Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Saudingos Autotransportas a demandé au tribunal administratif de Dijon d’annuler la décision du 1er février 2022 par laquelle le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté lui a infligé la sanction d’interdiction de réaliser des transports publics routiers de marchandises sous le régime du cabotage sur le territoire français pendant une durée d’un an à compter du 1er mai 2022.

Par un jugement n° 2201133 du 5 décembre 2023, le tribunal administratif de Dijon a rejeté cette demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et un mémoire enregistrés respectivement le 11 avril 2024 et le 17 novembre 2024, la société Saudingos Autotransportas, représentée par M^e Michalauskas, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 2201133 du 5 décembre 2023 du tribunal administratif de Dijon et la décision préfectorale du 1er février 2022 ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 3 600 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

La société Saudingos Autotransportas soutient que :

— la décision attaquée du 1er février 2022 a été prise à l’issue d’une procédure non contradictoire car les procès-verbaux qui fondent cette décision, rédigés par les agents de l’administration, ne lui ont pas été communiqués par la commission régionale des sanctions administratives à laquelle elle les avait pourtant demandés, de telle sorte qu’elle n’a pas pu se défendre utilement ;

— les faits relatifs à des transports de cabotage qui lui sont imputés, ainsi que leur gravité, ne sont pas démontrés, et, en l’absence de possibilité de vérifier que ces preuves n’ont pas été obtenues en violation des droits garantis par le droit de l’Union, les douze procès-verbaux sur lesquels repose la décision en litige doivent être écartés ;

— la décision est discriminatoire, en méconnaissance du 2° de l’article 13 du règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009, au regard de la situation de quatre entreprises régionales disposant d’un nombre comparable de licences, qui ont probablement fait l’objet d’un nombre au moins égal de procédures, sans être pour autant sanctionnées ;

— la décision d’interdiction de cabotage pendant un an, la plus élevée, est disproportionnée au regard de la quantité négligeable d’infractions relevées, qui ne lui sont pas toutes imputables, rapportée au nombre de licences qu’elle détient qui la placerait parmi les cinq plus importants transporteurs régionaux.

Par un mémoire enregistré le 4 novembre 2024, la ministre du partenariat avec les territoires et de la décentralisation conclut au rejet de la requête.

La ministre fait valoir que :

— la mention, dans l’arrêté en litige, de l’article R. 3116-21 du code des transports résulte d’une erreur de plume ;

— le principe du contradictoire n’a pas été méconnu car la société requérante a été destinataire, joint à sa convocation notifiée plus de cinq semaines avant la séance de la commission régionale des sanctions administratives, du rapport de présentation qui reproduisait le contenu des procès-verbaux dressés à son encontre, documents qu’elle avait été invitée à consulter et dont aucune disposition ni principe général du droit n’imposait la communication à cette société ;

— le droit de la requérante à un recours effectif, consacré par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne et par le second alinéa du premier paragraphe de l’article 19 du traité sur l’Union Européenne, n’a pas été méconnu ;

— les infractions relevées présentent, dans leur ensemble aussi bien que prises isolément, un caractère de gravité, au sens du règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ;

— le principe de non-discrimination posé par l’article 13 de ce règlement n’a pas été méconnu par le préfet qui n’était pas tenu de motiver ou justifier sa décision sur ce point ;

— la décision n’est pas disproportionnée, la société requérante ayant commis quinze infractions entre 2018 et 2021, certaines en récidive, pour des faits, établis, mettant gravement en danger la santé des chauffeurs et des usagers de la route et constituant des distorsions de concurrence vis-à-vis des autres entreprises de transport ; la requérante ne peut pas utilement se prévaloir de la quantité de licences qu’elle détient ni de l’absence de poursuites pénales.

Par ordonnance du 18 novembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 5 décembre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 mars 2006 relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route, modifiant les règlements (CEE) n° 3821/85 et (CE) n° 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) n° 3820/85 du Conseil ;

— le règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 établissant des règles communes pour l’accès au marché du transport international de marchandises par route ;

— le code des transports ;

— l’arrêté du 28 décembre 2011 relatif aux sanctions administratives applicables aux entreprises de transport routier et à l’honorabilité professionnelle dans le secteur du transport routier ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 10 février 2025 :

