER

Journal officiel du 23 juillet 1994, page 10635

Recueil, p. 96

ECLI:FR:CC:1994:94.346.DC

Saisine(s) des requérants, observations du Gouvernement et observations éventuelles en réplique des requérants

SAISINE DEPUTES Monsieur le président,

Madame et Messieurs les conseillers,

Conformément au deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, nous avons l’honneur de déférer au Conseil constitutionnel la loi complétant le code du domaine de l’Etat et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public telle qu’elle a été adoptée par le Parlement.

Créant dans le premier chapitre du premier titre du deuxième livre du code du domaine de l’Etat une troisième section intitulée Occupations constitutives de droits réels, l’article 1^er de la loi déférée dont ne sont divisibles ni l’article 1^er bis ni l’article 2 viole à la fois le principe constitutionnel d’inaliénabilité du domaine public, l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen et l’article 34 de la Constitution.

I Sur la violation du principe constitutionnel d’inaliénabilité du domaine public

Présentée par le Gouvernement comme une réforme purement technique et d’ampleur limitée, la loi déférée bouleverse en réalité tout le droit de la domanialité publique et porte plus précisément atteinte à l’un des fondements du droit public français, au principe d’inaliénabilité du domaine public.

A Se pose aussitôt la question du rang de ce principe, dont l’existence n’est pas sérieusement discutable, dans la hiérarchie des normes. Dans le 88^e considérant de sa décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986 (Rec, page 141), le Conseil constitutionnel n’a pu trancher cette question de principe, le moyen tiré de la violation du principe manquant alors en fait.

En revanche, la présente espèce offre au conseil une occasion sans pareille de reconnaître au principe d’inaliénabilité la valeur constitutionnelle qui découle de toute la tradition juridique française, et notamment de la tradition républicaine, ce dont on se convainc aisément en en rappelant le sens et la portée précis.

1. Le principe d’inaliénabilité, en tant que règle protectrice du domaine public, ne prend naturellement son sens qu’à la lumière de la distinction historique entre domaine public et domaine privé. Cette distinction repose essentiellement sur la différence de fonctions entre deux groupes de propriétés publiques, les unes (relevant du domaine privé) n’ayant qu’un intérêt patrimonial alors que les autres (relevant du domaine public) trouvent leur raison d’être dans le service du public soit que ledit public en use directement, soit qu’il les utilise dans le cadre du fonctionnement d’un service public auquel la propriété en cause est affectée.

C’est donc, dans la quasi-totalité des cas en ce qui concerne le domaine public artificiel qui est seul concerné par la loi déférée, l’affectation du domaine public au service public que le droit public français protège à travers un régime spécifique qui repose sur les trois grands principes d’inaliénabilité, d’insaisissabilité etd’imprescriptibilité.

2. Toutefois, nul ne disconvient de la nécessité de permettre que le domaine public soit « exploité » au mieux de ses possibilités notamment économiques, dès lors que cette exploitation concourt à l’intérêt général. Il serait à la fois irréaliste et dangereux de soutenir que l’idée de rentabilisation d’une propriété publique ne saurait concerner que le domaine privé : voulant faire l’ange, on ferait la bête en poussant les autorités responsables des dépendances du domaine public à les déclasser dans une proportion vaste et croissante, le domaine public se transformant ainsi en une peau de chagrin économiquement stérilisée.

C’est bien pourquoi la jurisprudence du Conseil d’Etat, de longue date (comme en témoignent les célèbres décisions Société des autobus antibois du 29 janvier 1932 [Rec, page 117] et Compagnie maritime de l’Afrique orientale du 5 mai 1944 [Rec, page 129]), ainsi d’ailleurs que divers textes législatifs ont admis et même organisé cette exploitation économique des virtualités du domaine public, le plus souvent à travers l’utilisation de ses dépendances par un agent économique privé.

Ce rappel fait justice des affirmations de l’exposé des motifs du projet de loi qui prétend que « le cadre juridique actuel » ne serait « plus adapté » : qui veut noyer son chien l’accuse de la rage. En réalité, l’évolution du droit positif témoigne d’un réalisme que souligne la doctrine unanime.

3. Seulement, l’intérêt public interdit de passer ici de la « gestion privée » à la « privatisation », sous peine de démanteler le patrimoine commun des Français. Et donc l’occupant privatif du domaine public est placé dans une condition juridique à l’origine très précaire et encore aujourd’hui exclusive de toute rente de situation : à tout moment il peut être mis fin à son utilisation du domaine public, mais si cette utilisation a un fondement contractuel et n’est pas fautive il en sera indemnisé.

