Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me C… B… a demandé au tribunal administratif de Limoges d’annuler, d’une part, la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Haut Limousin en Marche du 14 novembre 2022 approuvant le projet de territoire et, d’autre part, la délibération du conseil communautaire de la communauté de communes du Haut Limousin en Marche du 14 novembre 2022 approuvant le projet d’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) E….

Par un jugement n° 2300110 du 5 juin 2025, le tribunal administratif de Limoges a annulé ces délibérations.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 27 juin et 7 novembre 2025, la communauté de communes du Haut Limousin en Marche (CCHLeM), représenté par M^e Drouineau, qui a fait appel de ce jugement par une requête n° 25BX01593, demande à la cour d’en ordonner le sursis à l’exécution sur le fondement de l’article R. 811-15 du code de justice administrative et à ce que soit mis à la charge de M^me B… le paiement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’exécution du jugement attaqué rend impossible le développement des énergies renouvelables ;

- ses moyens d’appel sont sérieux ;

- la demande d’annulation de la délibération approuvant le « projet de territoire » devant le tribunal était irrecevable à défaut pour ce document de faire grief ;

- le jugement a retenu, à tort, l’existence d’un détournement de pouvoir ;

- M. A… n’a pas exercé d’influence sur l’élaboration du PLUi ;

- les délibérations ne méconnaissent pas l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales.

Par deux mémoires en défense, enregistrés les 3 octobre et 10 décembre 2025, M^me B…, représentée M^e Ben Khelil, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu le rapport de M. D… au cours de l’audience publique.

Considérant ce qui suit :

1. Aux termes de l’article R. 811-15 de ce code : « Lorsqu’il est fait appel d’un jugement de tribunal administratif prononçant l’annulation d’une décision administrative, la juridiction d’appel peut, à la demande de l’appelant, ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement ».

2. Par une délibération du 14 novembre 2022, le conseil communautaire de la communauté de communes du Haut Limousin en Marche (CCHLeM) a approuvé son projet de territoire. Par une délibération du même jour, le conseil communautaire a approuvé le plan local d’urbanisme intercommunal E…. M^me B…, propriétaire sur le territoire de la commune de Magnac-Laval et conseillère municipale au sein de cette commune, a demandé au tribunal administratif de Limoges d’annuler ces délibérations. Par un jugement n° 2300110 du 5 juin 2025, le tribunal a annulé ces délibérations. La CCHLeM, qui a relevé appel de ce jugement par une requête enregistrée sous le n° 25BX01593, demande à la cour d’en suspendre l’exécution jusqu’à ce qu’il soit statué sur le fond.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la délibération approuvant le projet de territoire :

3. D’une part, aux termes de l’article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales : « La communauté de communes est un établissement public de coopération intercommunale regroupant plusieurs communes d’un seul tenant et sans enclave. Elle a pour objet d’associer des communes au sein d’un espace de solidarité, en vue de l’élaboration d’un projet commun de développement et d’aménagement de l’espace. (…) ». D’autre part, les documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif peuvent être déférés au juge de l’excès de pouvoir lorsqu’ils sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ont notamment de tels effets ceux de ces documents qui ont un caractère impératif ou présentent le caractère de lignes directrices. Il appartient au juge d’examiner les vices susceptibles d’affecter la légalité du document en tenant compte de la nature et des caractéristiques de celui-ci ainsi que du pouvoir d’appréciation dont dispose l’autorité dont il émane. Le recours formé à son encontre doit être accueilli notamment s’il fixe une règle nouvelle entachée d’incompétence, si l’interprétation du droit positif qu’il comporte en méconnaît le sens et la portée ou s’il est pris en vue de la mise en œuvre d’une règle contraire à une norme juridique supérieure.

