Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 31 mars 2023, la société anonyme d’économie mixte (SAEM) société d’équipement du département de La Réunion (SÉDRÉ), représentée par M^e Belloteau, demande au tribunal :

1°) d’annuler la délibération du 15 novembre 2022 du conseil municipal de la commune du Port relative à l’approbation du compte-rendu annuel à la collectivité relatif à la clôture de la convention publique d’aménagement approuvée le 28 novembre 2002 concernant la ZAC « Rivière des Galets », ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 15 novembre 2022 ;

2°) d’enjoindre à la commune du Port de procéder au versement du solde du bilan financier, d’un montant de 381 017,31 euros ;

3°) de mettre à la charge de la commune du Port la somme de 3 000 euros, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les visas de la délibération attaquée ne mentionnent pas l’étude des sociétés Cytis et Fitex ;

— la délibération attaquée est illégale dès lors que les frais financiers à court terme lui sont dus en application de la convention publique d’aménagement approuvée le 28 novembre 2002 ;

— la commune a commis des erreurs de calcul dans la délibération attaquée concernant l’approbation du montant de frais financiers de 42 908 euros HT pour la période 2018-2022 et compte tenu de l’actualisation du montant de la participation d’équilibre postérieure au 9 mars 2020.

Par un mémoire en défense, enregistré les 27 septembre 2024, la commune du Port, représentée par M^e Charrel, conclut, à titre principal, au rejet de la requête et demande au tribunal :

1°) à titre subsidiaire, de fixer le bilan de l’opération en tenant compte des fautes imputables à l’aménageur et de ramener la condamnation de la commune à de plus justes proportions ;

2°) de mettre à la charge de la SÉDRÉ la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par la SÉDRÉ ne sont pas fondés.

Les parties ont été informées le 11 avril 2025, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de ce que la SÉDRÉ n’est pas recevable à demander l’annulation de la délibération du 15 novembre 2022 qui constitue une mesure d’exécution financière de la convention publique d’aménagement, le juge du contrat n’ayant pas, en principe, le pouvoir de prononcer, à la demande de l’une des parties, l’annulation de mesures prises par l’autre partie, comme contraires aux clauses du contrat. Il lui appartient seulement de rechercher si ces mesures sont intervenues dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité.

Des observations en réponse au moyen d’ordre public ont été produites le 16 avril 2025 par M^e Cerveaux pour la SÉDRÉ, et communiquées le 17 avril 2025.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

—  le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Marchessaux, rapporteure,

— les conclusions de M. Sauvageot, rapporteur public,

— et les observations de M^e Cerveaux, représentant la SÉDRÉ et de M^e Garnier substituant M^e Charrel, représentant la commune du Port.

Considérant ce qui suit :

1. La commune du Port a confié à la SÉDRÉ la conduite de l’opération relative à la zone d’aménagement concertée (ZAC) Rivière des Galets, par une convention publique d’aménagement approuvée le 28 novembre 2002. Par la délibération du 15 novembre 2022, relative au compte-rendu annuel à la collectivité relatif à la clôture de la convention publique d’aménagement précitée, le conseil municipal de la commune du Port a approuvé les dépenses des exercices 2019 à 2022 de l’opération ZAC Rivière des Galets à l’exception des frais financiers de court terme, soit 184 272 euros HT, les recettes de ces exercices, soit 2 001 742 euros HT, le montant actualisé des frais financiers à retenir dans le cadre du bilan financier de clôture pour la période 2018-2022, soit 42 908 euros HT, le bilan financier de clôture actualisé au 12 janvier 2022 arrêté à 17 884 862 euros HT, lequel intègre les frais financiers de 42 908 euros HT, sur la période 2018-2022, le montant total de la participation de la commune à 3 997 193 euros HT, ainsi que le montant du solde de cette participation à verser pour l’équilibre final de l’opération qui s’établit à 179 230 euros HT, et son paiement sur l’exercice 2023 et a autorisé le maire ou tout adjoint habilité à signer tous les actes correspondants. La SÉDRÉ demande au tribunal, d’une part d’annuler cette délibération du 15 novembre 2022 et la décision implicite rejetant son recours gracieux formé le 15 novembre 2022 et, d’autre part, d’enjoindre à la commune du Port de procéder au versement du solde du bilan financier, d’un montant de 381 017,31 euros. Elle doit être regardée comme demandant la condamnation de la commune à lui verser cette somme au titre du solde du bilan financier.

Sur la recevabilité des conclusions à fin d’annulation :

2. Le juge du contrat n’a pas, en principe, le pouvoir de prononcer, à la demande de l’une des parties, l’annulation de mesures prises par l’autre partie, comme contraires aux clauses du contrat. Il lui appartient seulement de rechercher si ces mesures sont intervenues dans des conditions de nature à ouvrir droit à indemnité.

