Vu la procédure suivante :

La Fédération du commerce et de la distribution et la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité ont demandé au tribunal administratif de Paris d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 21 janvier 1997 du préfet de la région d’Île-de-France, préfet de Paris relatif à la fermeture hebdomadaire des établissements procédant à la vente de pain à Paris, ainsi que des décisions implicites de rejet résultant du silence gardé par le préfet sur leurs demandes, présentées les 7 et 11 mars 2019, tendant à l’abrogation de cet arrêté, et d’enjoindre au préfet de procéder à son abrogation. Par un jugement n° 1917136 du 18 novembre 2021, le tribunal administratif a rejeté cette demande.

Par un arrêt n° 22PA00240 du 21 juillet 2023, la cour administrative d’appel de Paris a sursis à statuer sur l’appel formé par les fédérations requérantes contre ce jugement en tant qu’il a rejeté leurs conclusions dirigées contre les refus d’abrogation et ordonné au préfet de la région d’Île-de-France, préfet de Paris de produire, dans un délai de six mois à compter de la notification de cet arrêt, tout élément, notamment chiffré, permettant de déterminer la volonté de la majorité indiscutable des établissements dans lesquels s’effectue, à titre principal ou accessoire, la vente ou la distribution de pain à Paris, et en particulier d’indiquer le nombre d’établissements y vendant effectivement du pain, à titre principal ou accessoire, ainsi que le nombre de ces établissements favorables ou défavorables au maintien de l’accord de fermeture hebdomadaire ou, à défaut, le nombre d’entreprises adhérentes aux organisations d’employeurs qui se sont déclarées expressément favorables ou défavorables au maintien de l’arrêté en litige.

Par un arrêt n° 22PA00240 du 7 août 2024, la cour administrative d’appel a rejeté l’appel formé par la Fédération du commerce et de la distribution et la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité contre le jugement du 18 novembre 2021.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 octobre et 6 décembre 2024 et le 5 août 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la Fédération du commerce et de la distribution et la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler l’arrêt du 7 août 2024 de la cour administrative d’appel de Paris ;

2°) réglant l’affaire au fond, de faire droit à leur appel ;

3°) de mettre à la charge de l’État la somme de 4 000 euros à verser à chacune d’elles au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code du travail ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M^me Elise Barbé, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, au cabinet Munier-Apaire, avocat de la Fédération du commerce et de la distribution et autre ;

Considérant ce qui suit :

Sur le cadre juridique du litige :

1. Aux termes de l’article L. 3132-29 du code du travail : « Lorsqu’un accord est intervenu entre les organisations syndicales de salariés et les organisations d’employeurs d’une profession et d’une zone géographique déterminées sur les conditions dans lesquelles le repos hebdomadaire est donné aux salariés, le préfet peut, par arrêté, sur la demande des syndicats intéressés, ordonner la fermeture au public des établissements de la profession ou de la zone géographique concernée pendant toute la durée de ce repos. Ces dispositions ne s’appliquent pas aux activités dont les modalités de fonctionnement et de paiement sont automatisées. / À la demande des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession de cette zone géographique, le préfet abroge l’arrêté mentionné au premier alinéa, sans que cette abrogation puisse prendre effet avant un délai de trois mois. » Aux termes de l’article R. 3132-22 du même code : « Lorsqu’un arrêté préfectoral de fermeture au public, pris en application de l’article L. 3132-29, concerne des établissements concourant d’une façon directe à l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires, il peut être abrogé ou modifié par le ministre chargé du travail après consultation des organisations professionnelles intéressées. / Cette décision ne peut intervenir qu’après l’expiration d’un délai de six mois à compter de la mise en application de l’arrêté préfectoral. »

