61978j0251

1 . libre circulation des marchandises – restrictions quantitatives – mesures d ' effet equivalent – controles sanitaires – double controle – obligation de presenter un certificat de l ' etat membre exportateur assortie d ' un nouveau controle sanitaire a l ' importation – interdiction – possibilite de derogations au systeme – absence d ' incidence

( traite cee , art . 30 )

2 . libre circulation des marchandises – derogations – article 36 du traite – objet – existence de directives d ' harmonisation – inapplicabilite de l ' article 36

( traite cee , art . 36 )

3 . libre circulation des marchandises – derogations – protection de la sante des personnes et des animaux – conditions d ' admissibilite – controles sanitaires – double controle – necessite d ' une collaboration entre les autorites des etats membres

( traite cee , art . 36 )

4 . libre circulation des marchandises – derogations – protection de la sante des personnes et des animaux – controles sanitaires – pouvoir de derogation discretionnaire de l ' administration nationale – conditions d ' exercice – controle du juge national

( traite cee , art . 36 )

5 . libre circulation des marchandises – droits de douane – taxes d ' effet equivalent – taxe de controle sanitaire – interdiction – admissibilite du controle – absence d ' incidence

( traite cee , art . 9 )

1 . la notion de mesure d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives , au sens de l ' article 30 du traite , s ' etend aux controles sanitaires systematiques operes aux frontieres intracommunautaires , ainsi qu ' a l ' obligation imposee a un operateur economique de demander une exemption ou une derogation a une mesure nationale constituant elle-meme une restriction quantitative ou une mesure d ' effet equivalent.

Tombent ainsi sous l ' interdiction de l ' article 30 du traite , a moins qu ' elles ne rentrent dans l ' exception prevue a l ' article 36 , des mesures nationales :

— ne permettant l ' importation d ' aliments pour animaux determines qu ' a la double condition , d ' une part , que soit presente a l ' importation un certificat des autorites competentes du pays d ' exportation d ' ou il ressort que la marchandise a subi un traitement pour l ' elimination de certaines bacteries et , d ' autre part , que ces memes aliments soient soumis au moment de l ' importation a un nouveau controle effectue par des experts veterinaires du pays importateur , l ' importation ne pouvant se faire qu ' apres que l ' absence desdites bacteries a ete constatee;

— prevoyant que l ' autorite competente peut accorder des derogations a ces prescriptions , notamment en ce qui concerne le controle systematique a la frontiere et peut subordonner ces derogations a certaines conditions.

2 . l ' article 36 du traite n ' a pas pour objet de reserver certaines matieres a la competence exclusive des etats membres , mais admet seulement que les legislations nationales fassent exception au principe de la libre circulation des marchandises dans la mesure ou cela est et demeure justifie pour atteindre les objectifs vises par cette disposition . il en resulte que , lorsqu ' en application de l ' article 100 du traite , des directives communautaires prevoient l ' harmonisation des mesures necessaires pour garantir la protection de la sante des personnes et des animaux et lorsqu ' elles amenagent des procedures de controle de leur observation , le recours a l ' article 36 cesse d ' etre justifie et que c ' est dans le cadre trace par les directives d ' harmonisation que les controles appropries doivent etre effectues et que les mesures de protection doivent etre prises.

3 . un double controle de l ' importation d ' aliments d ' origine animale pour animaux – consistant , d ' une part , dans l ' exigence d ' une attestation de l ' autorite competente du pays exportateur d ' ou il resulte que ces aliments ont ete soumis a un procede d ' elimination de certaines bacteries et , d ' autre part , en un controle systematique a la frontiere , en vertu duquel l ' importation n ' est permise qu ' apres qu ' il a ete constate que la marchandise est exempte de ces memes bacteries – depasse ce que l ' article 36 du traite permet , lorsque la sante et la vie des personnes et des animaux peuvent etre protegees d ' une maniere aussi efficace par des mesures moins restrictives des echanges intracommunautaires.

Lorsqu ' une collaboration entre les autorites des etats membres permet de faciliter et d ' alleger les controles aux frontieres , qui demeurent permis en vertu de l ' exception de l ' article 36 du traite , les autorites chargees des controles sanitaires doivent examiner si les documents de preuve delivres dans le cadre d ' une telle collaboration ne creent pas une presomption de conformite des marchandises importees avec les exigences de la legisla tion sanitaire nationale devant contribuer a un allegement des controles operes a l ' occasion du passage de la marchandise d ' un etat membre vers l ' autre.

