Par une requête, enregistrée le 6 mai 2024, le centre médico-dentaire Sainte-Catherine, représenté par M^e Saumon, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 15 avril 2024 par laquelle le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) de Gironde a suspendu pour une durée de trois ans à compter du 13 mai 2024, sans sursis, la possibilité pour lui d’exercer dans le cadre conventionnel ;

2°) à titre subsidiaire, de réformer la sanction prononcée en réduisant la durée de la suspension d’exercer dans le cadre conventionnel et en l’assortissant en totalité d’un sursis ;

3°) de mettre à la charge de la CPAM de Gironde la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

elle méconnaît les droits de la défense ;

elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’aucun texte ne permet de prononcer une sanction sur la base d’une procédure de contrôle médical menée par extrapolation à partir d’un échantillonnage ;

elle est entachée de plusieurs erreurs de fait en raison de l’emploi de la méthode de l’échantillonnage :

elle méconnaît le principe de présomption d’innocence résultant des stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

elle méconnaît les principes constitutionnels de responsabilité personnelle et d’individualisation des peines ;

elle méconnaît le principe de proportionnalité des sanctions ;

elle méconnaît le principe d’impartialité dès lors que la CPAM a procédé à un contrôle de l’ensemble des centres de santé appartenant au réseau « Nobel + » et que l’ensemble des courriers de notification des griefs et la réponse aux explications ont été envoyés concomitamment et comportent les mêmes réponses stéréotypées.

Par un mémoire en défense, enregistré le 23 octobre 2025, la CPAM de la Gironde, représentée par M^e Falala, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge solidaire de la SELAFA MJA et la SELARL Axyme, en qualité de liquidateurs judiciaires du centre médico-dentaire Sainte-Catherine la somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par le centre de santé médico-dentaire Sainte-Catherine ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la sécurité sociale ;

- l’accord national destiné à organiser les relations entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2025 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Aurélie Chauvin ;

- les conclusions de M^me Aude Blanchard, rapporteure publique ;

- les observations de M^e Gorce, représentant la CPAM de Gironde.

Considérant ce qui suit :

Le centre médico-dentaire Sainte-Catherine, association exploitée par le réseau « Nobel Santé + » depuis le 10 juin 2019, emploie vingt-deux salariés, dont dix-huit chirurgiens-dentistes, et est conventionné secteur 1. A la suite d’un contrôle réalisé le 10 mars 2023, portant sur la période du 23 août 2019 au 13 juin 2022, mandatés entre le 4 juin 2020 et le 15 juin 2022, la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) de la Gironde lui a notifié, par un courrier du 22 janvier 2024, un relevé de constatations faisant état de nombreuses anomalies dans sa gestion, liées à la facturation d’actes non réalisés et au non-respect répété des règles de la classification commune des actes médicaux (CCAM), et l’a informé de la mise en œuvre de la procédure de sanction conventionnelle prévue par l’article 59 de l’accord national destiné à organiser les relations entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015. Par un courrier du 22 février 2024, le centre de santé médico-dentaire Sainte-Catherine a présenté ses observations. Par un courrier du 7 mars 2024, la CPAM de la Gironde a informé le centre de la saisine de la commission paritaire départementale des centres de santé qui s’est prononcée à l’unanimité, par un avis du 26 mars 2024, en faveur d’une suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de trois ans. Par une décision du 15 avril 2024, le directeur de la CPAM de la Gironde a suspendu pour une durée de trois ans à compter du 13 mai 2024, sans sursis, la possibilité pour le centre de santé médico-dentaire Sainte-Catherine d’exercer dans le cadre conventionnel. Le centre de santé médico-dentaire Sainte-Catherine, représenté par la SELAFA MJA et la SELARL Axyme, désignés liquidateurs judiciaires par jugement du 8 octobre 2024 du tribunal de commerce de Paris, demande au tribunal l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes de l’article L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale : « Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les centres de santé sont définis par un accord national conclu pour une durée au plus égale à cinq ans par l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et une ou plusieurs organisations représentatives des centres de soins infirmiers, ainsi qu’une ou plusieurs organisations représentatives des centres de soins médicaux, dentaires et polyvalents. / Cet accord détermine notamment : / 1° Les obligations respectives des caisses primaires d’assurance maladie et des centres de santé (…) ». L’article L. 162-32-3 du même code prévoit que : « La caisse primaire d’assurance maladie peut décider de placer un centre de santé hors de la convention pour violation des engagements prévus par l’accord national ; cette décision doit être prononcée selon les conditions prévues par cet accord et permettre au centre de présenter ses observations (…) ».