3. Par la délibération attaquée relative au compte-rendu annuel à la collectivité relatif à la clôture de la convention publique d’aménagement approuvée le 28 novembre 2002, le conseil municipal de la commune du Port a approuvé les dépenses des exercices 2019 à 2022 de l’opération ZAC Rivière des Galets à l’exception des frais financiers de court terme, soit 184 272 euros HT, les recettes de ces exercices, soit 2 001 742 euros HT, le montant actualisé des frais financiers à retenir dans le cadre du bilan financier de clôture pour la période 2018-2022, soit 42 908 euros HT, le bilan financier de clôture actualisé au 12 janvier 2022 arrêté à 17 884 862 euros HT, lequel intègre les frais financiers de 42 908 euros HT, sur la période 2018-2022, le montant total de la participation de la commune à 3 997 193 euros HT, ainsi que le montant du solde de cette participation à verser pour l’équilibre final de l’opération qui s’établit à 179 230 euros HT, et son paiement sur l’exercice 2023. Ainsi, cette délibération est une mesure d’exécution financière de la convention publique d’aménagement approuvée le 15 novembre 2022 entre la commune du Port et la SÉDRÉ en vue de la réalisation de l’opération ZAC Rivière des Galets. Par suite, la SÉDRÉ n’est pas recevable à en demander l’annulation.

Sur les conclusions à fin d’indemnisation de la SÉDRÉ tendant au versement du solde du bilan financier, d’un montant de 381 017,31 euros :

4. Les circonstances que les visas de la délibération du 15 novembre 2022 ne mentionneraient pas l’étude effectuée par l’assistance à maîtrise d’ouvrage financière (AMO) de la commune, les sociétés Cytis et Fitex et que cette étude n’ait pas été communiquée à la SÉDRÉ sont sans incidence.

5. D’une part, aux termes de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme : « L’Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d’aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. () ». Suivant l’article L. 300-5 du même code : " I. – Le traité de concession d’aménagement précise les obligations de chacune des parties, notamment : / 1° L’objet du contrat, sa durée et les conditions dans lesquelles il peut éventuellement être prorogé, ou modifié ; / 2° Les conditions de rachat, de résiliation ou de déchéance par le concédant, ainsi que, éventuellement, les conditions et les modalités d’indemnisation du concessionnaire. / II. – Lorsque le concédant décide de participer au coût de l’opération, sous forme d’apport financier ou d’apport en terrains, le traité de concession précise en outre, à peine de nullité : / 1° Les modalités de cette participation financière, qui peut prendre la forme d’apports en nature ; / 2° Le montant total de cette participation et, s’il y a lieu, sa répartition en tranches annuelles ; / 3° Les modalités du contrôle technique, financier et comptable exercé par le concédant ; à cet effet, le concessionnaire doit fournir chaque année un compte rendu financier comportant notamment en annexe : / a) Le bilan prévisionnel actualisé des activités, objet de la concession, faisant apparaître, d’une part, l’état des réalisations en recettes et en dépenses et, d’autre part, l’estimation des recettes et dépenses restant à réaliser ; / b) Le plan de trésorerie actualisé faisant apparaître l’échéancier des recettes et des dépenses de l’opération ; / c) Un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l’exercice. / L’ensemble de ces documents est soumis à l’examen de l’organe délibérant du concédant ou à l’autorité administrative lorsque le concédant est l’Etat. Le concédant a le droit de contrôler les renseignements fournis, ses agents accrédités pouvant se faire présenter toutes pièces de comptabilité nécessaires à leur vérification. Si le concédant est une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, dès la communication de ces documents et, le cas échéant, après les résultats du contrôle diligenté par le concédant, ces documents sont soumis, dans un délai de trois mois, à l’examen de l’organe délibérant, qui se prononce par un vote. / L’apport financier mentionné aux trois premiers alinéas du II du présent article est approuvé par l’organe délibérant du concédant ou par l’autorité administrative lorsque celui-ci est l’Etat. Toute révision de cet apport doit faire l’objet d’un avenant au traité de concession, approuvé par l’organe délibérant du concédant ou par l’autorité administrative lorsque celui-ci est l’Etat. () ".