4 . l ' article 36 du traite ne peut etre interprete en ce sens qu ' il interdirait en principe a une autorite nationale , qui a etabli par une regle generale des restrictions de controle sanitaire a l ' importation d ' aliments pour animaux , de prevoir qu ' il pourra y etre deroge par des mesures individuelles laissees a l ' appreciation de l ' administration si ces derogations vont dans le sens d ' un allegement des contraintes qu ' impose la reglementation generale et si ce pouvoir de derogation ne donne pas lieu a des discriminations arbitraires entre operateurs economiques de differents etats membres.

Il n ' en resulte toutefois pas automatiquement que chacune des conditions que l ' autorite nationale mettrait a l ' octroi de pareilles autorisations serait , par elle-meme , conforme a ce que permet l ' article 36 . il appartient , dans chaque cas , aux juridictions nationales d ' apprecier si ces conditions sont necessaires pour atteindre l ' objectif que l ' article 36 permet de rechercher.

5 . constitue une taxe d ' effet equivalant a un droit de douane , interdite par le traite , une charge pecuniaire imposee pour des raisons de controle sanitaire , meme si ce controle est amenage sous la forme d ' un systeme d ' autorisations individuelles d ' importation et meme si ce systeme est justifie au sens de l ' article 36 du traite.

Dans l ' affaire 251/78

Ayant pour objet une demande adressee a la cour , en application de l ' article 177 du traite cee , par le verwaltungsgericht de munster et tendant a obtenir , dans le litige pendant devant lui entre

Firma denkavit futtermittel gmbh , a warendorf ,

Et

Ministre de l ' alimentation , de l ' agriculture et des forets du land de rhenanie-du-nord-westphalie , a dusseldorf ,

Une decision a titre prejudiciel sur l ' interpretation des articles 9 , 30 et 36 du traite cee , ainsi que du reglement cee n 804/68 du conseil du 27 juin 1968 portant organisation commune des marches dans le secteur du lait et des produits laitiers ( jo n l 148 , p . 13 ) et du reglement cee n 2727/75 du conseil du 29 octobre 1975 portant organisation commune des marches dans le secteur des cereales ( jo n l 281 , p . 1 ),

1 par ordonnance du 13 septembre 1978 , parvenue a la cour le 10 novembre 1978 , le verwaltungsgericht de munster a pose , en vertu de l ' article 177 du traite cee , une question prejudicielle concernant le point de savoir

Si ' les articles 9 , 30 et 36 du traite cee et les reglements cee n 804/68 ( organisation commune des marches dans le secteur du lait ) et n 2727/75 ( organisation commune des marches dans le secteur des cereales ) peuvent(-ils ) etre interpretes en ce sens qu ' ils interdisent :

— soit de subordonner dans un etat membre , par une reglementation , l ' importation d ' aliments d ' origine animale d ' un autre etat membre , au regard de chaque lot , a une attestation de l ' autorite competente du pays exportateur , dont il resulte que les aliments pour animaux ont ete soumis a un procede d ' elimination des salmonellas et , en outre , de n ' autoriser l ' importation que lorsque l ' autorite nationale competente du pays importateur a constate par un examen bacteriologique que la marchandise est exempte de salmonellas ,

— soit de soumettre l ' octroi de derogations a cet egard a l ' appreciation de l ' autorite competente et de lui donner ainsi la possibilite d ' accorder ces derogations a la condition :

— que l ' autorisation n ' est accordee que temporairement , qu ' elle peut etre retiree a tout moment sans indemnisation pour des motifs d ' administration veterinaire , que , par ailleurs , conformement a la demande , elle n ' est valable que pour une marchandise en quantite et d ' une origine determinees et seulement pour le transport franchissant certains postes de douane vers des destinataires determines;

— qu ' une attestation de l ' administration des services veterinaires du pays exportateur relative a la composition et aux procedes de traitement des aliments pour animaux a importer doit etre presentee pour chaque lot en particulier;

— que l ' importation en sacs de plastique n ' est autorisee que s ' ils sont neufs et detruits d ' une maniere inoffensive apres avoir ete vides;

— qu ' une taxe de cinq dm au moins et de cinquante dm au plus est percue pour chaque autorisation ,

Alors que , d ' une part , une disposition de police sanitaire du pays importateur prescrit en general pour la production nationale le controle par les services veterinaires des installations affectees a la production industrielle d ' aliments pour animaux contenant des produits d ' origine animale , et lorsque , d ' autre part , une disposition comparable n ' existe pas dans le pays exportateur , l ' entreprise exportatrice etant cependant soumise a un controle officiel a tout le moins comparable a celui qui est pratique dans le pays importateur?