4. Le document intitulé « projet de territoire », adopté par la CCHLeM dans la même temporalité que celle du plan local d’urbanisme intercommunal E…, dont le pilotage a été repris par la communauté de communes à la suite de sa création résultant de la fusion de trois communautés de communes dont celle E…, constitue la matérialisation du projet commun de développement et d’aménagement de l’espace au titre de l’article L. 5214-1 du code général des collectivités territoriales précité. Il définit les orientations stratégiques et opérationnelles de la communauté de communes et planifie les opérations nécessaires à la réalisation de plusieurs projets. Ce document énonce des objectifs stratégiques, tels que « positionner la CCHLeM comme un territoire de production d’Enr », des objectifs opérationnels, notamment « implanter 100 éoliennes et des panneaux photovoltaïques sur 1 000 ha, accueillir de nouvelles activités et de nouveaux actifs », des conditions de réalisation, comme « réaliser un poste source » et « acter ce développement dans les schémas et documents cadres de la communauté de communes  », ainsi que des projets phares, en particulier la réalisation d’« une station de production d’hydrogène ». Il fixe également des échéances annuelles pour certains projets et précise les institutions chargées de leur « pilotage » ainsi que leurs partenaires.

5. L’approbation du « projet de territoire », qui ne présente aucun caractère règlementaire, n’a ni pour objet, ni pour effet d’autoriser les opérations qu’il contient, ni d’en valider les modalités de réalisation tant d’un point de vue technique que financier et n’emporte, par lui-même, aucun effet notable sur les tiers. Son contenu, qui ne constitue que l’expression des intentions de la communauté de commune, ne trouvera une traduction concrète et contraignante que dans les documents d’urbanisme, les actes permettant la réalisation des opérations d’aménagement et les autorisations d’urbanisme afférentes. Si M^me B… se prévaut de l’influence qu’aurait exercé ce « projet de territoire » sur le plan local d’urbanisme intercommunal E…, il ressort de l’avis des commissaires enquêteurs du 11 mars 2020 que, à cette date, la communauté de communes soutenait déjà le développement des énergies renouvelables. Ainsi, en intégrant cet objectif, le projet d’aménagement et de développement durables du plan local d’urbanisme intercommunal ne fait que refléter des intentions antérieurement portées par la communauté de communes, sans que soit établi un effet notable propre au projet de territoire, adopté le même jour. Par ailleurs, ce document ne définit avec précision ni l’emplacement ni l’ampleur des projets d’aménagement qu’il mentionne. Dès lors, en dépit de sa publication sur le site internet de la communauté de communes, son effet allégué sur la valeur vénale des terrains, sur le cadre de vie des habitants locaux et sur la cartographie du territoire n’est pas établi.

6. Il s’ensuit que le moyen tiré de l’irrecevabilité de la demande de M^me B… devant le tribunal relative au « projet de territoire » apparaît sérieux en l’état de l’instruction et de nature à justifier, outre l’annulation partielle du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation dirigée contre ce document.

En ce qui concerne la délibération approuvant le plan local d’urbanisme intercommunal E… :

7. En premier lieu, il ressort du jugement attaqué que le tribunal a annulé les délibérations litigieuses au seul motif de la méconnaissance de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales et a expressément écarté les autres moyens soulevés par M^me B…, notamment celui tiré de l’existence d’un détournement de pouvoir. Par suite, à le supposer maintenu, le moyen tiré de ce que c’est à tort que le tribunal a annulé les décisions litigieuses au motif de l’existence d’un détournement de pouvoir n’apparait pas sérieux en l’état de l’instruction.

8. En second lieu, aux termes de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales : « Sont illégales les délibérations auxquelles ont pris part un ou plusieurs membres du conseil intéressés à l’affaire qui en fait l’objet, soit en leur nom personnel, soit comme mandataires. (…) ». Il résulte de ces dispositions que la participation au vote permettant l’adoption d’une délibération d’un conseiller communautaire intéressé à l’affaire qui fait l’objet de cette délibération, c’est-à-dire y ayant un intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de l’agglomération, est de nature à en entraîner l’illégalité. De même, sa participation aux travaux préparatoires et aux débats précédant l’adoption d’une telle délibération est susceptible de vicier sa légalité, alors même que cette participation préalable ne serait pas suivie d’une participation à son vote, si le conseiller communautaire intéressé a été en mesure d’exercer une influence sur la délibération. Cependant, s’agissant d’une délibération déterminant des prévisions et règles d’urbanisme applicables dans l’ensemble d’une communauté d’agglomération, la circonstance qu’un conseiller communautaire intéressé au classement d’une parcelle ait participé aux travaux préparatoires et aux débats précédant son adoption ou à son vote n’est de nature à entraîner son illégalité que s’il ressort des pièces du dossier que, du fait de l’influence que ce conseiller a exercée, la délibération prend en compte son intérêt personnel.

