Monsieur le président,

J’ai l’honneur de vous faire parvenir ci-joint le recours signé par plus de soixante sénateurs, déférant au Conseil constitutionnel les articles 3, 4, 5, 8 (

II), 9, 10, 11, 13 (

I), 16, 17, 18, 23 bis et 40 de la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, définitivement adoptée par l’Assemblée nationale le jeudi 4 juillet 1991.

Je vous prie d’agréer, monsieur le président, l’expression de ma haute considération.

RECOURS DEVANT LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL SUR LA LOI PORTANT DIVERSES DISPOSITIONS D’ORDRE ÉCONOMIQUE ET FINANCIER

Les sénateurs soussignés défèrent au Conseil constitutionnel, en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier définitivement adoptée par l’Assemblée nationale dans sa séance du 4 juillet 1991.

A : Sur la procédure

Le projet de loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier a été adopté par le Parlement en violation de l’article 2, avant-dernier alinéa, de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, texte faisant partie du bloc de constitutionnalité, et par là même selon une procédure inconstitutionnelle.

1 Le projet de loi portant DDOEF est en fait

une modification de la loi de finances pour 1991

Il résulte tant de l’exposé des motifs du DDOEF que des explications données par le Gouvernement au cours des débats parlementaires que le DDOEF vise à maîtriser les finances de l’Etat et le déficit budgétaire.

Le Gouvernement ne conteste pas cette affirmation puisqu’il admet lui-même que ce projet vise à éviter un risque sérieux de dérapage du déficit dû à ce que les dépenses publiques s’exécutent à un rythme encore trop soutenu alors qu’il doit faire face à un tassement des recettes résultant du retournement de la conjoncture.

Tant le ministre d’Etat que le ministre délégué au budget ont admis que le Gouvernement s’était trompé dans ses prévisions économiques.

Dès lors, il s’agit bien d’un texte visant à corriger les dispositions relatives aux recettes figurant dans la loi de finances de l’exercice 1991. Le problème est alors de savoir si, pour prendre de telles mesures, le Gouvernement pouvait indifféremment recourir à la forme d’un projet de loi fiscal « ordinaire » (ce qu’il a fait) ou s’il devait obligatoirement recourir à la forme d’un collectif.

2 La règle posée par l’article 2 de la loi organique

L’avant-dernier alinéa de l’article 2 de la loi organique relative aux lois de finances stipule :

« Seules des lois de finances dites rectificatives peuvent en cours d’année modifier les dispositions de la loi de finances de l’année ».

La thèse du Gouvernement est que cette règle n’empêche pas le Parlement d’adopter, en cours d’exercice, une loi « ordinaire » modifiant les dispositions fiscales de la loi de finances de l’année, même si elles ont une incidence sur l’équilibre budgétaire en cours, car l’article 34 de la Constitution place dans le domaine de la loi « ordinaire » la fixation des règles concernant « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures » sans édicter de restriction à cette compétence. Selon cette thèse, les dispositions de l’article 2 de la loi organique ne concernent que les dispositions non fiscales des lois de finances de l’année. Dès lors, un projet de loi « ordinaire » peut modifier les dispositions fiscales de cette dernière.

La thèse du Gouvernement est, pour les auteurs de la présente saisine, basée sur une interprétation absurde de l’article 34 de la Constitution et de l’article 2 de la loi organique.

a) Le vrai sens de l’article 34 de la Constitution

Quand l’article 34 de la Constitution définit le domaine de la loi, il le définit par opposition au domaine du règlement et non par opposition entre domaine de la loi « ordinaire » et domaine des « autres » lois.

C’est ainsi qu’il place dans le domaine de la loi le statut des magistrats qui, en vertu de l’article 64 de la Constitution, relève de la loi organique ou le régime électoral des assemblées parlementaires dont certains éléments (durée des pouvoirs, nombre de membres, indemnité, conditions d’éligibilité, régime des inéligibilités et des incompatibilités, remplacement) relèvent, en vertu de l’article 25 de la Constitution, également de la loi organique.