2. Pour l’application de ces dispositions, d’une part, la fermeture au public des établissements d’une profession ne peut légalement être ordonnée sur la base d’un accord syndical que dans la mesure où cet accord correspond à la volonté de la majorité indiscutable de tous ceux qui exercent cette profession à titre principal ou accessoire dans la zone géographique considérée et dont l’établissement ou partie de celui-ci est susceptible d’être fermé. D’autre part, le préfet doit abroger l’arrêté ordonnant une telle fermeture s’il est saisi d’une demande en ce sens par des organisations syndicales représentatives des salariés ou des organisations représentatives des employeurs de la zone géographique concernée exprimant la volonté de la majorité des membres de la profession dans cette zone géographique, sous réserve de différer d’au moins trois mois la prise d’effet de cette abrogation. Enfin, l’arrêté préfectoral peut, après l’expiration d’un délai de six mois à compter de sa mise en application, être abrogé au modifié par le ministre chargé du travail dans les conditions précisées à l’article R. 3132-22 du code du travail lorsqu’il concerne des établissements concourant de façon directe à l’approvisionnement de la population en denrées alimentaires.

3. Ces dispositions demeurent, par ailleurs, sans incidence sur l’obligation faite à l’autorité compétente de déférer à une demande tendant à l’abrogation d’un règlement illégal, soit que cet acte ait été illégal dès la date de son adoption, soit que l’illégalité résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures à cette date. Il incombe donc également à ce titre à l’autorité compétente, lorsqu’elle est saisie d’une demande en ce sens et que ces conditions sont réunies, d’abroger un arrêté de fermeture au public pris sur le fondement des dispositions citées au point 1.

Sur le pourvoi :

4. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu’à la suite de la conclusion, le 16 février 1996, d’un accord entre organisations syndicales de salariés et organisations d’employeurs de la profession, le préfet de la région d’Île-de-France, préfet de Paris a, par un arrêté du 21 janvier 1997, prescrit, à Paris, la fermeture au public, un jour par semaine au choix des intéressés, des établissements, parties d’établissements, leurs dépendances, dépôts, fabricants artisanaux ou industriels, fixes ou ambulants, dans lesquels s’effectue à titre principal ou accessoire la vente au détail ou la distribution de pain, emballé ou non, seule la partie concernée de l’établissement étant soumise à cette obligation lorsque la vente du pain n’a qu’un caractère accessoire. Par un jugement du 18 novembre 2021, le tribunal administratif de Paris a rejeté la demande de la Fédération du commerce et de la distribution et de la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite du préfet de la région d’Île-de-France, préfet de Paris rejetant leur demande d’abrogation de cet arrêté. Ces mêmes fédérations se pourvoient en cassation contre l’arrêt du 7 août 2024 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a rejeté l’appel qu’ils avaient formé contre ce jugement.

5. Lorsque le juge de l’excès de pouvoir est saisi d’un refus d’abroger, au titre de l’obligation rappelée au point 3, un arrêté préfectoral imposant, en application de l’article L. 3132-29 du code du travail cité au point 1, la fermeture hebdomadaire des établissements d’une profession, il lui incombe de rechercher si, à la date à laquelle il se prononce, cette mesure correspond à la volonté d’une majorité indiscutable de professionnels, telle que mentionnée au point 2. Lorsqu’il estime que les auteurs de cette demande ont apporté des éléments suffisamment étayés pour mettre en doute l’existence d’une telle majorité, il lui revient de former sa conviction sur cette condition de majorité au vu de l’ensemble des éléments versés au dossier par les parties, notamment ceux produits par l’administration en défense, le cas échéant après mise en œuvre de ses pouvoirs généraux d’instruction.

6. Au cas d’espèce, par un arrêt avant dire droit du 21 juillet 2023, la cour administrative d’appel de Paris a ordonné au préfet de la région d’Île-de-France, préfet de Paris de produire tous éléments permettant de déterminer la volonté de la majorité indiscutable des établissements dans lesquels s’effectue, à titre principal ou accessoire, la vente ou la distribution de pain à Paris, et en particulier d’indiquer le nombre d’établissements y vendant effectivement du pain, à titre principal ou accessoire, ainsi que le nombre de ces établissements favorables ou défavorables au maintien de l’accord de fermeture hebdomadaire ou, à défaut, le nombre d’entreprises adhérentes aux organisations d’employeurs qui se sont déclarés expressément favorables ou défavorables au maintien de l’arrêté en litige. En exécution de cet arrêt, le préfet, qui a recensé 6 927 établissements susceptibles, à Paris, de vendre du pain à titre principal ou accessoire, a procédé à une consultation des organisations professionnelles du secteur à l’occasion de laquelle seul le Syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie de Paris et de la Seine, qui revendique 344 établissements adhérents, s’est déclaré favorable au maintien de l’arrêté du 21 janvier 1997.

