61986j0068

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1 . agriculture – rapprochement des legislations – base juridique

( traite cee, art . 38, par 2, 39, 43 et 100; directive du conseil 85/649 )

2 . actes des institutions – choix de la base juridique – criteres – pratique d’ une institution – defaut de pertinence au regard des regles du traite

3 . actes des institutions – procedure d’ elaboration – regles du traite – caractere imperatif

4 . recours en annulation – moyens – violation des formes substantielles – violation d’ une disposition du reglement interieur du conseil relative aux procedures de vote

( traite cee, art . 173, alinea 1; traite de fusion, art . 5; reglement interieur du conseil, art . 6, par 1 )

1 . l’ article 43 du traite constitue la base juridique appropriee pour toutes les reglementations concernant la production et la commercialisation des produits agricoles, enumeres a l’ annexe ii du traite, qui contribuent a la realisation d’ un ou de plusieurs objectifs de la politique agricole commune enonces a l’ article 39 du traite . de telles reglementations, meme si elles visent, a cote des objectifs relevant de la politique agricole commune, d’ autres objectifs qui, en l’ absence de dispositions specifiques, sont poursuivis sur la base de l’ article 100 du traite, peuvent comporter l’ harmonisation des dispositions nationales dans ce domaine sans qu’ il soit necessaire de recourir a ce dernier article . celui-ci, en effet, compte tenu de la priorite qu’ assure l’ article 38, paragraphe 2, du traite aux dispositions specifiques du domaine agricole par rapport aux dispositions generales relatives a l’ etablissement du marche commun, ne saurait etre invoque pour restreindre le champ d’ application de l’ article 43 .

La directive 85/649, interdisant l’ utilisation de certaines substances a effet hormonal dans les speculations animales, qui, tout en comportant un volet d’ harmonisation des legislations nationales en vue de la protection des consommateurs et de la sante publique, regle les conditions de production et de commercialisation de la viande dans la perspective d’ en ameliorer la qualite, pouvait etre adoptee par le conseil sur le seul fondement de l’ article 43 .

2 . la determination de la base juridique appropriee d’ un acte ne depend pas de l’ appreciation du legislateur communautaire, mais doit se fonder sur des elements objectifs susceptibles de controle juridictionnel . une pratique du conseil, consistant a adopter des actes legislatifs dans un certain domaine sur une double base juridique, n’ est pas susceptible de deroger aux regles du traite . une telle pratique ne peut pas, par consequent, creer un precedent liant les institutions de la communaute quant a la determination de la base juridique correcte .

3 . les regles relatives a la formation de la volonte des institutions communautaires sont etablies par le traite et ne sont a la disposition ni des etats membres ni des institutions elles-memes .

4 . constitue une violation des formes substantielles au sens de l’ article 173, alinea 1, du traite le non-respect de l’ article 6, paragraphe 1, du reglement interieur du conseil relatif aux conditions dans lesquelles il peut etre recouru au vote par ecrit .

Le conseil est en effet tenu de respecter cette regle de procedure qu’ il a lui-meme fixee et ne saurait s’ en ecarter, meme a une majorite plus forte que celle exigee pour l’ adoption ou la modification du reglement interieur, sans modifier formellement ce reglement, qui est un acte arrete sur la base de l’ article 5 du traite instituant un conseil unique et une commission unique .

Dans l’ affaire 68/86,

Royaume-uni de grande-bretagne et d’ irlande du nord, represente par m . h . r . l . purse du treasury solicitor’ s department, en qualite d’ agent, et par m . richard plender, barrister, ayant elu domicile a luxembourg au siege de l’ ambassade du royaume-uni, 28, boulevard royal,

Partie requerante,

Soutenue par

Royaume de danemark, represente par m . laurids mikaelsen, conseiller juridique du gouvernement danois, ayant elu domicile a luxembourg au siege de l’ ambassade du danemark, 11b, boulevard joseph-ii,

Partie intervenante,

Contre

Conseil des communautes europeennes, represente par m . antonio sacchettini, directeur au service juridique, assiste par mme moyra sims, administratrice au meme service, ayant elu domicile a luxembourg aupres de m . joerg kaeser, directeur du service juridique de la banque europeenne d’ investissement, 100, boulevard konrad-adenauer,

Partie defenderesse,

Soutenu par

Commission des communautes europeennes, representee par m . d . grant lawrence, membre de son service juridique, et m . dierk booss, conseiller juridique, en qualite d’ agents, ayant elu domicile a luxembourg aupres de m . georges kremlis, membre de son service juridique, batiment jean monnet, kirchberg,

Partie intervenante,

Ayant pour objet l’ annulation de la directive 85/649 du conseil, du 31 decembre 1985, interdisant l’ utilisation de certaines substances a effet hormonal dans les speculations animales ( jo l 382, p . 228 ),

La cour,

Composee de mm . g . bosco, president de chambre, f.F . de president, m . g . c . rodriguez iglesias, president de chambre, t . koopmans, u . everling, k . bahlmann, y . galmot, c . kakouris, r . joliet et t . f . o’ higgins, juges,

Avocat general : m . c . o . lenz

Greffier : mme b . pastor, administrateur

Vu le rapport d’ audience et a la suite de la procedure orale du 24 juin 1987, a laquelle la partie requerante etait representee par sir patrick mayhew, qc, et m . richard plender, barrister,

Ayant entendu les conclusions de l’ avocat general presentees a l’ audience du 14 octobre 1987,

Rend le present

Arret

1 par requete deposee au greffe de la cour le 10 mars 1986, le royaume-uni a introduit, en vertu de l’ article 173, alinea 1, du traite cee, un recours visant a l’ annulation de la directive 85/649 du conseil, du 31 decembre 1985, interdisant l’ utilisation de certaines substances a effet hormonal dans les speculations animales ( jo l 382, p . 228 ).