Cette interprétation découle également de la comparaison entre les deux premiers alinéas de l’article 34. Il serait pour le moins curieux que le terme « loi » dans le premier alinéa (« la loi est votée par le Parlement ») ait une signification différente du terme « loi » utilisé dans la ligne suivante (la loi fixe les règles concernant). Dans l’un comme dans l’autre cas, il s’agit de la loi au sens générique utilisée à nouveau au premier alinéa de l’article 37 (« les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi »).

Il importe peu, dès lors, que le domaine de la loi (ainsi entendue) comporte les règles concernant « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ».

Cette formule ne renseigne nullement sur la forme de la loi comportant de telles règles (loi ordinaire, organique, de finances, référendaire, constitutionnelle, etc). Au contraire, l’antépénultième alinéa de l’article 34 (« les lois de finances déterminent les ressources de l’Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ») ouvre la porte à ce que le vote des « ressources de l’Etat » intervienne sous une forme autre que celle de la loi ordinaire.

b) Le domaine des lois de finances

déterminé par la loi organique

La loi organique relative aux lois de finances dans son article 1^er distingue les dispositions qui ne peuvent figurer qu’en loi de finances (alinéas 1, 2 et 5) des dispositions qui peuvent être ou ne pas être en loi de finances (alinéa 3 : « les lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature »). La loi organique qui, en vertu de l’article 34 de la Constitution, pouvait fixer « les conditions et les réserves » selon lesquelles les ressources de l’Etat étaient votées par le Parlement n’a donc pas établi de monopole de la fiscalité au profit des lois de finances.

Toutefois, il résulte des dispositions des articles 31, deuxième alinéa, et 40 de la même loi organique que, dès lors que des dispositions fiscales figurent en loi de finances, elles doivent figurer, si elles ont un effet sur l’équilibre de l’exercice, dans la première partie de la loi de finances.

Tout le problème est alors de savoir si, dès lors que le Gouvernement a fait figurer dans la première partie de la loi de finances de l’année des dispositions fiscales, celles-ci peuvent être modifiées au cours du même exercice seulement par une loi de finances rectificative ou indifféremment par une loi « ordinaire ». Il s’agit donc de savoir si l’article 2 de la loi organique oblige ou non à recourir dans ce cas à une loi de finances rectificative.

c) Le vrai sens de l’article 2 de la loi organique

La thèse du Gouvernement est que non. Il était libre de faire figurer ou non des dispositions fiscales dans la loi de finances de l’exercice ; il est également libre de les modifier ou non en cours d’exercice par une loi de finances rectificative. L’avant-dernier alinéa de l’article 2 de la loi organique, en dépit de la généralité des termes utilisés (« seules des lois de finances rectificatives peuvent en cours d’année modifier ces dispositions de la loi de finances de l’année ») ne vise que les dispositions non fiscales de la loi de finances de l’année.

Or cette interprétation conduit à une absurdité puisque, en ce cas, cette disposition n’ajoute rien à la loi organique ; si elle n’existait pas, le même résultat serait atteint.

En effet, les dispositions non fiscales de lois de finances relèvent en vertu de l’article 1^er de la loi organique du domaine obligatoire des lois de finances. Elles ne peuvent donc être contenues que dans des lois de finances. La règle posée par l’article 2 est donc superfétatoire. Dire que seules des lois de finances peuvent modifier des dispositions ne pouvant figurer qu’en loi de finances est une tautologie ; il n’y a nul besoin de dire qu’une loi organique ne peut être modifiée que par une loi organique ou que la Constitution ne peut être modifiée que par une révision constitutionnelle pour qu’il en soit ainsi.

Dès lors, à moins d’admettre que l’auteur de la loi organique a écrit pour ne rien dire, il faut bien reconnaître que la règle posée par l’article 2 a un sens et la formulation même de cette règle souligne ce sens (« seule » « en cours d’exercice »). En particulier, la référence à « en cours d’exercice » puisque si l’on admettait la thèse du Gouvernement, on ne voit pas à quelles dispositions modifiables par une loi ordinaire « en dehors de l’exercice » elle ferait allusion.