— le rapport de M. Gros, rapporteur,

— et les conclusions de M^me Cottier, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. La société Saudingos Autotransportas, société de droit lituanien, exerce une activité de transport routier international sous licence communautaire et a fait l’objet, d’octobre 2018 à septembre 2021, de nombreux procès-verbaux et amendes pour infractions à la réglementation du transport routier. Le préfet de la région Bourgogne-Franche-Comté, après avoir recueilli l’avis de la commission régionale des sanctions administratives dans le domaine du transport routier, réunie le 2 décembre 2021, a, par décision du 1er février 2022, infligé à la société Saudingos Autotransportas la sanction d’interdiction de cabotage pendant une durée d’un an à compter du 1er mai 2022. Cette société relève appel du jugement du 5 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa requête tendant à l’annulation de la décision préfectorale du 1er février 2022.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le respect du principe du contradictoire :

2. Aux termes du 2° de l’article 13 intitulé « Sanctions infligées par l’Etat membre d’accueil en cas d’infraction » du règlement (CE) n° 1072/2009 : « Sans préjudice de poursuites pénales, les autorités compétentes de l’État membre d’accueil sont habilitées à prendre des sanctions contre le transporteur non résident qui a commis sur le territoire de cet État, à l’occasion d’un transport de cabotage, des infractions au présent règlement ou à la législation nationale ou communautaire dans le domaine des transports routiers. Elles prennent ces sanctions de manière non discriminatoire. Ces sanctions peuvent notamment consister en un avertissement ou, en cas d’infraction grave, en une interdiction temporaire des transports de cabotage sur le territoire de l’État membre d’accueil où l’infraction a été commise ». L’article L. 3452-5-1 du code des transports dispose que les modalités selon lesquelles, en application, notamment, du règlement (CE) n° 1072/2009, « un transporteur non établi en France qui a commis en France, à l’occasion d’un transport de cabotage, une infraction grave au droit de l’Union européenne dans le domaine des transports routiers peut faire l’objet d’une interdiction temporaire de cabotage sur le territoire français » sont fixées par décret. L’article R. 3242-11 du code des transports, sur les dispositions duquel le préfet, bien que mentionnant inexactement l’article R. 3116-21 de ce code, s’est fondé, dispose qu'« une entreprise de transport non résidente qui a commis en France, à l’occasion d’un transport de cabotage, une infraction grave au règlement (CE) n° 1072/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 () ou à la législation communautaire dans le domaine des transports routiers, peut faire l’objet, par le préfet de région, d’une interdiction de réaliser des transports de cabotage sur le territoire national ». L’article R. 3242-12 précise que « la durée de cette interdiction ne peut excéder un an » et que « La décision du préfet de région est prise après avis de la commission territoriale des sanctions administratives ». Aux termes du deuxième alinéa de l’article 4 de l’arrêté du 28 décembre 2011 susvisé : « Le dossier de saisine de la commission comprend notamment un rapport établissant la liste des infractions relevées contre l’entreprise, la sanction encourue, interdiction de cabotage, son caractère adapté au regard du comportement de l’entreprise et sa durée ». Aux termes de l’article 5 du même arrêté : « La personne ou le représentant de l’entreprise dont l’affaire est inscrite à l’ordre du jour de la commission régionale des sanctions administratives sont avisés de la séance trois semaines au moins à l’avance, par lettre les informant de la sanction encourue. / La personne, le représentant de l’entreprise ou leur mandataire doivent être mis à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur leur demande, des observations orales sur le dossier. Ils peuvent se faire assister ou représenter par toute personne à laquelle ils ont donné régulièrement mandat () ».

3. S’agissant des mesures à caractère de sanction, le respect du principe général des droits de la défense suppose que la personne concernée soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et puisse avoir accès aux pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus, à tout le moins lorsqu’elle en fait la demande.

4. Il résulte de l’instruction que la société Saudingos Autotransportas a été convoquée devant la commission territoriale des sanctions administratives, devant se réunir le 2 décembre 2021, par un courrier de son président en date du 19 octobre 2021. A cette convocation était joint un rapport établi sous le timbre de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) Bourgogne-Franche-Comté et proposant une sanction d’interdiction de cabotage sur le territoire national pendant une durée de 12 mois. Le président de la commission informait également la société qu’elle pouvait présenter des observations écrites, avant le 26 novembre 2021, être entendue devant la commission ou s’y faire représenter et qu’elle pouvait consulter son dossier sur rendez-vous dans les locaux dijonnais de la DREAL. Il est vrai que, le 22 novembre 2021, ces services ont opposé un refus à la demande formulée le 17 novembre précédent par le conseil de la société requérante, tendant à la communication de « l’intégralité des pièces sur lesquelles se fonde votre demande de sanction ». Toutefois, d’abord, ces services ont indiqué au demandeur que les procès-verbaux d’infractions, cités dans le rapport et constituant le dossier de l’entreprise, pouvaient être consultés, par cette dernière ou par une personne régulièrement mandatée, dans les locaux de la DREAL. La société requérante, qui, le 26 novembre 2021, avait adressé des observations écrites à la DREAL, n’a pas fait usage de cette faculté et son conseil, présent à la séance du 2 décembre 2021 de la commission régionale des sanctions administratives, a décliné la proposition de consultation de son dossier, faite en séance par le président de cette commission. Ensuite, ce rapport détaillait les faits essentiels constitutifs de chacune des infractions et précisait les amendes alors infligées ainsi que leur fondement légal. Dans ces conditions, la société a été mise à même de préparer et de présenter utilement sa défense. Il s’ensuit que le moyen tiré de ce que la décision du 1er février 2022 en litige serait intervenue à l’issue d’une procédure viciée par la méconnaissance du principe du contradictoire doit être écarté.