'

2 cette question est posee dans le cadre d ' un litige opposant un operateur economique qui importe en republique federale d ' allemagne , en provenance des pays-bas , des aliments pour animaux contenant des produits d ' origine animale – en l ' occurrence des aliments de substitution a base de lait ( milchaustauschfutter ) – , au ministre de l ' alimentation , de l ' agriculture et des forets du land de rhenanie-du-nord-westphalie . cet operateur met en cause la compatibilite de certaines dispositions du decret du 18 septembre 1957 du land en question , relatif aux mesures de police sanitaire applicables lors de l ' importation et du transit d ' aliments pour animaux contenant des produits d ' origine animale provenant de l ' etranger ( ci-apres viehseuchenverordnung 1957 ), avec les articles 30 et 36 ainsi qu ' avec l ' article 9 du traite relatifs respectivement a l ' interdiction des mesures d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives et des taxes d ' effet equivalant a des droits de douane dans les echanges intracommunautaires , ainsi qu ' avec les dispositions du reglement n 804/68 du conseil du 27 juin 1968 ( jo n l 148 , p . 13 ) portant organisation commune des marches dans le secteur du lait et des produits laitiers et du reglement n 2727/75 du conseil du 29 octobre 1975 ( jo n l 281 , p . 1 ) portant organisation commune des marches dans le secteur des cereales qui edictent ou impliquent les memes interdictions.

3 il importe de souligner qu ' apres le 31 decembre 1969 , terme de la periode transitoire , les articles 9 et 30 du traite ont effet direct et engendrent par eux-memes pour les justiciables des droits que les juridictions nationales doivent sauvegarder . il en resulte qu ' a paritr du 1 janvier 1970 , il n ' etait plus necessaire de repeter , dans les reglements d ' organisation de marche , les interdictions que ces articles edictent , l ' article 38 du traite prevoyant que ' sauf dispositions contraires des articles 39 a 46 inclus , les regles prevues pour l ' etablissement du marche commun sont applicables aux produits agricoles ' . c ' est pour ce motif que le reglement n 804/68 – qui date de 1968 – prevoit expressement a son article 22 l ' interdiction de mesures d ' effet equivalent ou restric tions quantitatives dans le commerce intracommunautaire tandis que , dans le reglement n 2727/75 , cette interdiction n ' est plus expressement edictee qu ' en ce qui concerne les echanges avec les pays tiers . dans ces conditions , la cour peut se limiter a l ' interpretation des dispositions en cause du traite.

4 la viehseuchenverordnung 1957 , dont la conformite avec le droit communautaire est mise en cause dans le litige au principal , a ete abrogee et remplacee avec effet au 1 avril 1979 par une reglementation federale . elle etait toutefois en vigueur au moment des faits qui ont donne lieu aux contestations dont est saisie la juridiction nationale . cette reglementation , qui se situe dans le cadre de la lutte contre la salmonellose , vise en particulier a la detection et a l ' elimination de salmonellas dans les aliments pour animaux importes en republique federale d ' allemagne.

5 les caracteristiques de cette reglementation , en ce qui concerne les entraves qu ' elle est susceptible de provoquer dans les echanges intracommunautaires , sont decrites comme suit par la juridiction nationale . en vertu des paragraphes 1 et 2 de la viehseuchenverordnung 1957 , les aliments pour animaux en question ne peuvent etre importes qu ' a la double condition , d ' une part , que soit presente a l ' importation un certificat des autorites competentes du pays d ' exportation d ' ou il ressort que la marchandise a subi , lors du sechage ou au terme de celui-ci , un traitement de chauffage qui a elimine la presence eventuelle de salmonellas ( paragraphe 1 ) et , d ' autre part , que ces memes aliments soient soumis au moment de l ' importation a un controle prealable effectue sous forme de prelevements d ' echantillons par des experts veterinaires du pays importateur et examines dans un institut de controle veterinaire officiel , l ' importation ne pouvant se faire qu ' apres que l ' absence de salmonellas a ete constatee par une analyse bacteriologique . selon le paragraphe 9 , le ministre competent peut accorder des derogations aux prescriptions du decret , notamment en ce qui concerne le controle systematique a la frontiere , lorsqu ' il n ' y a pas lieu de craindre que l ' importation ou le transit des aliments en question constitue une source d ' introduction ou de propagation des germes d ' epizootie . il peut subordonner cette derogation a certaines conditions . c ' est ce qui s ' est produit en l ' occurrence , ou la derogation sollicitee par la requerante au principal a ete accordee moyennant l ' acceptation par elle des conditions enumerees dans la question posee.