La règle posée par l’article 2 répond très exactement au troisième alinéa de l’article 1^er : dès lors que des dispositions fiscales figurent dans la loi de finances initiale, elles ne peuvent être modifiées « en cours d’exercice » (c’est-à-dire avec un effet sur l’équilibre budgétaire) que par une loi de finances rectificative.

C’est justement parce que les dispositions fiscales relèvent « facultativement » de la loi de finances initiale, que l’article 2 introduit un effet de cliquet (et de parallélisme des formes) : les dispositions fiscales de la loi de finances initiale ayant un effet sur l’équilibre ne peuvent plus être modifiée que par une loi de finances rectificative. Ce qui est par ailleurs conforme à l’antépénultième alinéa de l’article 34 selon lequel le droit commun est que les ressources de l’Etat soient fixées par les lois de finances (même si cet article prévoit des exceptions en complétant la règle principale par la restriction « sous les réserves prévues par une loi organique »).

Monsieur le président,

J’ai l’honneur de vous faire parvenir ci-joint le recours, signé par plus de soixante sénateurs, déférant au Conseil constitutionnel l’article 31 bis (nouveau) de la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier (modifiant l’article 56 de la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990), définitivement adoptée par l’Assemblée nationale le jeudi 4 juillet 1991.

Je vous prie d’agréer, monsieur le président, l’expression de ma haute considération.

L’article 31 bis (nouveau) de la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier apporte plusieurs modifications au dispositif prévu par la loi du 30 juillet 1990 en ce qui concerne la taxe départementale sur le revenu, et fixe au 1^er janvier 1992 la date d’entrée en application de ce nouvel impôt.

Telles qu’elles sont maintenant définitivement établies, les dispositions relatives à la taxe départementale sur le revenu prévoient que cette taxe sera due par tous les contribuables dans la commune où est située leur habitation principale, même s’ils perçoivent leurs revenus dans une autre commune.

La base d’imposition sera constituée par leur revenu, éventuellement diminué des abattements votés par le conseil général.

La mise en uvre de la taxe départementale sur le revenu implique donc que les services chargés de l’assiette de l’impôt disposent du montant des revenus du contribuable, et que ceux-ci soient imposables normalement sur le revenu en France.

Or, le dispositif de la taxe départementale sur le revenu, tel qu’il résulte finalement de la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier, ne respecte pas le principe constitutionnel d’égalité des citoyens devant la loi et devant les charges fiscales.

En effet, alors que le régime d’imposition des fonctionnnaires français en poste à l’étranger a été réglé par le texte précité, celui des travailleurs frontaliers ne l’a pas été.

Ces travailleurs, de nationalité française, et qui résident en France à titre d’habitation principale, mais qui travaillent à l’étranger, sont particulièrement nombreux le long de nos frontières, notamment le long des frontières suisse et allemande.

Dans de nombreux cas, les intéressés ne sont pas imposables sur le revenu en France, parce qu’ils sont soumis, dans le pays où ils travaillent, à l’impôt local sur le revenu, d’ailleurs perçu parfois selon le système de la retenue à la source, sans déclaration de la part du contribuable.

u contribuable.

Ces contribuables vont donc se trouver dans la situation suivante :

1° Leur résidence en France étant leur habitation principale, elle ne sera pas assujettie à la taxe d’habitation départementale, laquelle n’est applicable qu’aux résidences secondaires ;

2° Comme ils ne sont soumis à aucun impôt sur le revenu, puisqu’en vertu des conventions internationales ils sont taxés à ce titre dans le pays qui leur verse leurs revenus, ils ne pourront pas, faute de base d’imposition, être soumis à la taxe départementale sur le revenu. Or, la loi ne leur impose aucune déclaration spéciale au titre de la taxe départementale sur le revenu.

Il suit de ce qui précède que la loi soumise au Conseil constitutionnel porte atteinte au principe d’égalité des citoyens devant la loi et devant les charges publiques en tant qu’elle ne permettra pas d’imposer à la taxe départementale sur le revenu des contribuables qui, dans la généralité des cas, disposent de revenus importants de source étrangère, souvent plus importants, à situation professionnelle égale, que ceux des contribuables qui travaillent en France et qui habitent dans la même commune.