C’est dire que la tradition républicaine est en la matière effectivement empreinte d’un sage équilibre, conciliant gestion privée et préservation de l’intérêt public.

Le point extrême de cet équilibre a sans doute été atteint avec la loi du 5 janvier 1988 qui a autorisé la conclusion de baux emphytéotiques portant sur des dépendances du domaine public des collectivités territoriales, c’est-à-dire déjà la constitution temporaire de droits réels sur le domaine public mais en a réservé le bénéfice aux personnes privées chargées d’une mission de service public, si bien que le principe protégeant l’affectation du domaine public au service public n’en fut pas alors remis en cause.

4. Car le principe d’inaliénabilité du domaine public interdit non seulement la cession de dépendances de ce domaine et ce en raison de leur affectation au service public qui ne saurait s’accommoder d’une appropriation à but lucratif mais aussi la constitution de droits réels à un autre titre que l’exercice d’une mission de service public, car seuls peuvent exercer de tels droits sur le domaine public ceux qui assurent ces missions auxquelles le domaine public est affecté.

5. Ainsi défini, le principe d’inaliénabilité doit se voir reconnaître le rang constitutionnel qui seul permettra d’éviter de véritables détournements de procédure dont la loi déférée offre un exemple fort net.

Est en effet organisé, de cessions en hypothèques et en recours au crédit-bail, un véritable démembrement des droits réels afférents aux dépendances du domaine public qui aboutit à abandonner aux autorités administratives un pouvoir discrétionnaire de privatisation du domaine public (exercé lors de la définition des titres d’occupations constitutives de droits réels puis lors de la délivrance des autorisations de cession de ces droits), alors que l’article 34 de la Constitution réserve au législateur la fixation des règles relatives au transfert d’entreprises (c’est-à-dire aussi d’éléments d’exploitation, selon la jurisprudence du Conseil d’Etat) au secteur privé.

Le pouvoir de détermination législative des garanties de préservation de l’intérêt public dans la gestion des dépendances du domaine public est ainsi détourné au bénéfice d’intérêts purement privés, la procédure retenue étant infiniment plus souple et plus discrète que celle qui s’impose constitutionnellement en fait de privatisation.

Il ne saurait être fait échec à ce détournement de procédure qu’en reconnaissant à la règle de l’inaliénabilité telle que définie ci-dessus avec les nuances qu’imposent le réalisme et la tradition républicaine le statut de principe constitutionnel que suggère la logique du droit public français, afin que les autorités de l’Etat, jusqu’au législateur lui-même, soient rappelées à leur rôle de dépositaire, gardien et protecteur de l’intégrité du domaine public et de l’intérêt général.

B Or, la loi déférée, disloquant cette logique protectrice, porte une atteinte radicale au principe constitutionnel d’inaliénabilité.

Les exposants ne voient pas cette atteinte dans la simple constitution de droits réels sur le domaine public, dont on a vu qu’elle n’est pas sans précédent et ne remet pas nécessairement en cause la logique de l’affectation domaniale au service public.

En revanche, prévoir cette constitution de droits réels au profit de personnes qui, n’étant chargées d’aucune mission de service public, n’y recherchent que leur propre intérêt et leur profit particulier, c’est véritablement privatiser l’affectation du domaine public et donc en nier jusqu’à la raison d’être.

Pis encore, la loi déférée organise cette constitution de droits réels au service d’intérêts particuliers sur une période très longue au regard des durées usuelles d’occupation privative du domaine public, qui oscillent entre trente et cinquante ans au dire du rapporteur de la commission des lois du Sénat : la durée de démembrement de la domanialité publique prévue par le projet de loi était de soixante-dix ans et a même été portée au-delà par l’adoption d’un amendement sénatorial au troisième alinéa du nouvel article L 34-1 du code du domaine de l’Etat, aux termes duquel l’autorisation d’occupation constitutive de droits réels peut être indéfiniment renouvelée avec maintien desdits droits réels.

Ce succès d’un « lobby » particulièrement actif et tenace autorise la « stabilisation » d’une occupation du domaine public non seulement privée mais étrangère à toute mission de service public pour une période si longue (et même illimitée) que s’en trouve vidé de tout sens le principe d’affectation dominante au service public sur lequel repose tout le régime de la domanialité publique en droit français.