7. Pour juger, par l’arrêt attaqué mettant fin à l’instance, que le refus du préfet d’abroger l’arrêté litigieux n’était pas entaché d’illégalité, la cour s’est fondée sur les circonstances que les pièces du dossier ne permettaient pas de déterminer la proportion, parmi les 6 927 établissements recensés, de ceux qui vendent effectivement du pain, qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier qui lui était soumis que les boulangeries et boulangeries-pâtisseries qui ne sont pas adhérentes au Syndicat patronal de la boulangerie et de la boulangerie-pâtisserie de Paris et de la Seine seraient nécessairement opposées au maintien de cet arrêté et, enfin, qu’il n’était pas davantage établi que les établissements concernés adhérents des quatorze organisations qui ne sont pas manifestées lors de cette consultation ou ceux qui n’ont pas adhéré à un syndicat seraient, en tout ou partie, favorables à l’abrogation de cet arrêté, ce dont elle a déduit qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier qui lui était soumis que l’accord du 16 février 1996 ne témoignerait plus de la volonté de la majorité indiscutable des établissements concernés.

8. En statuant ainsi, alors que, par son arrêt avant dire droit du 21 juillet 2023, elle avait estimé que les fédérations requérantes avaient apporté des éléments suffisamment étayés pour mettre en doute l’existence d’une majorité indiscutable en faveur du maintien de l’arrêté litigieux et avait ordonné en conséquence au préfet de produire tous éléments permettant de déterminer la volonté de la majorité des établissements procédant effectivement, à titre principal ou accessoire, à la vente ou à la distribution de pain à Paris, et qu’il lui appartenait de rechercher, ainsi que rappelé au point 5, si les éléments ainsi produits étaient de nature à traduire la persistance d’une majorité indiscutable en faveur de la fermeture hebdomadaire, la cour a commis une erreur de droit. Au surplus, en jugeant qu’il n’était pas établi que les établissements adhérents des organisations qui n’avaient pas répondu à la consultation du préfet seraient favorables à l’abrogation de l’arrêté litigieux et en assimilant ainsi leur abstention à une prise de position en faveur du maintien de cet arrêté, alors qu’il ne ressortait pas des pièces du dossier qui lui était soumis que le préfet, lors de cette consultation, avait indiqué aux organisations professionnelles consultées les conséquences qu’il tirerait, le cas échéant, de leur silence, la cour a également commis une erreur de droit.

9. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, que la Fédération du commerce et de la distribution et la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité sont fondées à demander l’annulation de l’arrêt qu’elles attaquent.

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’État, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, une somme de 1 500 euros à verser respectivement à la Fédération du commerce et de la distribution et à la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité.

D E C I D E :

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Article 1er : L’arrêt du 7 août 2024 de la cour administrative d’appel de Paris est annulé.

Article 2 : L’affaire est renvoyée à la cour administrative d’appel de Paris.

Article 3 : L’Etat versera à la Fédération du commerce et de la distribution et à la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité une somme de 1 500 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à la Fédération du commerce et de la distribution, à la Fédération de l’épicerie et du commerce de proximité et au ministre du travail et des solidarités.

Délibéré à l’issue de la séance du 8 avril 2026 où siégeaient : M. Pierre Collin, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Gaëlle Dumortier, M^me Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, M^me Aurélie Bretonneau, M. Jean-Dominique Langlais, conseillers d’Etat et M^me Elise Barbé, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.

Rendu le 27 mai 2026.

Le président :

Signé : M. Pierre Collin

La rapporteure :

Signé : M^me Elise Barbé

La secrétaire :

Signé : M^me Paule Troly