Sans doute le Conseil constitutionnel a-t-il estimé, lorsqu’il a examiné la loi du 30 juillet 1990, que le nouveau dispositif de la taxe départementale sur le revenu n’était pas contraire à la Constitution. Mais il est évident que les modalités permettant son application auraient du, comme la loi déférée au Conseil constitutionnel le prévoit pour les fonctionnaires établis à l’étranger, prévoir le cas des travailleurs domiciliés en France mais exerçant leur profession à l’étranger, y payant l’impôt sur le revenu et résidant en zone frontalière.

Faute pour la loi déférée d’avoir réglé ce cas, la taxe départementale sur le revenu ne peut que contrevenir au principe d’égalité et pour ce motif l’article doit être déclaré non conforme à la Constitution.

Les députés soussignés défèrent au Conseil constitutionnel, en application de l’article 61, alinéa 2, de la Constitution, la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier définitivement adoptée par l’Assemblée nationale dans sa séance du 4 juillet 1991.

I : Le Gouvernement aurait dû soumettre

au vote des parlementaires une loi de finances rectificative

En ne déposant pas un projet de loi de finances rectificative, le Gouvernement a commis un détournement de procédure.

Quatre éléments permettent d’étayer cette inconstitutionnalité :

1 L’importance des dispositions fiscales contenues dans la loi

justifiait le recours à une loi de finances

Votre Haute Assemblée a certes jugé que les lois de finances n’avaient pas l’exclusivité de la matière fiscale, ce qui résulte de la formulation figurant au troisième alinéa de l’article 1^er de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959, lequel précise seulement que « les lois de finances peuvent également contenir toutes dispositions relatives à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature ».

Dans sa décision n° 84-170 DC du 4 juin 1984, le Conseil constitutionnel a estimé que des dispositions à caractère fiscal pouvaient figurer dans des lois ordinaires, sauf à remettre en cause le droit d’amendement reconnu aux parlementaires par l’article 44 de la Constitution.

A défaut de la lettre du texte, les parlementaires auteurs de la saisine estiment que l’ampleur des dispositions à caractère fiscal contenues dans la loi (12 milliards de francs) ainsi que le nombre des articles du projet se rapportant de près ou de loin à la fiscalité (30 articles sur 41) justifiaient pleinement le dépôt d’une loi de finances.

2 L’article d’équilibre du budget de 1991

est gravement affecté

Les conséquences financières du projet de DDOEF sur l’exercice 1991 ont été évaluées par le ministre délégué au budget lui-même lorsqu’il a été auditionné par la commission des finances, à hauteur de 10,8 milliards de francs, un train de mesures non législatives portant sur quelque 5 milliards de francs supplémentaires.

L’ampleur de ces sommes dépassant ce qu’il est convenu d’appeler « l’épaisseur du trait » conduit directement les parlementaires soussignés à s’interroger sur le sens du vote qu’ils ont exprimé à propos de la loi de finances initiale pour 1991.

Compte tenu de la faible marge qui est laissée en pratique aux assemblées pour modifier le budget, du fait de la pratique des services votés et des limites fixées par la Constitution au droit d’amendement en matière financière, il est contestable que le vote sur la loi de finances, qui est l’une des attributions les plus essentielles du Parlement, soit affaibli à un tel degré par le moyen d’une loi ordinaire.

Il convient ici de rappeler en effet que l’article 1^er de l’ordonnance organique précise que « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat, compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent ».

Le Gouvernement, en reconnaissant lui-même dans le Rapport sur l’évolution de l’économie nationale et des finances publiques déposé le 24 juin 1991 sur le bureau de l’Assemblée nationale, page 12, que « le solde d’exécution est actuellement inférieur à son niveau de l’année dernière à pareille date », a implicitement reconnu que l’équilibre financier, tel qu’il résultait de la loi de finances de l’année, était compromis. Cette constatation aurait dû conduire au dépôt d’une loi de finances afin que le Parlement puisse éventuellement corriger l’article d’équilibre du budget de 1991.

