DEUXIÈME SECTION

DÉCISION FINALE

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 43783/98
présentée par ORION-BŘECLAV, S. R. O.
contre la République tchèque

La Cour européenne des Droits de l’Homme (deuxième section), siégeant le 13 janvier 2004 en une chambre composée de :

MM.J.-P. Costa, président,
Gaukur Jörundsson,
L. Loucaides

K. Jungwiert,
V. Butkevych,
MmeW. Thomassen,
M.M. Ugrekhelidze, juges,
et de M.T.L. Early, greffier adjoint de la section,

Vu la requête susmentionnée introduite devant la Commission européenne des Droits de l’Homme le 19 juin 1998,

Vu l’article 5 § 2 du Protocole no 11 à la Convention, qui a transféré à la Cour la compétence pour examiner la requête,

Vu la décision partielle de la Cour du 9 juillet 2002,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par la requérante,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

La requérante, Orion Břeclav s.r.o., est une[Note1] société à responsabilité limitée de droit tchèque, ayant son siège social à Břeclav. Elle est représentée devant la Cour par Me M. Vašíček, avocat au barreau tchèque.

Le gouvernement défendeur est représenté par son agent, M. V. Schorm.

A. Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

La requérante allègue avoir exploité, entre 1994 et 1998, de nombreuses machines de jeux à lots (výherní hrací přístroje). Le gouvernement note que selon le registre de commerce la requérante exerce cette activité jusqu’à présent.

En décembre 1997, elle se vit délivrer les autorisations d’exploiter ces machines, pendant l’année suivante, dans au moins dix-neuf municipalités. Selon le gouvernement, la requérante demanda ces autorisations uniquement pour la période des premiers trois mois de 1998 et au bout de ces trois mois, elle continua à exploiter les machines jusqu’en juin 1998 dans quatre municipalités et jusqu’à la fin de l’année 1998 dans une municipalité. Le gouvernement note entre autres que le bénéfice net que la requérante avait tiré d’une de ses machines installée dans la municipalité de Popice s’élevait à 94 477 CZK[1] pour la période de six mois entre les 1er juillet 1997 et 31 décembre 1997, et à 46 786 CZK pour la période de trois mois entre les 1er janvier 1998 et 31 mars 1998.

La requérante allègue par contre avoir mis fin à son activité à la mi-1998, avec une dette de 6 millions de CZK.

Le 1er janvier 1998, la loi no 305/1997 (adoptée le 13 novembre 1997 et publiée le 16 décembre 1997) entra en vigueur, apportant un amendement à la loi no 565/1990 sur les redevances locales. Ainsi, une nouvelle redevance locale, à savoir les droits d’exploitation des machines de jeux à lots (poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj), fut introduite, dont le montant fut fixé entre 5 000 CZK et 20 000 CZK (à déterminer par la municipalité) pour la période de trois mois. La loi no 305/1997 amenda également celle no 368/1992 sur les redevances administratives, augmentant le montant de la redevance pour  l’autorisation d’exploiter des machines de jeux à lots (poplatek za povolení k provozování výherního hracího přístroje) de 8 000 CZK à 10 000 CZK pour la période de trois mois, de 12 500 CZK à 16 000 CZK pour six mois et de 25 000 CZK à 30 000 CZK pour un an.

Sur la base de cet amendement, les dix-neuf municipalités dans lesquelles la requérante exerçait son activité adoptèrent des arrêtés (vyhlášky) afin d’imposer aux sujets concernés l’obligation de payer les droits d’exploitation pour les machines à lots, dont le montant s’élevait, suivant la municipalité, de 6 000 CZK à 20 000 CZK pour la période de trois mois. Le gouvernement souligne que l’échéance dudit paiement fixée par ces municipalités en l’espèce était à chaque fois postérieure à la date de la mise en marche des machines. 

Entre les 4 et 25 février 1998, la requérante introduisit des recours constitutionnels (ústavní stížnosti) dirigés contre ces dix-neuf municipalités, demandant à la Cour constitutionnelle (Ústavní soud) d’annuler leurs arrêtés municipaux ainsi que les dispositions légales relatives aux redevances contestées, qui porteraient atteinte à son droit garanti par l’article 1 du Protocole no 1.