En ce qui concerne la matérialité des faits :

5. Il résulte de l’instruction, en particulier du rapport de la DREAL dont la société requérante a eu connaissance dès la notification de sa convocation devant la commission régionale des sanctions administratives que cinq procès-verbaux d’infraction, ayant donné lieu chacune à une contravention de 5ème classe, pour prise, par le conducteur, du repos hebdomadaire normal à bord du véhicule, en méconnaissance de l’article L. 3313-3 du code des transports et de l’article 4, h), de l’article 8 et de l’article 10, 2° et 3° du règlement (CE) n° 561/2006, ont été dressés à l’encontre de la société requérante le 22 octobre 2018, le 11 novembre 2019, le 12 novembre 2019 à deux reprises et le 10 juin 2021. Cinq autres contraventions de délit pour cabotage irrégulier, en méconnaissance de l’un ou l’autre des articles L. 3421-3 à L. 3421-6 du code des transports ont été dressés à l’encontre de la société requérante le 29 janvier 2019, le 25 mai 2020, le 23 mars 2021, le 6 juillet 2021 et le 28 septembre 2021. En outre, la société a été verbalisée le 8 juillet 2020 pour absence de lettre de détachement du salarié roulant et pour absence de mention, dans la lettre de voiture, de la date de déchargement du cabotage en cours et a été verbalisée le 7 avril 2021 pour utilisation non-conforme du dispositif de commutation de l’appareil de contrôle, pour absence de mention, dans la lettre de voiture, de l’adresse du destinataire du cabotage en cours et pour dysfonctionnement du système antipollution du véhicule. Ces faits ne sont pas contestés par la société requérante et n’apparaissent pas infidèles aux énonciations des procès-verbaux produits en appel par la ministre, la requérante se bornant pour sa part à demander à la cour d’écarter ces procès-verbaux au motif qu’elle n’a pas pu en contester la légalité devant le juge judiciaire et que le juge administratif ne peut pas examiner une telle contestation.

En ce qui concerne la proportionnalité de la sanction et la discrimination :

6. Aux termes de l’article L. 3313-3 du code des transports : « Il est interdit à tout conducteur routier de prendre à bord d’un véhicule le repos hebdomadaire normal défini au h de l’article 4 du règlement (CE) n° 561/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 15 mars 2006, relatif à l’harmonisation de certaines dispositions de la législation sociale dans le domaine des transports par route modifiant les règlements (CEE) n° 3821/85 et (CEE) n° 2135/98 du Conseil et abrogeant le règlement (CEE) n° 3820/85 du Conseil / Tout employeur veille à ce que l’organisation du travail des conducteurs routiers soit conforme aux dispositions relatives au droit au repos hebdomadaire normal ». Le règlement (CE) n° 561/2006, au h) de son article 4, définit le « temps de repos hebdomadaire » comme « une période hebdomadaire pendant laquelle un conducteur peut disposer librement de son temps » et le « temps de repos hebdomadaire normal » comme « toute période de repos d’au moins quarante-cinq heures ». Aux termes de l’article 8 du même règlement, inclus dans son chapitre 2 : « Les temps de repos hebdomadaires normaux () ne peuvent être pris dans un véhicule. Ils sont pris dans un lieu d’hébergement adapté aussi bien pour les femmes que pour les hommes, comportant un matériel de couchage et des installations sanitaires adéquats / L’employeur prend en charge tous les frais d’hébergement à l’extérieur du véhicule ». Aux termes de l’article 10 du même règlement : « () 2. Les entreprises de transport organisent le travail des conducteurs () de manière qu’ils puissent se conformer () au chapitre II du présent règlement. Les entreprises de transport donnent des instructions appropriées à leurs conducteurs et effectuent des contrôles réguliers () / 3. Une entreprise de transport est tenue pour responsable des infractions commises par des conducteurs de l’entreprise, même si l’infraction a été commise sur le territoire d’un autre État membre ou d’un pays tiers () ».