6 la juridiction nationale a declare que les mesures prevues par les paragraphes 1 et 2 de la viehseuchenverordnung 1957 , l ' obligation de solliciter une derogation au sens du paragraphe 9 et les conditions auxquelles cette derogation est subordonnee constituent des mesures d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives au sens de l ' article 30 du traite , le litige portant seulement sur la question de savoir si ces restrictions sont couvertes par l ' exception prevue a l ' article 36 du traite , selon lequel les dispositions des articles 30 et 34 ne font pas obstacle aux restrictions d ' importation justifiees par des raisons de protection de la sante et de la vie des personnes et des animaux , a condition toutefois de ne constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction deguisee dans le commerce entre etats membres . elle est egalement encline a penser que l ' exigence du paiement d ' une redevance pour l ' octroi de la derogation est incompatible avec l ' article 9 du traite , qui interdit la perception de taxes d ' effet equivalant aux droits de douane.

7 en ce qui concerne les mesures de controle sanitaire prevues par la reglementation nationale en cause , la requerante au principal fait en premier lieu valoir que l ' article 36 ne pourrait plus etre invoque pour justifier de telles mesures parce qu ' a la suite des directives communautaires adoptees dans le secteur des aliments pour animaux aux fins d ' harmonisation des legislations nationales , le recours par les autorites nationales a l ' article 36 cesserait d ' etre justifie . elle fait , en second lieu et a titre subsidiaire , valoir que non seulement les mesures imposees par la viehseuchenverordnung 1957 elle-meme , mais l ' obligation de solliciter une derogation et les conditions mises a l ' octroi de celle-ci , constituent une accumulation , a son sens inutile et des lors non justifiee , de restrictions a la libre circulation des produits en cause , non couvertes par l ' exception de l ' article 36 , compte tenu de ce que dans l ' etat membre exportateur la production d ' aliments pour animaux par les entreprises concernees fait – bien qu ' il n ' existe pas de dispositions imperatives a cet egard – cependant l ' objet de controles comparables a ceux que la legislation de l ' etat importateur impose aux entreprises sur son propre territoire . elle estime egalement que la redevance de 50 dm , au paiement de laquelle est lie l ' octroi d ' une derogation , est incompatible avec l ' article 9 du traite.

8 c ' est essentiellement en vue de pouvoir trancher les problemes ainsi souleves par la requerante au principal que la question d ' interpretation , dont la cour est saisie , a ete posee par la juridiction nationale.

9 la cour examinera d ' abord l ' interpretation a donner aux articles 30 et 36 qui concernent les mesures d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives et ensuite celle a donner a l ' article 9 qui doit etre mise en rapport avec l ' obligation de payer une redevance.

I – en ce qui concerne les articles 30 et 36 du traite cee

A – sur l ' article 30 du traite

10 ainsi que la juridiction nationale l ' a a juste titre indique , une jurisprudence constante de la cour interprete la notion de mesures d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives a l ' article 30 du traite comme s ' etendant aux controles sanitaires systematiques operes aux frontieres intracommunautaires . la meme interpretation vaut , ainsi que la cour l ' a reconnu dans son arret du 24 janvier 1978 ( affaire n 82/77 , openbaar ministerie nederland/van tiggele , recueil , p . 25 ), pour un systeme en vertu duquel un operateur economique se trouve dans la necessite de demander une exemption ou derogation a une mesure nationale qui constitue elle-meme une restriction quantitative ou une mesure d ' effet equivalent.

11 la notion de mesure d ' effet equivalant a une restriction quantitative s ' etend aussi a l ' obligation de presenter un certificat attestant que les aliments importes ont subi dans le pays exportateur un traitement determine . la circonstance que l ' exigence d ' un certificat accompagnant la marchandise est frequemment prevue dans les directives communautaires qui tendent a harmoniser et a eliminer dans toute la mesure du possible les controles sanitaires nationaux a la frontiere n ' aboutit pas a ecarter la qualification de mesure d ' effet equivalent qui s ' attache a l ' exigence nationale dans l ' etat membre importateur de produire un certificat emanant des autorites de l ' etat expediteur . on ne saurait en effet comparer , en ce qui concerne leur effet restrictif sur les echanges intracommunautaires , l ' exigence de la production d ' un certi ficat edictee unilateralement par un etat membre et a la production duquel il attache tels effets juridiques qu ' il estime utiles , et l ' obligation imposee par une directive a tous les etats membres de delivrer , en vue de faciliter les echanges entre etats membres , un certificat sanitaire , de modele uniforme , dans un systeme qui vise a deplacer le controle vers l ' etat membre expediteur et a substituer ainsi aux mesures systematiques de protection a la frontiere un systeme uniforme de facon a rendre superflus des controles frontaliers multiples tout en menageant a l ' etat destinataire la possibilite de veiller a ce que soient realisees effectivement les garanties resultant du systeme ainsi uniformise.