En premier lieu, aux termes de l’article 59 « Procédure » de l’accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015 : « En cas de constatation, par une CPAM, d’un non-respect par le centre de santé des dispositions conventionnelles, la CPAM de rattachement du centre de santé, pour le compte de l’ensemble des caisses et des autres régimes, lui adresse une mise en demeure par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. (…) Le centre de santé dispose d’un délai d’un mois à compter de cette mise en demeure pour modifier sa pratique. (…) Si, à l’issue de ce délai, le centre de santé n’a pas modifié la pratique reprochée, la CPAM, pour son compte et le compte de l’ensemble des caisses et des autres régimes, communique un relevé des constatations des faits reprochés dument motivé au centre de santé concerné (…) Le centre de santé dispose d’un délai d’un mois à compter de la date de communication du relevé des constatations pour présenter ses observations écrites ou demander à être entendu. (…) A l’issue du délai d’un mois à compter de la notification du relevé des constatations, la CPAM décide : / – soit de mettre fin à la procédure ; (…) / – soit de poursuivre la procédure engagée à l’encontre du centre de santé ; dans ce cas, la CPAM saisit la commission paritaire régionale (CPR) ou la commission paritaire départementale (CPD) compétente conformément aux modalités prévues par le présent accord, afin qu’elle rende son avis préalablement à la décision de sanction. (…) A compter de la date de réception de l’avis de la CPR ou de la CPD ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur de la CPAM pour le compte de l’ensemble des caisses et des autres régimes, dispose d’un délai d’un mois pour notifier au centre de santé la mesure prise à son encontre (…) La décision liste les faits reprochés, précise la nature de la sanction, sa date d’effet et les délai et voie de recours ; cette décision doit être motivée. »

Il ressort des pièces du dossier que la décision attaquée mentionne les dispositions de l’accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015 sur lesquelles elle est fondée, notamment ses articles 58 et 59. Elle rappelle également la procédure mise en œuvre et indique les circonstances de fait qui la motivent, à savoir que des anomalies ont été constatées dans l’activité du centre requérant à la suite d’un contrôle réalisé sur la période du 23 août 2019 au 13 juin 2022, qu’un courrier lui a été adressé le 22 janvier 2024 qui exposait les anomalies constatées et que ces anomalies sont constitutives de manquements conventionnels au sens de l’article 58 de l’accord, correspondant à la facturation d’actes non réalisés et au non-respect, de façon répétée, des règles de la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP) et de la CCAM. En outre, la décision précise que ces manquements ont causé à l’assurance maladie un préjudice d’un montant évalué à 150 799,46 euros, justifiant la mise en œuvre d’une procédure de sanction conventionnelle. Elle indique également que les éléments apportés par le requérant, lequel a notamment remis en cause dans ses observations écrites la méthode d’évaluation du préjudice subi, n’ont pas permis de reconsidérer les faits qui lui sont reprochés. Enfin, le directeur de la CPAM relève l’avis de la commission paritaire régionale du 26 mars 2024 émis à l’unanimité de ses membres d’une part, et, d’autre part, la gravité des faits reprochés et leur répétition. Par suite, la décision attaquée, qui n’avait pas à reprendre l’ensemble des arguments développés par le centre de santé pour sa défense, comporte l’ensemble des considérations de droit et de fait sur lesquelles elle est fondée et est suffisamment motivée.

