Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 19 septembre 2023, le 20 septembre 2023 et le 29 octobre 2025, ce dernier non communiqué, la société Free Mobile, représentée par M^e Martin, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 6 avril 2023 par laquelle le maire de Vair-sur-Loire s’est opposé à la déclaration préalable qu’elle avait déposé le 27 janvier 2023 pour l’implantation d’un relais de radiotéléphonie mobile sur la parcelle cadastrée M n°521 sis lieudit « Grande Vigne du Gravier » à Vair-sur-Loire (Loire-Atlantique), ainsi que la décision implicite de rejet de son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre au maire de Vair-sur-Loire de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Vair-sur-Loire la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le projet ne contrevient pas aux dispositions de l’article N.2.1 du règlement du plan local d’urbanisme de Vair-sur-Loire dès lors que celui-ci est lié à la réalisation d’infrastructures et de réseaux, qu’il n’est pas incompatible avec l’exercice d’une activité pastorale ou forestière et qu’il ne porte pas atteinte à la sauvegarde des paysages ;

- le projet ne contrevient pas aux dispositions de l’article N.7.1.2 du règlement du plan local d’urbanisme de Vair-sur-Loire dès lors qu’il n’implique pas la création d’un nouvel accès sur la route départementale 723.

Par un mémoire en défense, enregistré le 3 décembre 2024, la commune de Vair-sur-Loire, représentée par M^e Vendé, conclut au rejet de la requête.

Elle fait valoir que :

- le projet méconnaît les articles N 7.1.2 et N 7.1.3 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune, dès lors qu’il consiste à créer un nouvel accès sur la RD 723, avec la création d’un chemin d’accès constituant une voie nouvelle ;

- la décision attaquée peut être légalement fondée sur trois autres motifs :

* le projet méconnaît l’article N 7.1.2 du règlement du plan local d’urbanisme, dès lors qu’il n’apporte pas de garanties effectives en matière de sécurité de la desserte routière et qu’il ne permet pas l’accessibilité matérielle du chemin au profit des véhicules des services de secours du SDIS ;

* à titre subsidiaire, le projet litigieux méconnaît également les articles N.3.1.2 et N.7.1.1 du règlement écrit du plan local d’urbanisme.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Brémond, premier conseiller,

- les conclusions de M^me Thomas, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Reilles, substituant M^e Vendé, représentant la commune de Vair-sur-Loire.

Considérant ce qui suit :

La société Free Mobile a déposé le 27 janvier 2023 une déclaration préalable portant sur l’implantation d’un relais de radiotéléphonie mobile sur la parcelle cadastrée M n°521 sise lieudit « Grande Vigne du Gravier », sur le territoire de la commune de Vair-sur-Loire (Loire-Atlantique). Par un arrêté du 6 avril 2023, dont la société demande l’annulation, le maire de Vair-sur-Loire s’est opposé aux travaux ainsi déclarés.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Pour s’opposer à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, le maire de Vair-sur-Loire s’est fondé sur les motifs tirés de ce que le projet méconnaissait les dispositions de l’article N.2.1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Vair-sur-Loire, dès lors qu’il était de nature à porter atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages, et celles de l’article N.7.1.2., dès lors qu’il prévoit un accès direct hors agglomération sur la route départementale 723.

En premier lieu, aux termes de l’article N. 2.1 : « Sont admis dans l’ensemble des secteurs N à l’exception du secteur Nn : Les constructions* et installations nécessaires à des « équipements d’intérêt collectif ou à des services publics »* aux conditions cumulatives suivantes : / qu’ils soient liés à la réalisation d’infrastructures et des réseaux ou qu’il s’agisse d’ouvrages ponctuels (station de pompage, château d’eau, antennes de télécommunications, relais hertzien, ligne de transport ou de distribution et transformateur d’électricité, constructions, installations et aménagements nécessaires à la réalisation, à la gestion et à l’exploitation des routes et autoroutes, et aux aires de service et de repos, etc.) ; / qu’ils ne soient pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole dans l’unité foncière où ils sont implantés ; / qu’ils ne portent pas atteinte à la sauvegarde des paysages. ».

Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

Le projet litigieux consiste à implanter, en zone N, un pylône d’une hauteur totale de 32,35 mètres, sur un terrain d’assiette bordé au nord par la route départementale RD 723 et au sud par la voie ferrée, au sein d’un vaste espace agricole ne faisant l’objet d’aucune protection particulière. Si la commune de Vair-sur-Loire fait valoir que la hauteur du pylône constitue une rupture d’échelle dans le paysage de coteau de la vallée de la Loire, il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies produites, que des éléments de structures servant aux réseaux électriques et aux infrastructures de la voie de chemin de fer ainsi qu’une pépinière se trouvent à proximité du terrain d’assiette, rompant avec la nature bocagère du paysage. En outre, si ce pylône sera visible depuis les alentours du fait de sa hauteur et de la configuration des lieux, son impact visuel serait atténué par sa forme de type treillis ainsi que par la végétation. Dans ces conditions, eu égard aux caractéristiques du secteur et à l’absence de qualité paysagère particulière du site, la société requérante est fondée à soutenir que le maire de Vair-sur-Loire a fait une inexacte application des dispositions de l’article N.2.1 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune.

En second lieu, aux termes de l’article N.7.1.2 du plan local d’urbanisme de la commune de Vair-sur-Loire, « (…) Hors agglomération, toute création d’accès est interdite sur la RD 723. /». Selon le lexique de ce règlement : « Accès : passage privé, non ouvert à la circulation publique, situé sur l’emprise de la propriété ou aménagé sur fonds voisin reliant la construction à la voie de desserte publique ou privée. »

Pour s’opposer à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, le maire de Vair-sur-Loire s’est également fondé sur le motif tiré du non-respect par le projet de l’article N.7.1.2 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Vair-sur-Loire dès lors qu’il créé un accès direct sur la route départementale RD 723. Toutefois, il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies produites dans la déclaration préalable, que le terrain d’assiette du projet est accessible par un passage existant, matérialisé par une barrière débouchant sur la route départementale RD 723, d’une largeur suffisante pour garantir le passage de véhicules d’un gabarit équivalent à celui d’engins agricoles. Dans ces conditions et nonobstant l’avis défavorable émis par le conseil départemental de la Loire-Atlantique, la société requérante est fondée à soutenir que le maire de Vair-sur-Loire a fait une inexacte application des dispositions de l’article N.7.1.2 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune citées au point 6 et relatives à la création des accès.

Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

La commune de Vair-sur-Loire fait valoir que trois autres motifs de refus peuvent fonder l’opposition au projet, tirés de ce que le projet méconnaît les dispositions de l’article N.7 1.2 du règlement plan local d’urbanisme de la commune s’agissant de la sécurité de l’accès au site, ainsi que, à titre subsidiaire, celles des articles N.3.1.2 relatives à la hauteur maximale des constructions et N.7.1.1 relatives aux conditions de desserte des terrains de ce règlement.

Aux termes de l’article N. 7.1.2 du plan local d’urbanisme de Vair-sur-Loire : « (…) L’accès doit être aménagé de façon à ne pas entraîner de risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant ces accès. Cette sécurité doit être appréciée compte tenu, notamment, de la position des accès, de leur configuration, ainsi que de la nature et de l’intensité du trafic. / (…) Partout ailleurs sur le réseau routier départemental, tout projet prenant accès sur une route départementale peut être refusé si cet accès présente un risque pour la sécurité des usagers des voies publiques ou pour celle des personnes utilisant cet accès. »

Il ressort des pièces du dossier, et notamment du plan de masse de la déclaration préalable du 13 janvier 2023 que la société pétitionnaire a elle-même identifié que l’accès au site envisagé pour l’implantation du projet, situé à proximité d’un virage et débouchant sur une route où les véhicules peuvent circuler à 80 km/h, présente un « risque de se faire percuter car l’accès est à l’équerre » et a précisé qu’il était nécessaire de « prévoir un moyen de prévenance en amont », cette route étant « très passagère ». Malgré ces constats, il ne ressort pas des pièces du dossier que la société Free Mobile ait prévu des aménagements pour pallier ce risque. Dans ces conditions, il y a lieu de procéder à la demande de substitution de motif sollicitée par la commune de Vair-sur-Loire, qui ne prive la société requérante d’aucune garantie.

Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres substitutions de motifs demandées par la commune de Vair-sur-Loire, les conclusions à fin d’annulation présentées par la société Free Mobile doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d’injonction.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Vair-sur-Loire, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Free Mobile demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit à la demande présentée par la commune de Vair-sur-Loire à ce titre.

D É C I D E :

Article 1er :

La requête de la société Free Mobile est rejetée.

Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Vair-sur-Loire sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Free Mobile et à la commune de Vair-sur-Loire.

Délibéré après l’audience du 4 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Douet, présidente,

M^me Malingue, première conseillère,

M. Brémond, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2025.

Le rapporteur,

E. BRÉMOND

La présidente

H. DOUET

Le greffier,

F. LAINÉ

La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,