12 il suit des considerations precedentes que la notion de mesure d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives s ' etend a des mesures nationales du type de celles prevues aux paragraphes 1 , 2 et 9 de la viehseuchenverordnung 1957 et que de telles mesures tombent sous l ' interdiction de l ' article 30 du traite , a moins qu ' elles ne rentrent dans l ' exception prevue a l ' article 36 .

B – sur l ' applicabilite de l ' article 36 du traite

13 en ce qui concerne le champ d ' application de l ' article 36 , la juridiction nationale demande , en premier lieu , si cette disposition peut encore etre invoquee par un etat membre alors que des directives ou reglements communautaires organiseraient un controle visant aux memes fins que celles prevues par les dispositions nationales prises conformement audit article 36 .

14 la cour de justice a reconnu dans son arret du 5 octobre 1977 ( affaire n 5/77 , tedeschi/denkavit , recueil , p . 1555 ) que l ' article 36 du traite n ' a pas pour objet de reserver certaines matieres a la competence exclusive des etats membres , mais admet seulement que les legislations nationales fassent exception au principe de la libre circulation des marchandises dans la mesure ou cela est et demeure justifie pour atteindre les objectifs vises par cette disposition . il en resulte que , lorsqu ' en application de l ' article 100 du traite , des directives communautaires prevoient l ' harmonisation des mesures necessaires pour garantir la protection de la sante des personnes et des animaux et lorsqu ' elles amenagent des procedures de controle de leur observation , le recours a l ' ar ticle 36 cesse d ' etre justifie et que c ' est dans le cadre trace par les directives d ' harmonisation que les controles appropries doivent etre effectues et que les mesures de protection doivent etre prises.

15 un examen des directives invoquees par la requerante et examinees par la juridiction nationale montre – ainsi d ' ailleurs que cette juridiction l ' estime a juste titre – qu ' elles ne concernent pas , et en tout cas ne concernaient pas a l ' epoque ou se situent les faits qui sont a l ' origine du litige au principal , l ' harmonisation de la prevention et du controle sanitaires de la presence de salmonellas dans les aliments pour animaux d ' origine animale et en particulier dans les aliments composes comprenant des produits laitiers et des graisses animales.

16 il en est tout d ' abord ainsi des deux directives du conseil , 70/524 du 23 novembre 1970 ( jo n l 270 , p . 1 ) et 74/63 du 17 decembre 1973 ( jo 1974 n l 38 , p . 31 ), relatives la premiere , aux additifs dans l ' alimentation des animaux et la seconde , a la fixation de teneurs maximales pour les substances et produits indesirables dans les aliments des animaux . il resulte , en effet , tant du texte que des objectifs poursuivis par ces directives qu ' elles ne concernent a aucun egard la presence d ' agents pathogenes dans les aliments en question , lesdits agents ne pouvant de toute evidence etre consideres ni comme des additifs ni comme des substances et produits indesirables dont neanmoins une teneur maximale serait admise.

17 il en est de meme de la directive du conseil 70/373 du 20 juillet 1970 ( jo n l 170 , p . 2 ) concernant l ' introduction de modes de prelevement d ' echantillons et de methodes d ' analyse communautaires pour le controle officiel des aliments des animaux et des differentes directives de la commission prises pour son execution . il ressort , en effet , a la fois de l ' intitule et du contenu de ces directives qu ' elles ne concernent pas les exigences materielles qui sont envisagees en matiere d ' harmonisation des mesures nationales de police sanitaire relatives aux aliments pour animaux , mais uniquement les methodes communautaires permettant de controler si les aliments sont conformes aux exigences materielles etablies ou a etablir a l ' avenir.

18 ces exigences materielles font , entre autres , l ' objet des directives du conseil 77/101 du 23 novembre 1976 concernant la commercialisation des aliments simples pour animaux ( jo 1977 , n l 32 , p . 1 ) et 79/373 du 2 avril 1979 ( jo n l 86 , p . 30 ) concernant la commercialisation des aliments composes pour animaux . c ' est la seconde qui concerne les aliments du type de ceux dont l ' importation a donne lieu au litige au principal . en tout cas , ni l ' une ni l ' autre n ' etaient en vigueur a l ' epoque ou est ne le litige au principal et la seconde laisse , en outre , aux etats membres , pour adopter les dispositions legislatives , reglementaires et administratives – necessaires pour s ' y conformer – , un delai qui n ' expire que le 1 janvier 1981 . il en resulte que ces directives ne sauraient avoir eu , ou avoir , pour effet d ' eliminer la competence que l ' article 36 reconnait aux etats membres de faire exception a la libre circulation des produits en cause . il en resulte egalement qu ' il n ' est pas necessaire d ' examiner la question de savoir si ces directives concernent ou non la presence d ' elements pathogenes dans les aliments pour animaux.