Le 10 mars 1998, la Cour constitutionnelle rejeta toutes les demandes de la requérante, considérant qu’elles avaient été introduites par une personne non habilitée. Elle releva que, dirigés contre les arrêtés municipaux qui sont les actes normatifs généraux, ces recours n’étaient pas les « recours constitutionnels » au sens de l’article 72-1 de la loi sur la Cour constitutionnelle, qui exige que le recours constitutionnel soit dirigé contre les actes individuels d’application du droit. Elle nota que la requérante en tant que personne morale n’ayant pas introduit un tel recours n’était pas habilitée à demander l’annulation d’un acte législatif.

Le 1er septembre 1998, un nouvel amendement à la loi sur les redevances locales entra en vigueur, par lequel le montant des droits d’exploitation des machines de jeux à lots fut réduit à 1 000 - 5000 CZK pour la période de trois mois.

Le Gouvernement fait valoir que jusqu’à présent, la requérante ne régla les redevances locales que dans trois municipalités, et qu’elle en fut exemptée dans deux cas. Certaines autres municipalités rendirent donc à l’encontre de la requérante des ordonnances par lesquelles elles lui enjoignirent l’obligation de payer les redevances dues, majorées d’une pénalité. Ainsi, la ville de Třebíč rendit une ordonnance de paiement le 19 mars 1998, et l’appel de la requérante fut rejeté par l’office de district (okresní úřad) de Třebíč le 29 mai 1998. Le 1er mars 2000, son action administrative fut rejetée par le tribunal régional (krajský soud) de Brno,  relevant que l’arrêté municipal litigieux était conforme à la loi, et que celle-ci fixait seulement les limites du montant des redevances et permettait ainsi  à chaque municipalité de tenir compte de tous les aspects pertinents.

B. Le droit interne pertinent

Loi no 182/1993 sur la Cour constitutionnelle

En vertu de l’article 72-1, un recours constitutionnel peut être introduit par une personne physique ou morale qui affirme qu’une décision passée en force de chose jugée issue d’une procédure à laquelle la personne a participé, ou une mesure ou autre intervention d’une autorité publique, a porté atteinte à son droit ou à sa liberté garantis par une loi constitutionnelle ou par un traité international selon l’article 10 de la Constitution.

Loi no 565/1990 sur les redevances locales (version en vigueur au moment de l’introduction de la requête, amendée par la loi no 305/1997, entrée en vigueur le 1er janvier 1998)

L’article 10 a), nouvellement introduit par la loi no 305/1997, dispose que chaque machine de jeux à lots autorisée est passible des droits d’exploitation. Ces droits sont à payer par l’exploitant. Leur montant pour chaque machine va de 5 000 à 20 000 CZK pour la période de trois mois.

Tarif des redevances administratives annexé à la loi no 368/1992                               - version en vigueur jusqu’au 31 décembre 1997

L’article 23 c) prévoit une redevance pour l’autorisation d’exploiter des machines de jeux à lots, dont le montant annuel pour chaque machine s’élève à 25 000 CZK.

  - version entrée en vigueur le 1er janvier 1998

L’article 20 c) prévoit que le montant annuel de la redevance pour l’autorisation d’exploiter des machines de jeux à lots s’élève à 30 000 CZK.

GRIEF

Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, la requérante dénonce une atteinte à son droit au respect de ses biens, alléguant que la législation en vigueur depuis le 1er janvier 1998 a fait augmenter de 300 % le montant des redevances payées par les exploitants des machines de jeux à lots (dont la requérante elle-même), et qu’elle s’est vu ainsi imposer une charge disproportionnée, menant à la cessation de son activité d’entreprise.

EN DROIT

La requérante se plaint de la violation de son droit au respect de ses biens, garanti par l’article 1 du Protocole no 1 ainsi libellé :

« Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d’utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international.

Les dispositions précédentes ne portent pas atteinte au droit que possèdent les Etats de mettre en vigueur les lois qu’ils jugent nécessaires pour réglementer l’usage des biens conformément à l’intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d’autres contributions ou des amendes. »