3 Le Parlement n’a pas été correctement informé

de l’exactitude de la situation budgétaire

En ne présentant pas un projet de loi de finances rectificative, le Gouvernement a éludé les termes du deuxième alinéa de l’article 1^er de l’ordonnance organique, qui prévoit que « les dispositions législatives destinées à organiser l’information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques sont contenues dans les lois de finances ».

Le texte de la loi déféré à votre Haute Assemblée n’est en effet accompagné d’aucun état annexe et ne comporte pas d’informations susceptibles d’éclairer la représentation nationale sur des points essentiels, tels que l’état du déficit budgétaire, celui de la dette publique, l’exécution des recettes et des dépenses.

Bien plus, alors que l’article 38 de l’ordonnance organique dispose que « si aucun projet de loi de finances rectificative n’est déposé au cours de la deuxième session du Parlement, le Gouvernement lui adresse, au plus tard le 1^er juin, un rapport sur l’évolution de l’économie nationale et des finances publiques », l’Assemblée nationale, qui a examiné le texte de la loi en première lecture le 11 juin 1991, n’a pu disposer de ce rapport que le 24 juin, soit bien au-delà de la date prévue par l’ordonnance du 2 janvier 1959.

Il ressort des éléments qui précèdent que le Parlement n’était pas correctement informé de l’état du budget de 1991 au moment où l’Assemblée nationale a examiné le projet de loi en cause, alors même que ce texte comportait des conséquences majeures pour l’équilibre des finances publiques.

4 Le Gouvernement ne pouvait pas proposer de modifier par une loi

ordinaire les ressources non fiscales de l’Etat pour l’exercice en cours

Aux termes de l’article 1^er de l’ordonnance du 2 janvier 1959, « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’Etat ».

Trois dispositions au moins de la loi déférée à votre contrôle sont en contradiction avec la Constitution sur ce point :

a) Il s’agit d’abord de l’article 17 instituant pour 1991 au profit du budget de l’Etat un prélèvement exceptionnel sur les fonds déposés auprès de la Caisse des dépôts et consignations par l’organisation autonome nationale de l’industrie et du commerce et constitués par le produit des taxes instituées par l’article 3 de la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972 instituant des mesures en faveur de certaines catégories de commerçants et artisans âgés, le montant de ce prélèvement étant fixé à 1 000 millions de francs.

Il s’agit là d’une ressource nouvelle dont la nature ne découle d’aucune loi de finances antérieure et dont le montant n’est pas inscrit dans une loi de finances.

Dans un cas de figure très voisin, le prélèvement (non fiscal) institué sur le résultat net de la Caisse des dépôts et consignations figurait dans une loi de finances (art 41 de la loi de finances pour 1990).

b) Le même raisonnement s’applique à l’article 18 qui attribue à l’Etat le boni de liquidation de la Caisse de consolidation et de mobilisation des crédits à moyen terme. La nature de cette ressource ne résulte pas d’une loi de finances, et, de façon encore plus grave que pour l’article 17, son montant n’est pas prévu par la loi, l’estimation de ce boni étant renvoyée au décret.

II. : La loi déférée porte atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales énoncé par l’article 72 de la Constitution

Dans sa décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991, prononcée à propos de la loi du 13 mai 1991 relative à la solidarité financière entre les communes, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’un prélèvement sur les ressources d’une collectivité territoriale ne saurait avoir pour conséquence de porter atteinte à la libre administration des collectivités concernées. En relevant que le prélèvement institué dans la région d’Ile-de-France sur les ressources fiscales de certaines communes n’entrait en vigueur que le 1^er janvier de l’année suivante, votre haute assemblée a implicitement reconnu qu’au cas contraire cette disposition aurait été inconstitutionnelle.

Or l’article 40 de la loi déférée, qui attribue à l’Etat le produit du prélèvement sur les enjeux du pari mutuel urbain dont bénéficiait jusqu’à présent la ville de Paris, s’ajoute à toute une série de mesures récentes qui ont retiré au budget de cette collectivité des sommes importantes ; cette disposition s’applique dès l’exercice 1991, alors que celui-ci est déjà entamé. Il y a donc lieu de considérer que le rapprochement de ces éléments porte atteinte au principe de la libre administration des collectivités territoriales posé par l’article 72 de la Constitution.