19 il faut egalement rejeter l ' argumentation de la requerante au principal selon laquelle il resulterait des resolutions du conseil du 12 mars 1968 et du 22 juillet 1974 , relatives aux domaines veterinaire et phytosanitaire ainsi qu ' a la nutrition animale ( jo 1968 , n c 22 , p . 18 , et jo 1974 , n c 92 , p . 2 ), que le programme d ' harmonisation etabli par ces resolutions demontrerait que le conseil a trouve inutile une reglementation specifique en ce qui concerne la lutte contre la salmonellose et que les differentes directives constitueraient un ensemble exhaustif dont la mise en oeuvre aurait pour effet d ' interdire dans l ' ensemble du domaine de la police sanitaire pour aliments pour animaux le recours par les etats membres a l ' article 36 . cette argumentation meconnait , d ' une part , la methode progressive et ponctuelle a laquelle le conseil a recours pour l ' harmonisation des legislations sanitaires nationales et , d ' autre part , qu ' en tout etat de cause , a l ' epoque des faits ayant donne lieu au litige , l ' ensemble du programme d ' harmonisation n ' etait pas encore realise.

20 il suit des considerations qui precedent que les conditions rendant injustifie un recours des etats membres aux exceptions permises par l ' article 36 du traite cee n ' etaient pas realisees au moment des faits ayant donne lieu au litige au principal pour les aliments composes , d ' origine animale , pour animaux en ce qui concerne notamment la lutte contre les agents pathogenes.

C – sur la notion de ' restriction justifiee ' au sens de l ' article 36 du traite

21 compte tenu des considerations qui precedent , il y a lieu , au regard de la question posee par la juridiction nationale , d ' examiner ensuite si des restrictions du type de celles qu ' impose la viehseuchenverordnung 1957 se tiennent dans les limites mises par l ' article 36 du traite aux exceptions que cette disposition permet de faire a la libre circulation des marchandises . il resulte en effet du texte meme dudit article que les interdictions ou restrictions qu ' il permet doivent etre justifiees , c ' est-a-dire necessaires , pour atteindre l ' objectif vise et ne peuvent constituer ni un moyen de discrimination arbitraire ni une restriction deguisee dans le commerce entre etats membres.

22 a cet egard , il est demande en premier lieu si un double controle – consistant , d ' une part , dans l ' exigence d ' une attestation de l ' autorite competente du pays exportateur d ' ou il resulte que les aliments pour animaux ont ete soumis a un procede d ' elimination des salmonellas et , d ' autre part , en un controle systematique a la frontiere , en vertu duquel l ' importation n ' est permise qu ' apres qu ' il a ete constate que la marchandise est exempte de salmonellas – depasse ce que l ' article 36 permet.

23 dans son arret du 20 mai 1976 ( affaire n 104/75 , de peijper , recueil 1976 , p . 613 ), la cour a constate qu ' une reglementation ou pratique nationale ne beneficie pas de la derogation de l ' article 36 lorsque la sante et la vie des personnes et des animaux ' peuvent etre protegees de maniere aussi efficace par des mesures moins restrictives des echanges intracommunautaires ' et ' que , notamment , l ' article 36 ne peut pas etre invoque pour justifier des reglementations ou pratiques , memes utiles , mais dont les elements restrictifs s ' expliquent essentiellement par le souci de reduire la charge administrative ou les depenses publiques , sauf si , a defaut desdites reglementations ou pratiques , cette charge ou ces depenses depassaient manifestement les limites de ce qui peut etre raisonnablement exige ' . dans ce meme arret , il est par ailleurs indique que lorsqu ' une collaboration entre les autorites des etats membres permet de faciliter et d ' alleger les controles aux frontieres , qui demeurent permis en vertu de l ' exception de l ' article 36 , les autorites chargees des controles sanitaires doivent examiner si les documents de preuve delivres dans le cadre de pareille collaboration ne creent pas une presomption de conformite des marchandises importees avec les exigences de la legislation sanitaire nationale devant contribuer a un allegement des controles operes a l ' occasion du passage de la marchandise d ' un etat membre vers l ' autre.