9. D’une part, il ressort des pièces du dossier que M. Jean François Perrin, président de la communauté de communes, a constitué avec soixante-six autres personnes une société par actions simplifiée à but lucratif, dénommée Énergies citoyennes 87. Cette société a notamment pour objet social la prise de participations minoritaires ou majoritaires dans toutes sociétés ayant pour objet la réalisation et l’exploitation de parcs éoliens. Elle a réalisé un produit exceptionnel de 1 300 000 euros à l’occasion de la cession de ses parts dans un projet éolien local, dit F…, en partenariat avec un promoteur éolien. Cette opération a permis à la société de dégager, au cours du même exercice, un bénéfice de 1 157 913,68 euros et de procéder à la distribution de 600 000 euros de dividendes à ses associés, parmi lesquels figure M. A…. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que le conseil communautaire de la CCHLeM a, par une délibération du 14 novembre 2022, approuvé son plan local d’urbanisme intercommunal dit E…. Le rapport de présentation de son projet d’aménagement et de développement durables expose un « Défi 3 » qui vise à « mettre en place un projet de PLUi axé sur un objectif de durabilité » lequel « doit permettre au territoire de mettre en avant ses richesses naturelles et patrimoniales, support de développement pour (…) les projets de production d’énergies renouvelables » et « soutenir l’émergence et la réalisation de projets éoliens et photovoltaïques, sur un territoire très concerné par ce sujet. Ces projets peuvent avoir des retombées économiques et jouer sur l’image du territoire de façon positive ». Ainsi, son projet d’aménagement et de développement durables a pour objectif de créer un contexte urbanistique et économique favorable à l’augmentation des projets de développement d’énergies renouvelables, objet social de la société Energies citoyennes 87 au sein de laquelle M. A… détient des parts. Ce dernier doit, dès lors, être regardé comme ayant eu un intérêt lucratif à l’adoption de cette délibération, intérêt qui ne se confond pas avec ceux de la généralité des habitants de l’agglomération. Dès lors, la seule circonstance que M. A… ait présidé et voté lors du conseil communautaire au moment de l’approbation de cette décision suffit pour la regarder comme contraire aux dispositions de l’article L. 2131-11 du code général des collectivités territoriales, sans qu’il soit nécessaire d’apprécier l’influence qu’il a exercé sur le sens de la délibération.

10. Il résulte de tout ce qui précède que seul le moyen exposé aux points 3 à 6 apparaît sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation partielle du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation dirigées contre la délibération litigieuse approuvant le « projet de territoire » de la CCHLeM. En conséquence, il y a seulement lieu de faire droit à la demande de la communauté de communes tendant à ce qu’il soit sursis à l’exécution du jugement attaqué en tant qu’il annule cette délibération.

Sur les frais liés au litige :

11. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de de faire droit aux conclusions des parties présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

dÉcide :

Article 1er :

Jusqu’à ce qu’il soit statué sur le fond de l’instance n° 25BX01593, il est sursis à exécution du jugement n° 2300110 du 5 juin 2025 du tribunal administratif de Limoges en tant qu’il annule la délibération du 14 novembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes du Haut Limousin en Marche a approuvé son projet de territoire.

Article 2 :

Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 3 :

Le présent arrêt sera notifié à M^me C… B… et à la communauté de communes du Haut Limousin en Marche.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2026.

Le président de chambre,

É. D…

La greffière,

S. HAYET

La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Vienne, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.