En résulte l’inconstitutionnalité du deuxième alinéa de l’article L 34-1 introduit dans le code du domaine de l’Etat par le premier alinéa de la loi déférée, qui confère au titulaire de droits réels sur le domaine public « les prérogatives et les obligations du propriétaire », ce qui est soit directement inconstitutionnel, la théorie de l’accessoire excluant toute appropriation privée, soit incompréhensible (mais alors font défaut les garanties légales de la protection du domaine public qu’il incombe au législateur de définir).

En résulte de même l’inconstitutionnalité des deux premiers alinéas du nouvel article L 34-2 du code du domaine de l’Etat, qui autorise cessions et hypothèques sur les droits, ouvrages, constructions et installations sur le domaine public qui font l’objet de la constitution des droits réels, et ce alors même que jouerait la théorie de l’accessoire, commerce et jeu des sûretés ne pouvant altérer l’intégrité du domaine public.

En résulte encore l’inconstitutionnalité du nouvel article L 34-4 du code du domaine de l’Etat, qui permet l’application des règles posées par les articles précités même aux ouvrages, constructions ou installations nécessaires à la continuité du service public, celle-ci se trouvant « hypothéquée » en tous les sens du terme.

II. Sur les autres normes de valeur constitutionnelle violées par la loi déférée

A Il s’agit d’abord de l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, en ce que les très nombreuses dépendances du domaine public qui y sont entrées à la suite d’une expropriation seraient, par le jeu des dispositions de la loi déférée, remises à la disposition d’une personne privée dans l’intérêt particulier de celle-ci, ce qui donnerait a posteriori mais nécessairement à l’expropriation sinon un objet, du moins un effet et un caractère d’ « utilité privée » et non plus d’ « utilité publique ».

On ne saurait en vérité légitimement priver un particulier de sa propriété dans le seul intérêt d’entreprises privées vivant du domaine public, voire de banques vivant d’hypothèques sur les actifs desdites entreprises : c’est bien la « nécessité publique » constitutionnellement nécessaire à toute expropriation qu’anéantit la loi déférée.

B Il s’agit encore de l’article 34 de la Constitution, en ce que la loi déférée n’apporte aucune des garanties légales nécessaires en la matière à la défense de l’intérêt public, ne fixe pas avec une suffisante précision les règles dérogatoires au droit commun de la propriété que comporte nécessairement le régime de la domanialité publique et ne fixe pas non plus assez précisément les règles applicables au « transfert de propriété » (immobilière) du secteur public au secteur privé qu’elle organise.

Ainsi, par exemple, l’article L 34-8 introduit dans le code du domaine de l’Etat par le premier article de la loi déférée, qui autorise le recours au crédit-bail de la part du titulaire de droits réels sur le domaine public, ne précise-t-il pas les amendements déposés en ce sens par les députés socialistes ayant été repoussés que les contrats de crédit-bail ne sauraient porter atteinte à l’affectation domaniale au service public ni à la continuité de ce dernier, alors que l’une et l’autre sont évidemment susceptibles d’être gravement altérées par le jeu de telles conventions.

Plus généralement, l’article L 34-7 introduit dans le code du domaine public par le premier article de la loi déférée donne au pouvoir réglementaire une habilitation totalement discrétionnaire, notamment pour fixer le régime des conventions et autorisations déterminant l’étendue effective de ces mystérieux « droits réels ».

Or, il n’est pas jusqu’au rapporteur de la commission des lois de l’Assemblée nationale qui n’ait avoué se trouver dans l’incapacité de préciser la nature exacte de ces droits.

La loi déférée est d’ailleurs entachée sur ce point de graves contradictions : on ne saurait considérer que se voit réellement conférer les « prérogatives et obligations du propriétaire » celui qui non seulement ne peut vendre son bien qu’avec l’accord de l’administration, mais n’en a au surplus la jouissance et la disposition que pour une période limitée et prédéterminée. Le concept de « propriété à temps » est pour le moins obscur et insolite en droit français ; laisser au pouvoir réglementaire le soin de lui donner un sens intelligible constitue à l’évidence une délégation inconstitutionnelle du pouvoir législatif.

C’est pour l’ensemble de ces raisons que les députés soussignés ont l’honneur de vous demander, en application du deuxième alinéa de l’article 61 de la Constitution, de déclarer non conforme à celle-ci l’ensemble de la loi qui vous est déférée.

Nous vous prions d’agréer, Monsieur le président, Madame et Messieurs les conseillers, l’expression de notre haute considération.