24 il appartient , dans chaque cas , aux juridictions nationales d ' appliquer ces criteres a la lumiere de toutes les circonstances des litiges soumis a leur appreciation en tenant compte de ce qu ' il doit toujours incomber a l ' autorite nationale qui invoque l ' article 36 de demontrer que les mesures qu ' elle impose satisfont a ces criteres.

25 la juridiction nationale desire egalement savoir si on peut considerer comme demeurant dans les limites tracees par l ' article 36 un systeme d ' octroi d ' autorisations d ' importation dont la delivrance est laissee a l ' appreciation de l ' administration competente et soumise aux conditions decrites dans la question posee.

26 la cour a declare , dans son arret du 15 decembre 1976 ( affaire n 41/76 , donckerwolcke , recueil , p . 1921 ), que l ' application dans les rapports intracommunautaires d ' une legislation nationale qui maintient l ' exigence , fut-elle purement formelle , de licences d ' importation ou de tout autre procede similaire constitue une mesure d ' effet equivalant a une restriction quantitative et est , des lors , interdite . cette interdiction ne vise cependant pas les cas ou des interdictions ou restrictions aux echanges peuvent precisement etre maintenues en vertu de l ' article 36 du traite a la condition d ' etre justifiees au sens de cette disposition . l ' autorisation dont il s ' agit dans le litige au principal consiste dans une derogation a la regle generale du double controle impose par les paragraphes 1 et 2 de la viehseuchenverordnung 1957 et elle est , par definition , censee etre moins contraignante que la regle generale a laquelle elle deroge . il en resulte qu ' un systeme d ' autorisations d ' importation qui deroge , dans un sens liberal , a un systeme de controle sanitaire general qui serait compatible avec l ' article 36 , est lui-meme conforme a cette disposition . s ' il permettait seulement d ' assouplir un systeme de controle general qui irait au-dela de ce que permet l ' article 36 , il y aurait lieu de le juger sur ses propres merites au regard des exceptions que permet l ' article 36 du traite a l ' interdiction des mesures d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives.

27 il faut donc en conclure que l ' article 36 du traite ne peut etre interprete en ce sens qu ' il interdirait en principe a une autorite nationale , qui a etabli par une regle generale des restrictions de controle sanitaire a l ' importation d ' aliments pour animaux , de prevoir qu ' il pourra y etre deroge par des mesures individuelles laissees a l ' appreciation de l ' administration si ces derogations vont dans le sens d ' un allegement des contraintes qu ' impose la reglementation generale et si ce pouvoir de derogation ne donne pas lieu a des discriminations arbitraires entre operateurs economiques de differents etats membres.

28 il n ' en resulte toutefois pas automatiquement que chacune des conditions que l ' autorite nationale mettrait a l ' octroi de pareilles autorisations serait , par elle-meme , conforme a ce que permet l ' article 36 . il appartient , dans chaque cas , aux juridictions nationales , ainsi qu ' il a ete indique ci-dessus , d ' apprecier si ces conditions sont necessaires pour atteindre l ' objectif que l ' article 36 permet de rechercher , compte tenu de la regle deja rappelee ci-dessus qu ' il incombe a l ' autorite nationale qui invoque l ' article 36 de demontrer que les mesures qu ' elle impose satisfont a ces criteres.

Ii – en ce qui concerne l ' article 9 du traite cee

29 la juridiction nationale demande enfin a la cour d ' interpreter l ' article 9 du traite en relation avec l ' obligation faite a la requerante au principal de payer une redevance a l ' occasion de l ' octroi de la derogation susvisee de la viehseuchenverordnung 1957 .

30 l ' article 9 du traite comporte l ' interdiction , entre les etats membres , des droits de douane et de toutes taxes d ' effet equivalent . cette interdiction , n ' ad mettant aucune distinction selon le but poursuivi par la perception des charges pecuniaires dont elle prevoit la suppression , comprend egalement les droits exiges du fait de controles sanitaires effectues en raison de l ' importation de marchandises . il n ' en serait autrement que si les charges pecuniaires relevaient d ' un systeme general de redevances interieures apprehendant systematiquement les produits nationaux et les produits importes selon les memes criteres ou si ces charges constituaient la remuneration d ' un service effectivement rendu a l ' importateur . des redevances comme celles prevues par l ' autorisation obtenue dans le cas d ' espece apprehendent uniquement les produits importes . elles ne constituent pas non plus la remuneration d ' un service rendu a l ' importateur , car l ' activite d ' une administration d ' un etat destinee a maintenir , dans l ' interet general , un systeme de controles sanitaires – celui-ci fut-il amenage sous la forme de mesures individuelles , derogatoires et plus souples qu ' un systeme de controle general – ne peut etre consideree comme un service rendu a l ' importateur de nature a justifier la perception d ' une charge pecuniaire en contrepartie.