III. : Inconstitutionnalité, à divers titres,

de l’article 8, paragraphe 1, de la loi

La disposition en cause modifie substantiellement les modalités du calcul du prorata de la TVA applicable à certaines opérations bancaires, notamment aux opérations de change manuel. Cette disposition est présentée par la loi déférée comme ayant un caractère interprétatif sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée.

Les parlementaires auteurs de la saisine estiment que l’article 8 ne se limite pas à corriger pour l’avenir les modalités de calcul du prorata de TVA en modifiant les éléments à inscrire au numérateur de celui-ci, mais vise, sous le couvert d’une disposition interprétative, à introduire une disposition nouvelle et à modifier rétroactivement le droit positif, ce qui engendre des inégalités de traitement entre les contribuables.

a) L’article 256-I du code général des impôts dispose que sont soumises à la TVA les livraisons de biens meubles et les prestations de service.

Par ailleurs, aux termes de l’article 266 du code général des impôts, la base d’imposition est constituée : « pour les livraisons de biens et les prestations de service, par toutes les sommes, valeurs, biens ou services reçus ou à recevoir par le fournisseur ou le prestataire en contrepartie de la livraison ou de la prestation ».

Au regard de ces textes, il apparaît que les opérations mentionnées au d du 1 de l’article 261 C comme « portant sur les devises, les billets de banque et les monnaies () » s’analysent comme des livraisons de biens meubles incorporels. En effet, les devises, billets de banque et monnaies ainsi visés constituent des créances sur un institut d’émission, leur support papier ou métallique ne servant qu’à constater ces créances.

En considérant de telles opérations comme des prestations de service, l’article 8-I ne peut donc avoir d’autre objet que de confirmer l’application du III de l’article 256 selon lequel les livraisons de biens meubles incorporels sont considérées comme des prestations de service. En revanche, en précisant que le chiffre d’affaires afférent à ces opérations est constitué par le montant des profits et autres rémunérations, l’article 8-I modifie le sens des dispositions de l’article 266. L’article 266 a dispose, en effet, que la prestation de service, lorsqu’elle est représentée par la livraison d’un bien incorporel, est rémunérée par l’ensemble des sommes reçues en contrepartie de cette livraison, c’est-à-dire la somme correspondant au prix de cession et, le cas échéant, la commission. Telle est bien l’analyse qui a été suivie par plusieurs cours administratives d’appel (CAA Bordeaux, 16 mai 1991 ; CAA Nancy, 5 février 1991).

En disposant que la rémunération de cette prestation de service est constituée par le montant des profits, l’article 8-I ne se contente donc pas d’interpréter : il introduit une disposition nouvelle qui modifie le droit antérieur. Or, la validité de cette disposition nouvelle peut être considérée comme entachée par le fait qu’elle se présente comme abusivement interprétative.

Par l’effet rétroactif de cette disposition nouvelle, les auteurs du texte ont voulu faire échec aux effets que pourrait avoir, pour le passé, la jurisprudence sur le sujet. Une telle démarche, qui va à l’encontre de principes fondamentaux tels que la non-rétroactivité des lois, ne peut se justifier que pour des raisons particulières et de circonstance.

Or, il est de jurisprudence constante que le caractère rétroactif d’une disposition législative doit être explicite, de sorte que le Parlement soit informé de son existence et surtout de sa justification. Tel n’a pas été le cas en l’espèce, puisque la rétroactivité de la mesure nouvelle n’est pas expressement mentionnée et que, ce qui est plus grave, sa justification est erronée.

En effet, s’il est admis qu’une disposition ait une portée rétroactive, à condition de répondre à un intérêt général (DC n° 86-223, 29 décembre 1986), il en va autrement d’une disposition modifiant le droit antérieur. Une telle disposition ne saurait rétroagir que s’il existe un intérêt général d’une ampleur suffisante pour justifier une atteinte importante au principe fondamental de non rétroactivité.