7. Aux termes de l’article L. 3421-3 du code des transports, applicable : « L’activité de cabotage routier de marchandises, telle que prévue par le règlement (CE) n° 1072/2009 () est subordonnée à la réalisation préalable d’un transport routier international () ». Aux termes de son article L. 3421-4, applicable : « Lorsque le transport international est à destination du territoire français, le cabotage routier est autorisé, après déchargement des marchandises, dans la limite de trois opérations sur le territoire français. Ces trois opérations de cabotage doivent être achevées dans le délai de sept jours à compter du déchargement des marchandises ayant fait l’objet du transport international () ». Aux termes de son article L. 3421-5, applicable : « Lorsque le transport routier international n’a pas pour destination le territoire français, il ne peut être effectué qu’une seule opération de cabotage sur le territoire français, dans le délai maximum de trois jours suivant l’entrée à vide du véhicule sur le territoire national. Cette opération de cabotage doit être achevée dans le délai de sept jours à compter du déchargement des marchandises ayant fait l’objet du transport international ». Aux termes de son article L. 3421-6, applicable : « Tout véhicule effectuant en France une opération de cabotage routier de marchandises doit être accompagné des documents permettant de justifier du respect des dispositions qui précèdent. Ces documents attestent du transport international préalable auquel cette activité est subordonnée ainsi que de chaque opération de cabotage réalisée ».

8. Aux termes de l’article 16 intitulé « Sanctions » du règlement (CE) n° 1072/2009 : « Les États membres déterminent le régime des sanctions applicables aux violations des dispositions du présent règlement, et prennent toutes les mesures nécessaires pour en assurer la mise en œuvre. Les sanctions prévues doivent être effectives, proportionnées et dissuasives () / Les États membres veillent à ce que toutes ces mesures soient prises sans discrimination en raison de la nationalité ou du lieu d’établissement du transporteur ».

9. D’une part, ainsi qu’il a été exposé au point 5, l’administration a constaté à cinq reprises qu’un chauffeur d’un véhicule de la société requérante avait pris son repos hebdomadaire normal à bord de ce véhicule, alors que ce repos, dont la durée ne peut pas être inférieure à 45 heures, doit être pris hors du véhicule dans un lieu d’hébergement adapté, aux frais de l’employeur. Ces faits sont imputables à la société requérante, qui ne démontre pas avoir pris de mesures pour se conformer aux exigences de l’article L. 3313-3 du code des transports et du règlement (CE) n° 561/2006 rappelées au point 6. A cinq reprises également, la société a effectué des opérations de cabotage en méconnaissance des dispositions du code des transports visées au point 7, soit par défaut d’un transport routier international préalable, soit par un dépassement du nombre d’opérations de cabotage autorisé, soit par une réalisation simultanée d’une opération de cabotage et d’une opération de transport routier international. A ceci s’ajoutent la production de documents incomplets et l’émission de polluants par un véhicule. La répétition de ces faits, susceptibles de mettre en jeu la santé et la sécurité des chauffeurs et celle des usagers de la route et créant une situation de concurrence déloyale, pouvait être regardée comme constitutive d’une infraction grave, la société ne pouvant pas utilement se prévaloir de sa taille pour minimiser les infractions commises lors des opérations de cabotage. Cet ensemble justifiait ainsi, même si le seul usage non conforme du chronotachygraphe est susceptible d’être imputé au conducteur d’un véhicule, le prononcé d’une interdiction temporaire de cabotage, dont le quantum, à savoir douze mois, n’apparaît pas disproportionné.

10. D’autre part, il ne ressort d’aucune des pièces du dossier que la décision en litige, concernant une entreprise de transports non résidente, serait empreinte de discrimination au regard de la situation de quatre entreprises résidentes, qui auraient, selon les allégations de la requérante, fait l’objet de contraventions analogues, sans prononcé d’une sanction préfectorale, le préfet n’étant pas tenu d’exposer la situation des entreprises concurrentes pour motiver sa décision.

11. Il découle de tout ce qui précède que la société Saudingos Autotransportas n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Dijon a rejeté sa demande.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

12. Ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la société Saudingos Autotransportas est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la société Saudingos Autotransportas et au ministre chargé des transports.

Délibéré après l’audience du 10 février 2025, à laquelle siégeaient :

M. Pourny, président de chambre,

M. Stillmunkes, président assesseur,

M. Gros, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2025.

Le rapporteur,

B. Gros

Le président,

F. Pourny

La greffière,

N. Lecouey

La République mande et ordonne au ministre chargé des transports en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,