6. D’autre part, l’article 2 de la convention publique d’aménagement approuvée le 28 novembre 2002 impose à l’aménageur de : « d) () négocier et contracter les moyens de financements les plus appropriés ». Aux termes de l’article 17 de la convention publique d’aménagement précitée relatif au financement de l’opération : « I. Les charges supportées par l’aménageur pour la réalisation de l’opération objet du présent contrat sont couvertes par, notamment, les produits à provenir des cessions, des concessions d’usage et des locations de terrains ou d’immeubles bâtis, les participations dues par les propriétaires, les produits financiers, les subventions, ainsi que par la participation définie au VI ci-dessous telle qu’elle apparait sur les bilans financiers prévisionnels visés à l’article 18 ou sur chaque budget prévisionnel annuel visé à l’article 19 ci-après, les premiers bilan et plan de trésorerie prévisionnels étant annexés après paraphe au présent contrat. / II. L’aménageur contracte tous emprunts et avances nécessaires au financement provisoire de l’opération dans des conditions de nature à préserver au maximum les intérêts de la collectivité cocontractante. / III. L’aménageur gère distinctement la trésorerie de l’opération en effectuant les mouvements de trésorerie nécessaires à titre onéreux entres les différentes opérations de la société, ou avec les comptes propres de la société, ou avec un établissement financier, en imputant à l’opération ou en la faisant bénéficier des taux d’intérêts débiteurs ou créditeur au plus égaux à ceux pratiqués par la caisse des dépôts et consignations. / () VI. En application de l’article L. 300-5 du code de l’urbanisme, la participation de la collectivité publique cocontractante au coût de l’opération est destinée à compenser l’ensemble des charges de l’opération non couvertes par les produits de l’opération. (). ». Aux termes de l’article 22 de cette convention : « Ainsi qu’il est précisé aux articles 24 et 25 ci-après, à l’expiration de la convention publique d’aménagement, le bilan de clôture est arrêté par l’aménageur et approuvé par la collectivité publique cocontractante. Ce bilan détermine le montant définitif de la participation financière de la collectivité publique cocontractante aux dépenses d’aménagement réalisées. ». L’article 25 relatif aux conséquences financières de l’expiration de la convention publique d’aménagement stipule que : " A l’expiration du présent contrat d’aménagement, pour quelque motif que ce soit, et l’opération d’aménagement étant ou non achevée, il sera procédé aux opérations et versements suivants : / 25.1 Arrêté des comptes de l’opération d’aménagement / Dans tous les cas d’expiration du présent contrat, à terme ou avant terme, et compte tenu des dispositions de l’article 22 précisant que le risque financier de l’opération est à la charge de la collectivité publique cocontractante, il devra être établi un arrêté des comptes de l’opération à la date d’expiration du contrat, d’où il résultera un solde d’exploitation et un solde des financements issus des emprunts et des avances consenties par la collectivité publique cocontractante. / 25.1.1 Solde d’exploitation / EN PLUS / L’ensemble des produits, hors TVA, perçus avant l’expiration de la convention publique d’aménagement, inclus les subventions et participations, les produits financiers perçus jusqu’au règlement final, ainsi que les créances hors TVA exigibles avant l’expiration de la convention publique d’aménagement (à l’exception de celles qui ne seraient pas recouvrées à l’arrêté des comptes et qui seront alors cédées à la commune dans les conditions prévues par les articles 1689 et suivants du code civil). / EN MOINS / L’ensemble des charges hors TVA déductible, exposées par l’aménageur pour l’exécution de sa mission, payées ou exigibles avant l’expiration du présent contrat, inclus notamment les frais financiers courus jusqu’à complet règlement par la commune et les rémunérations de l’aménageur exigibles contractuellement. / La TVA dont est éventuellement redevable l’aménageur au titre de cette opération de transfert et d’arrêté de comptes. / 25.1.2 Solde des financements repris par la collectivité publique cocontractante / EN RESSOURCES / Le capital reçu () / Les avances consenties par la collectivité publique cocontractante () / EN EMPLOIS / Les remboursements en capital effectués par la SEM sur les emprunts et les avances consenties par la collectivité publique cocontractante. / 25.1.3 Règlement final / Si le solde d’exploitation est positif, la Société est débitrice de son montant ; s’il est négatif, la collectivité publique cocontractante est débiteur de son montant à titre de participation ainsi qu’il est prévu par l’article 17. Si le solde des financements repris par la collectivité publique cocontractante est positif, la Société doit à la collectivité publique cocontractante le remboursement de ses avances et le montant du capital non amorti des emprunts repris par la collectivité publique cocontractante. Le règlement final s’opérera, éventuellement par compensation partielle, par celle des parties qui est débitrice, dans les conditions prévues à l’article 25.4 ci-après. () ".

7. En l’espèce, à l’article 1er de la délibération du 15 novembre 2022, le conseil municipal de la commune du Port a approuvé les dépenses des exercices 2019 à 2022 de l’opération ZAC Rivière des Galets à l’exception des frais financiers de court terme calculés par la SÉDRÉ sur la base d’un taux moyen mensuel du marché monétaire majoré de 4 points (TMM+4), soit 184 272 euros HT. Par ailleurs, à l’article 3, ce même conseil municipal a approuvé le montant actualisé des frais financiers à retenir dans le cadre du bilan financier de clôture pour la période 2018-2022, soit 42 908 euros HT. Le rapport de présentation de la délibération en litige précise que sur la période considérée, les taux pratiqués par la caisse des dépôts et consignations étaient inférieurs à 1%. Ainsi, la commune du Port considère que la position de l’aménageur sur le financement de l’opération n’a pas été de nature à préserver les intérêts du concédant et n’est pas conforme aux stipulations contractuelles. Par conséquent, l’assistance à maîtrise d’ouvrage financière (AMO) de la commune a procédé au calcul des frais financiers de court terme en appliquant un taux TMM+1. Le montant des frais financiers ainsi calculés s’établit à 42 908 euros HT contre 244 695 euros HT facturés par la SÉDRÉ.