En deuxième lieu, les articles 59 et 60 de l’accord national destiné à organiser les relations entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015 précisent la procédure applicable et les sanctions encourues en cas de constatation, par une caisse d’assurance maladie, du non-respect des dispositions de l’accord national par un centre de santé. En vertu de l’article 59 de cet accord, toute sanction doit ainsi être précédée d’une procédure contradictoire mettant à même le centre de santé de présenter des observations écrites et, le cas échéant, orales, et ne peut être prise qu’après consultation de la commission paritaire régionale devant laquelle le centre peut également présenter des observations ou être entendu. L’article 60 de cet accord prévoit qu’un centre de santé qui ne respecte pas les dispositions de l’accord encourt notamment une suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel avec ou sans sursis « pour une durée ne pouvant excéder 5 ans, selon l’importance des griefs ».

Ainsi qu’il a été dit, le centre de santé requérant a été informé par un courrier du 22 janvier 2024 des anomalies constatées à la suite du contrôle dont il avait fait l’objet, détaillées dans des tableaux qui lui ont été communiqués et de ce que ces pratiques constituaient des manquements définis à l’article 58 de l’accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015. Le relevé de constatations annexé à ce courrier l’informait notamment de la méthode d’échantillonnage et d’extrapolation mise en œuvre par les agents de contrôle ainsi que des sanctions susceptibles d’être prononcées. Ce courrier l’invitait à présenter ses observations écrites ou orales dans un délai de trente jours, ce qu’il a fait par deux courriers du 22 février et du 26 février 2024. Le requérant a également présenté ses observations orales devant la commission paritaire régionale le 26 mars 2024, sans au demeurant contester ni la réalité des anomalies constatées sur l’échantillon, ni celle des anomalies retenues par extrapolation. Il résulte des observations qu’il a ainsi formulées dans le cadre de la procédure contradictoire que le centre de santé a eu communication, avant l’intervention de la sanction, des données de l’échantillon contrôlé, de la liste des anomalies relevées par catégorie de facturation douteuse et des résultats sur lesquels a débouché la méthode d’extrapolation employée dont il avait une compréhension suffisante, et qu’il a été mis à même de discuter ainsi que de sa fiabilité. Par suite, le moyen tiré de la violation du principe du contradictoire et des droits de la défense doit être écarté.

En troisième lieu, si les dispositions mentionnées aux points précédents imposent que les faits reprochés soient établis et caractérisent un manquement, elles n’interdisent pas, par elles-mêmes, que la caisse puisse, lorsque la nature du manquement en cause le permet, dresser le relevé de ces faits, dont le constat motivé est adressé au centre de santé et sur lesquels ce dernier doit en toute hypothèse pouvoir faire valoir ses observations, en se fondant, pour déterminer l’ampleur des manquements, sur une extrapolation des résultats obtenus sur un échantillon d’actes représentatif. Il en va notamment ainsi dans le cas où, opérant un contrôle sur un très grand nombre d’actes, elle a été conduite à identifier sur cet échantillon un nombre significatif d’anomalies récurrentes.