En ignorant cette condition de proportionnalité de la mesure de validation par rapport à sa justification, la disposition visée rétroagit de façon particulièrement grave pour les contribuables auxquels elle s’applique, puisque, compte tenu des délais de vérification fiscale et de jugement devant les juridictions administratives, l’administration fiscale pourrait dans certains cas remonter jusqu’en 1983.

b) Ceci est aggravé par le fait que cette rétroactivité de grande ampleur n’est pas justifiée par l’intérêt général et ne vise qu’à faire échec à la jurisprudence.

De nombreuses décisions du Conseil constitutionnel ont établi que la rétroactivité d’une mesure législative n’est conforme à la Constitution que si elle répond à un intérêt général qui puisse la justifier (DC n° 86-223 du 29 décembre 1986 et DC n° 88-250 du 29 décembre 1988).

De plus, conformément au principe de proportionnalité dont il a été fait état, cet intérêt général doit être plus fortement marqué pour une mesure modificative que pour une mesure strictement interprétative.

Dans le cas de l’article 8 de la loi, la notion d’intérêt général, si elle peut fonder une modification des règles en vigueur, ne saurait justifier qu’il soit revenu, loin dans le passé, sur les effets de décisions de justice passées en force de chose jugée.

Ce sont des considérations de pure opportunité financière qui expliquent une telle mesure, sauf à déformer gravement la règle de la non-rétroactivité.

c) La disposition attaquée est de nature à créer des inégalités de traitement entre les contribuables, des établissements se trouvant dans une situation juridique et fiscale objectivement comparable faisant l’objet d’un traitement différent.

En effet, certains établissements ont déjà bénéficié d’une décision de justice définitive qui leur donne raison contre l’administration et qui les autorise à inscrire la totalité du chiffre d’affaires au numérateur du prorata. D’autres établissements, se trouvant pourtant dans une situation identique, parfois même au sein d’un même groupe bancaire, seraient soumis à des dispositions contraires, l’article 8 leur imposant de calculer leur prorata de manière inverse pour les mêmes exercices.

De plus, un même établissement pourrait lui aussi faire l’objet d’un traitement différent selon les exercices considérés : il sera à l’abri de l’article 8 pour les exercices concernés par une décision de justice définitive, mais il devra appliquer une méthode de calcul rigoureusement inverse pour les autres exercices.

Cette disparité constitue une atteinte au principe d’égalité devant l’impôt et la loi fiscale.

IV. : Demande d’interprétation de l’article 37 de la loi déférée

Modifiant divers articles du code électoral, l’article 37 de la loi soumise à votre Haute Assemblée aménage les conditions dans lesquelles un élu local déclaré comptable de fait peut se voir appliquer par le préfet la procédure de la démission d’office.

Cette dernière ne sera mise en uvre à l’égard d’un conseiller municipal, d’un conseiller général ou d’un conseiller régional déclaré comptable de fait « par un jugement du juge des comptes statuant définitivement que si quitus ne lui a pas été délivré de sa gestion dans les six mois de l’expiration du délai de production des comptes imparti par ledit jugement ».

Le terme de « jugement » employé dans l’article considéré laisse à penser qu’il s’agit des décisions prononcées par les chambres régionales des comptes, la Cour des comptes rendant des arrêts.

S’agissant d’une matière aussi importante que la déchéance d’un mandat électif, il conviendrait de s’assurer de ce que toutes les conditions sont prévues pour que l’article en question n’aboutisse ni à la remise en cause du principe du double degré de juridiction, ni au déni de justice.

Il est en effet tout à fait possible en pratique qu’un élu soit déchu parce que la chambre régionale des comptes n’aura pas répondu dans le délai de six mois. Pour le cas où cet élu interjetterait appel, et si la Cour des comptes réformait le jugement du premier degré, cette décision serait inopérante, l’élu ayant été déclaré démissionnaire d’office.

Compte tenu des implications regrettables que de telles situations ne manqueraient pas de produire, les députés auteurs de la saisine prient le conseil de bien vouloir interpréter les dispositions de l’article 37 relatives au « jugement du juge des comptes statuant définitivement » comme visant soit une décision d’une chambre régionale des comptes passée en force de chose jugée, soit une décision de la Cour des comptes prononcée en appel.