8. Si comme le soutient la SÉDRÉ, ces intérêts financiers étaient dus en application du VI de l’article 17 de la convention publique d’aménagement approuvée le 28 novembre 2002 en vertu duquel la participation de la collectivité publique cocontractante au coût de l’opération est destinée à compenser l’ensemble des charges de l’opération, le II du même article stipulait que l’aménageur devait contracter tous emprunts et avances nécessaires au financement provisoire de l’opération dans des conditions de nature à préserver au maximum les intérêts de la collectivité cocontractante. Or, quand bien même, l’application d’un taux moyen mensuel du marché monétaire serait justifié par la situation débitrice de la trésorerie de l’opération résultant du décalage entre décaissements des charges et encaissements des produits et de ce que la SÉDRÉ a dû utiliser ses fonds propres pour financer le déficit afin de pallier les retards de versement des participations communales, le taux maximal TMM+4 choisi par la SÉDRÉ ne permettait pas de préserver au maximum les intérêts de la commune du Port, contrairement à l’obligation contractuelle de l’aménageur prévue au II de l’article 17 de la convention publique d’aménagement et alors que la SÉDRÉ avait la faculté de facturer un taux moins élevé et qu’elle ne démontre pas les frais qu’elle a réellement supportés. Par suite, en retenant un taux moindre TMM+1 pour recalculer les frais financiers à court terme de la SÉDRÉ, le conseil municipal de la commune du Port n’a commis aucune faute.

9. La SÉDRÉ n’est pas fondée à soutenir que le montant des frais financiers à court terme de 42 908 euros HT ne serait pas justifié dès lors que comme dit au point 7, il résulte du rapport de la délibération contestée que la commune du Port a procédé au calcul des frais financiers de court terme en application d’un taux TMM+1 sur la période 2018-2019, le montant des frais financiers ainsi calculés s’établissant à 42 908 euros HT contre 244 695 euros HT facturés par la SÉDRÉ.

10. La SÉDRÉ soutient que le bilan de clôture a été transmis le 9 mars 2020 sans que la commune n’émette la moindre critique et que les frais financiers antérieurs ne peuvent être retranchés de la participation finale due dès lors que celle-ci résultait de postes de dépenses et de recettes postérieurs au 9 mars 2020 et ne comprenait donc pas les frais financiers contestés par la commune. Toutefois, ce bilan de clôture de l’opération qui devait déterminer le montant définitif de la participation financière devait être encore approuvé par la collectivité publique cocontractante, ce qu’elle a fait par la délibération contestée. Il pouvait ainsi être encore modifié en application des articles 22 et 25 de la convention publique d’aménagement mentionnés au point 4. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.

11. Compte tenu de ce qui a été dit aux points 9 et 10, il ne résulte pas de l’instruction que la délibération du 15 novembre 2022 serait entachée d’erreurs de calcul.

12. Il résulte de tout ce qui précède que la SÉDRÉ n’est pas fondée à demander la condamnation de la commune du Port à lui verser la somme de 381 017,31 euros au titre du solde du bilan financier. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter les conclusions subsidiaires de la commune du Port tendant à fixer le bilan de l’opération en tenant compte des fautes imputables à l’aménageur et de ramener la condamnation de la commune à de plus justes proportions.

Sur les frais liés au litige :

13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune du Port, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SÉDRÉ au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la SÉDRÉ une somme de 1 200 euros au titre des frais de même nature exposés par la commune du Port.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de la société d’équipement du département de La Réunion est rejetée.

Article 2 : La société d’équipement du département de La Réunion versera à la commune du Port une somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Les conclusions de la commune du Port tendant à ce qu’à titre subsidiaire, le tribunal fixe le bilan de l’opération en tenant compte des fautes imputables à l’aménageur, de ramener la condamnation de la commune à de plus justes proportions sont rejetées.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société anonyme d’économie mixte (SAEM) société d’équipement du département de La Réunion et à la commune du Port.

Délibéré après l’audience du 17 avril 2025, où siégeaient :

— M^me Blin, présidente,

— M. Monlaü, premier conseiller.

— M^me Marchessaux, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 avril 2025.

La rapporteure,

J. MARCHESSAUXLa présidente,

A. BLIN

Le greffier,

F. IDMONT

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.