Le Gouvernement excipe d’abord du non-épuisement des voies de recours internes. Il fait valoir que le but recherché par la requérante, à savoir l’annulation des dispositions légales pertinentes et des arrêtés municipaux litigieux, aurait pu être obtenu uniquement par la voie d’un recours constitutionnel, introduit en vertu de l’article 72 de la loi sur la Cour constitutionnelle et combiné avec une demande d’annulation des dispositions contestées. Or, en l’occurrence, la requérante n’a introduit que des demandes d’annulation, sans présenter un recours constitutionnel en bonne et due forme. Le Gouvernement admet qu’avant de saisir la Cour constitutionnelle, la requérante aurait été dans l’obligation d’exercer des recours prévus pour une procédure fiscale, à savoir un appel et une action administrative interjetés contre une décision individuelle, qui ne mèneraient pas au but recherché par elle. Quant à l’argument de la requérante qu’il n’y avait pas en l’espèce de décision individuelle pouvant être attaquée de cette façon et qu’une telle décision ne serait rendue qu’en cas de non-paiement des redevances (et comporterait une majoration en guise de sanction), le Gouvernement objecte que la loi sur l’administration des impôts et des taxes permet au contribuable de demander au fisc de lui établir une ordonnance de paiement, afin de ne pas avoir à calculer le montant des taxes à payer. Ensuite, une telle ordonnance est susceptible d’être attaquée par des recours susmentionnés.

Sur le fond, le Gouvernement estime que l’ingérence de l’espèce s’analyse en une réglementation de l’usage des biens de la requérante, ingérence qui était prévue par la loi sur les redevances locales et les arrêtés municipaux adoptés en vertu de celle-ci. Elle observe que la législation litigieuse poursuivait deux buts légitimes, le premier étant d’assurer les recettes des budgets publics, et le second étant de réglementer ou de limiter certaines activités que l’Etat ne fait que tolérer. Ainsi, les municipalités étaient libres de décider, eu égard notamment aux conséquences négatives de cette forme de jeu sur la santé psychique des individus, si elles voulaient choisir un montant plus élevé de la redevance et limiter ainsi le nombre de machines à lots exploitées sur leur territoire.

S’agissant du respect d’une juste proportion entre les intérêts en présence, le Gouvernement relève d’abord que, contrairement à ses allégations, la requérante continuait à tirer un bénéfice de son activité exercée après le 1er janvier 1998. Il rappelle que le montant des redevances pouvait différer d’une municipalité à l’autre (en fonction des conditions locales) et que la requérante, qui devait assumer un certain risque commercial, pouvait déplacer ses machines dans les municipalités qui avaient choisi de ne pas introduire l’obligation de payer la redevance ou qui avaient opté pour un montant réduit de celle-ci. La législation permettait également à la requérante de choisir la période pendant laquelle elle voulait exploiter les machines à lots et, qui plus est, l’obligation de paiement n’était née qu’une fois que les machines ont été effectivement mises en marche, et pouvait être reportée de sorte que la requérante puisse payer la redevance avec les moyens obtenus grâce à l’exploitation des machines.

En conclusion, le Gouvernement estime que les buts poursuivis par la législation et les modalités de paiement des redevances correspondaient à l’intérêt général et qu’il y avait entre eux un rapport raisonnable de proportionnalité.

La requérante conteste la thèse du Gouvernement concernant l’exception de non-épuisement des voies de recours internes et estime qu’il n’y avait en l’espèce aucun recours effectif disponible. Elle fait valoir que les autorités autres que la Cour constitutionnelle n’auraient pas eu d’autre possibilité que de statuer conformément à la loi contestée par elle et, partant, de décider en sa défaveur. L’interjection d’un appel contre une ordonnance de paiement, telle que proposée par le Gouvernement, serait donc dépourvue de toute efficacité. La requérante rappelle également que le changement de la législation a eu des répercussions immédiates sur son activité et que ses investissements ont aussitôt perdu de leur valeur. Dès lors, son activité aurait pris fin avant même que la procédure suggérée par le Gouvernement arrive à son terme.

Quant au fond, la requérante ne conteste pas qu’il s’agissait en l’espèce d’une ingérence prévue par la loi et que les buts poursuivis pouvaient être considérés comme légitimes. Elle note cependant que le Gouvernement n’indique pas lequel des deux buts (contradictoires selon la requérante) devrait être prioritaire, et affirme que pour pouvoir apporter des recettes dans les caisses publiques, les acteurs commerciaux doivent d’abord avoir une possibilité réelle d’exercer leur activité et d’en tirer un bénéfice. Or, dans le cas d’espèce, le Gouvernement ne tiendrait pas compte du fait que la « réglementation » susmentionnée, bien qu’opérée dans l’intérêt général, liquidait des activités d’entreprise existantes et permettait de facto aux municipalités d’interdire l’exploitation des machines à lots.

La requérante affirme que dans cette situation, où les entraves à la pleine jouissance de son droit de propriété se trouvent combinées avec l’inexistence de tout recours interne susceptible de remédier à la situation litigieuse, le juste équilibre entre les divers intérêts en cause n’a pas été préservé.