En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que la CPAM de la Gironde a procédé à une analyse de l’intégralité des actes dentaires facturés par le centre médico-dentaire Saint-Catherine entre le 29 août 2019 et le 13 juin 2022, soit 68 822 actes, au regard des règles de la NGAP et de la CCAM, pour lesquels elle a relevé des anomalies récurrentes qu’elle a classées par catégories, à savoir des facturations multiples d’un même acte, des refacturations d’un même acte, des facturations d’actes rares ou de séries d’actes stéréotypées, des fausses mentions sur les feuilles de soins pour contourner la réglementation, et des incohérences d’agendas. Il ressort des pièces du dossier que la CPAM a ensuite procédé au contrôle de 107 dossiers d’assurés et vérifié notamment l’indication de la réalisation de l’acte dans le dossier, l’indication médicale de l’acte, les radiographies, les bons et factures de prothèse, les dates de rendez-vous du patient, l’analyse de la séquence de soins et ainsi, la matérialité des actes facturés à l’assurance maladie et le respect des règles de facturations. Pour chacune des catégories d’anomalies identifiées, la caisse a relevé le nombre d’actes irréguliers présents dans ces dossiers et le préjudice en résultant. Cette analyse a permis de déterminer, pour chacune des catégories d’anomalies identifiées, un taux d’irrégularité. Enfin, il n’est pas contesté que la CPAM a procédé à une extrapolation des résultats obtenus à l’issu de son contrôle en appliquant le taux d’irrégularité à chacune des catégories d’anomalies aux 68 622 actes facturés par le centre sur la période de contrôle, afin de déterminer le préjudice total subi par l’assurance maladie. Si le centre de santé requérant soutient que l’échantillon retenu par la CPAM ne serait pas représentatif, il ne produit aucun élément explicatif à l’appui de cette allégation et ne critique pas utilement la pertinence du panel retenu, lequel reposait sur 107 dossiers d’assurés pris aléatoirement sur la période contrôlée. Par suite, dès lors que la CPAM de la Gironde a identifié, sur l’échantillon contrôlé, un nombre significatif d’anomalies récurrentes, au demeurant non contestées, et que le contrôle était opéré sur un grand nombre d’actes, et alors qu’aucune disposition législative ou règlementaire n’interdit à la CPAM de la Gironde de procéder à l’extrapolation des résultats obtenus suite au contrôle d’un l’échantillon, le moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté.

En quatrième lieu, alors que, ainsi qu’il a été dit au point précédent du présent jugement, la CPAM de la Gironde pouvait mettre en œuvre la méthode de l’extrapolation pour prendre la décision attaquée, le centre de santé requérant ne justifie pas, ni même n’identifie précisément, les erreurs de fait susceptibles d’entacher l’analyse de l’échantillon contrôlé et qui auraient pu vicier l’extrapolation pratiquée. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de fait ne peut qu’être écarté.

En cinquième lieu, aux termes du deuxième paragraphe de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. ».

Il résulte des dispositions précitées que la sanction prévue par l’article 60 de l’accord national du 8 juillet 2015 ne peut être prononcée que s’il est établi, au terme de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l’article 59 de cet accord, que le centre de santé sanctionné n’a pas respecté les dispositions de cet accord, notamment en ce qui concerne les manquements définis par les dispositions de l’article 58 de l’accord. L’emploi de la méthode de l’extrapolation, utilisée pour évaluer le préjudice subi par l’assurance maladie du fait de ces manquements ainsi qu’il a été dit aux points précédents, n’institue pas, contrairement à ce que soutient le centre de santé requérant, une présomption que le centre de santé n’aurait pas respecté les dispositions de l’accord, dès lors que cette extrapolation est réalisée à partir des manquements constatés sur l’échantillon contrôlé, lesquels ne sont pas contestés par le centre de santé requérant. Il suit de là que le centre de santé requérant n’est pas fondé à soutenir que l’emploi de la méthode de l’extrapolation et la sanction prononcée méconnaîtraient la présomption d’innocence garantie notamment par l’article 6, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

En sixième lieu, aux termes de l’article 2 de l’accord national du 8 juillet 2015 : « Le centre de santé s’engage, dans le respect des dispositions légales et réglementaires, à mettre en place une organisation permettant aux professionnels de santé qui y exercent de dispenser aux malades des soins de qualité et conformes aux données actuelles de la science et d’observer dans leurs actes et prescriptions, la plus stricte économie compatible avec la qualité, la sécurité et l’efficacité des soins. / A ce titre, il s’engage notamment à donner les moyens aux professionnels de santé qui y exercent de remplir leur obligation de développement professionnel continu conformément à la réglementation en vigueur. / Il s’engage à respecter les textes régissant l’exercice de son activité et toutes les dispositions du présent accord. / Le centre de santé met en œuvre les mesures nécessaires au respect du présent accord par l’ensemble des professionnels de santé et du personnel administratif salariés qui y exercent. (…)».