31 il en resulte que l ' article 9 du traite doit etre interprete en ce sens que constitue une taxe d ' effet equivalant a un droit de douane , et qu ' est des lors interdite , une charge pecuniaire imposee pour des raisons de controle sanitaire , meme si ce controle est amenage sous la forme d ' un systeme d ' autorisations individuelles d ' importation et meme si ce systeme est justifie au sens de l ' article 36 du traite.

Sur les depens

32 les frais exposes par la commission des communautes europeennes , qui a soumis des observations a la cour , ne peuvent faire l ' objet de remboursement . la procedure revetant , a l ' egard des parties au principal , le caractere d ' un incident souleve devant la juridiction nationale , il appartient a celle-ci de statuer sur les depens;

Par ces motifs ,

La cour ,

Statuant sur la question a elle soumise par le verwaltungsgericht de munster , par ordonnance du 13 septembre 1978 enregistree a la cour le 10 novembre 1978 , dit pour droit :

1 ) la notion de mesure d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives s ' etend a des mesures nationales du type de celles prevues aux paragraphes 1 , 2 et 9 du decret du land de rhenanie-du-nord-westphalie du 18 septembre 1957 relatif aux mesures de police sanitaire applicables lors de l ' importation et du transit d ' aliments pour animaux contenant des produits d ' origine animale provenant de l ' etranger . de telles mesures tombent sous l ' interdiction de l ' article 30 du traite cee a moins qu ' elles ne rentrent dans l ' exception prevue a l ' article 36 du traite cee .

2 ) les conditions rendant injustifie un recours des etats membres aux exceptions permises par l ' article 36 du traite cee n ' etaient pas realisees au moment des faits ayant donne lieu au litige au principal pour les aliments composes , d ' origine animale , pour animaux en ce qui concerne notamment la lutte contre les agents pathogenes.

3)un double controle comme celui decrit dans la question posee depasse ce que l ' article 36 du traite cee permet , lorsque la sante et la vie des personnes et des animaux peuvent etre protegees d ' une maniere aussi efficace par des mesures moins restrictives des echanges intracommunautaires.

Lorsqu ' une collaboration entre les autorites des etats membres permet de faciliter et d ' alleger les controles aux frontieres , qui demeurent permis en vertu de l ' exception de l ' article 36 du traite cee , les autorites chargees des controles sanitaires doivent examiner si les documents de preuve delivres dans le cadre de pareille collaboration ne creent pas une presomption de conformite des marchandises importees avec les exigences de la legislation sanitaire nationale devant contribuer a un allegement des controles operes a l ' occasion du passage de la marchandise d ' un etat membre vers l ' autre.

4 ) l ' article 36 du traite cee ne peut etre interprete en ce sens qu ' il interdirait , en principe , a une autorite nationale , qui a etabli par une regle generale des restrictions de controle sanitaire a l ' importation d ' aliments pour animaux , de prevoir qu ' il pourra y etre deroge par des mesures individuelles laissees a l ' appreciation de l ' administration si ces derogations vont dans le sens d ' un allegement des contraintes qu ' impose la reglementation generale et si ce pouvoir de derogation ne donne pas lieu a des discriminations arbitraires entre operateurs economiques de differents etats membres . il n ' en resulte toutefois pas automatiquement que chacune des conditions que l ' autorite nationale mettrait a l ' octroi de pareille autorisation serait , par elle-meme , conforme a ce que permet l ' article 36 du traite cee .

5 ) il appartient , dans chaque cas , aux juridictions nationales d ' appliquer ces criteres a la lumiere de toutes les circonstances des litiges soumis a leur appreciation en tenant compte de ce qu ' il doit toujours incomber a l ' autorite nationale qui invoque l ' article 36 du traite cee de demontrer que les mesures qu ' elle impose satisfont a ces criteres.

6 ) l ' article 9 du traite cee doit etre interprete en ce sens que constitue une taxe d ' effet equivalant a un droit de douane , et qu ' est des lors interdite , une charge pecuniaire imposee pour des raisons de controle sanitaire , meme si ce controle est amenage sous la forme d ' un systeme d ' autorisations individuelles d ' importation et meme si ce systeme est justifie au sens de l ' article 36 du traite cee .