La Cour n’estime pas nécessaire de trancher en l’espèce la question de l’épuisement des voies de recours internes, car le grief se heurte à un autre motif d’irrecevabilité.

Elle rappelle que l’imposition fiscale, dont le paiement des redevances locales fait partie, est en principe une ingérence dans le droit garanti par le premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1 car elle prive la personne concernée d’un élément de propriété, à savoir de la somme qu’elle doit payer ; cette ingérence se justifie conformément au deuxième alinéa de cet article, qui prévoit expressément une exception pour ce qui est du paiement des impôts ou d’autres contributions (voir WASA Liv Ömsesidigt, Försäkringsbolaget Valands Pensionsstiftelse et un groupe d’environ 15 000 personne c. Suède, no 13013/87, décision de la Commission du 14 décembre 1988, Décisions et rapports 58, p. 163 ; Buffalo Srl en liquidation c. Italie, no 38746/97, § 32, 3 juillet 2003). Une telle question n’échappe pas pour autant à tout contrôle de la Cour puisque celle-ci doit vérifier si l’article 1 du Protocole no 1 a fait l’objet d’une application correcte.

Aux fins de la première phrase du premier alinéa de l’article 1 du Protocole no 1, la Cour doit donc rechercher si un juste équilibre a été maintenu entre les exigences de l’intérêt général de la communauté et les impératifs de sauvegarde des droits fondamentaux de l’individu (S.A. Dangeville c. France, no 36677/97, § 52, 16 avril 2002). Par conséquent, l’obligation financière née du prélèvement d’impôts ou de contributions peut léser la garantie consacrée par cette disposition si elle impose à la personne ou à l’entité en cause une charge excessive ou porte fondamentalement atteinte à leur situation financière (voir Buffalo Srl en liquidation, précité, § 32). Mais c’est aux autorités nationales qu’il appartient, en premier lieu, de décider du type d’impôts ou de contributions qu’il convient de lever. En outre, les décisions en ce domaine impliquent une appréciation de problèmes politiques, économiques et sociaux que la Convention laisse à la compétence des Etats parties. Ces derniers disposent donc d’un large pouvoir d’appréciation (Baláž c. Slovaquie (déc.), no 60243/00, 16 septembre 2003).

Dans le cas d’espèce, la Cour n’aperçoit aucune raison de douter que l’ingérence litigieuse était conforme à la législation nationale et que celle-ci reflétait les exigences d’intérêt général.

Quant à l’exigence de proportionnalité entre l’ingérence dans le droit de la requérante et les buts d’intérêt général poursuivis, la Cour estime que les modalités d’application de la législation en question relevaient de la marge d’appréciation qui est reconnue à l’Etat en la matière, notamment dans le cadre de la mise en œuvre de ses politiques économiques. Il convient également de relativiser l’importance de la charge qui pesait sur le droit de propriété de la requérante car l’essentiel de ses prérogatives de propriétaire a été en l’espèce préservé – la requérante pouvait user de ses biens, et notamment poursuivre leur exploitation à des fins commerciales, fût-ce dans les municipalités autres qu’à l’origine. La Cour observe en particulier que la requérante n’a pas réfuté l’argument du Gouvernement selon lequel son activité lui rapportait du bénéfice même après l’augmentation contestée des redevances. Enfin, le Gouvernement a invoqué à juste titre que l’échéance de paiement pouvait être différée et que la requérante pouvait ainsi s’acquitter de son obligation seulement après avoir tiré profit de ses machines à lots.

Dans ces circonstances, compte tenu de la marge d’appréciation dont disposent les Etats contractants en cette matière, la Cour n’estime pas que le paiement des redevances en question a porté une atteinte telle à la situation financière de la requérante que l’on pourrait estimer qu’il s’agissait d’une mesure disproportionnée ou d’un abus du droit de percevoir des impôts et d’autres contributions, droit reconnu à l’Etat par l’article 1 du Protocole no1.

Il s’ensuit que ce grief doit être rejeté pour défaut manifeste de fondement, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare le restant de[Note2] la requête irrecevable.

T.L. Early J.-P. Costa
Greffier adjointPrésident

[1] 1 Eur = 32.05 CZK

[Note1]A vérifier.

[Note2]S’il y a eu une décision partielle déclarant une partie de la requête irrecevable.