Il appartient au centre de santé requérant, en sa qualité de cocontractant de l’accord national du 8 juillet 2015 et d’employeur des professionnels de santé salariés exerçant dans son cadre, de s’assurer du respect de cet accord par ses employés et, en application de l’article 2 de cet accord, de veiller à ce que ces derniers mettent en œuvre leurs obligations conventionnelles. Ainsi, le centre de santé est responsable du comportement des professionnels de santé salariés qui y exercent et, le cas échéant, des manquements à l’accord national du 8 juillet 2015 commis par ces derniers. Par suite le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnait les principes constitutionnels de responsabilité personnelle et d’individualisation des peines en sanctionnant le centre requérant pour des actes commis par ses salariés doit être écarté.

En septième lieu, aux termes de l’article 60 de l’accord national du 8 juillet 2015 : « Lorsqu’un centre de santé ne respecte pas les dispositions du présent accord national, il peut, après mise en œuvre de la procédure prévue ci-dessus, encourir une ou plusieurs des mesures suivantes : / – Avertissement ; / – Suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel avec ou sans sursis ; / – Suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte (rémunération forfaitaire spécifique, ROSP, FPMT, MPA, …). / La suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel, avec ou sans sursis, et la suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte sont prononcées pour une durée ne pouvant excéder 5 ans, selon l’importance des griefs. ».

Il résulte de l’instruction que compte tenu des résultats de la méthode d’extrapolation mise en œuvre par la CPAM, telle que validée aux points précédents, et du montant du préjudice pour l’assurance maladie entraîné par les manquements du centre de santé médico-dentaire Sainte-Catherine, la sanction prononcée à l’encontre de ce dernier, qui consiste en une suspension d’exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pendant une durée de trois ans, qui n’est pas la durée maximale, ne peut être regardée comme disproportionnée.

En dernier lieu, la circonstance que d’une part, dix centres de santé appartenant au réseau « Nobel Santé + » dont fait partie le centre médico dentaire Sainte-Catherine ont été contrôlés en même temps et sanctionnés à la même période et que, d’autre part, le directeur général de la caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM) a déclaré publiquement à la radio le 23 avril 2024, soit postérieurement à la décision attaquée, que la vague de déconventionnement touchant ces centres s’inscrivait dans une stratégie de renforcement et d’accélération de la lutte contre la fraude à l’assurance maladie ne révèle, par elle-même, aucune méconnaissance du principe d’impartialité.

Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par le centre de santé médico-dentaire Sainte-Catherine doivent être rejetées, ainsi que, en tout état de cause, les conclusions à fin de réduction du quantum de la sanction prononcée.

Sur les frais liés au litige :

Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CPAM de la Gironde, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le centre de santé requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SELAFA MJA et la SELARL Axyme, désignés liquidateurs du centre de santé médico-dentaire Sainte-Catherine une somme globale de 1 500 euros à verser à la CPAM de la Gironde sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du centre médico-dentaire Sainte-Catherine est rejetée.

Article 2 : La SELAFA MJA et la SELARL Axyme, désignés en qualité de liquidateurs judiciaires du centre médico-dentaire Sainte-Catherine verseront à la CPAM de la Gironde une somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié aux liquidateurs judiciaires de l’association « centre médico-dentaire Sainte-Catherine » et à la CPAM de la Gironde.

Délibéré après l’audience du 27 janvier 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Chauvin, présidente,

M^me Péan, première conseillère,

M^me Lorrain Mabillon, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 février 2026

La première assesseure,

C. PEAN

La présidente,

A. CHAUVIN

La greffière,

C. JANIN

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,