2 les moyens invoques par le requerant a l’ appui de son recours concernent l’ insuffisance de la base juridique, le defaut de motivation, la violation du principe de la confiance legitime, la violation du reglement interieur du conseil, le defaut de consultation du parlement europeen et du comite economique et social et la non-justification de la directive quant au fond .

3 en ce qui concerne les faits de l’ affaire, le deroulement de la procedure et l’ argumentation des parties, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

Sur la base juridique

4 le requerant, soutenu sur l’ essentiel par le gouvernement danois, fait valoir que la directive attaquee, qui a ete arretee a la majorite qualifiee sur la base de l’ article 43 du traite, aurait du etre fondee non seulement sur cet article, mais egalement sur l’ article 100, qui exige l’ unanimite du conseil . il estime que cette double base juridique s’ imposait des lors que la directive litigieuse avait pour but, outre des objectifs de politique agricole, d’ assurer, entre autres, le rapprochement des dispositions legislatives, reglementaires et administratives des etats membres en vue de sauvegarder les interets et la sante des consommateurs . un tel objectif ne serait pas couvert par l’ article 43 du traite, mais ressortirait a l’ article 100 . la pratique anterieure du conseil confirmerait la necessite de cette double base juridique .

5 le conseil, partie defenderesse, et la commission, partie intervenante, ne contestent pas que la directive litigieuse comporte un volet d’ harmonisation des legislations nationales en vue de la protection des consommateurs et de la sante publique, mais ils considerent qu’ elle n’ echappe pas pour autant au domaine de la politique agricole commune et qu’ elle est donc couverte par l’ article 43 du traite .

6 il y a lieu d’ observer, d’ abord, qu’ en l’ espece la controverse sur la base juridique correcte n’ est pas de portee purement formelle, des lors que les articles 43 et 100 du traite comportent des regles differentes pour la formation de la volonte du conseil . le choix de la base juridique etait donc susceptible d’ avoir des consequences sur la determination du contenu de la directive attaquee .

7 par consequent, en vue d’ apprecier le bien-fonde du moyen tire de l’ insuffisance de la base juridique, il convient d’ examiner si le conseil etait competent pour arreter la directive litigieuse sur la seule base de l’ article 43 du traite .

8 a cet effet, il y a lieu de relever d’ abord que le champ d’ application materiel des articles 39 a 46 du traite s’ etend, en vertu de l’ article 38, aux produits qui sont enumeres a la liste qui fait l’ objet de l’ annexe ii du traite .

9 il convient de rappeler ensuite que l’ article 43 du traite doit etre interprete a la lumiere de l’ article 39, qui enonce les objectifs de la politique agricole commune, et de l’ article 40, qui regle sa mise en oeuvre en disposant, notamment, que, en vue d’ atteindre les objectifs prevus a l’ article 39, il sera etabli une organisation commune des marches agricoles et que cette organisation peut comporter toutes les mesures necessaires pour atteindre lesdits objectifs ( arret du 21 fevrier 1979, stoelting/hauptzollamt hamburg-jonas, 138/78, rec . p . 713 ).

10 les buts de la politique agricole enonces a l’ article 39 du traite visent notamment l’ accroissement de la productivite en developpant le progres technique, en assurant le developpement rationnel de la production agricole ainsi qu’ un emploi optimal des facteurs de production . en outre, l’ article 39, paragraphe 2, sous b ) et c ), prescrit de tenir compte dans l’ elaboration de la politique agricole commune de la necessite d’ operer graduellement les ajustements opportuns et du fait que l’ agriculture constitue un secteur intimement lie a l’ ensemble de l’ economie . il en resulte que les objectifs de la politique agricole doivent etre concus de facon a permettre aux institutions communautaires de s’ acquitter de leurs responsabilites en tenant compte des evolutions survenues dans le domaine de l’ agriculture et dans l’ ensemble de l’ economie .

11 les mesures prises sur la base de l’ article 43 du traite en vue d’ atteindre ces objectifs dans le cadre d’ une organisation commune de marches en vertu de l’ article 40, alinea 2, du traite, peuvent comporter la reglementation des conditions et modalites de la production, de la qualite et de la commercialisation des produits agricoles . les organisations communes de marches contiennent de nombreuses regles a cet egard .

12 la poursuite des objectifs de la politique agricole commune, notamment dans le cadre des organisations communes de marches, ne saurait faire abstraction d’ exigences d’ interet general telles que la protection des consommateurs ou de la sante et de la vie des personnes et des animaux, exigences dont les institutions communautaires doivent tenir compte en exercant leurs pouvoirs .

13 enfin, il y a lieu de relever que, selon l’ article 42 du traite, les regles de concurrence ne sont applicables a la production et au commerce des produits agricoles que dans la mesure determinee par le conseil dans le cadre des dispositions arretees en vertu de l’ article 43 du traite . en adoptant ces dispositions, le conseil doit donc prendre egalement en consideration les exigences de la politique de concurrence .

14 il resulte de l’ ensemble des dispositions analysees ci-dessus que l’ article 43 du traite constitue la base juridique appropriee pour toute reglementation concernant la production et la commercialisation des produits agricoles enumeres a l’ annexe ii du traite, qui contribue a la realisation d’ un ou de plusieurs objectifs de la politique agricole commune enonces a l’ article 39 du traite . de telles reglementations peuvent comporter l’ harmonisation des dispositions nationales dans ce domaine sans qu’ il soit necessaire de recourir a l’ article 100 du traite .

15 ainsi que la cour l’ a rappele notamment dans les arrets du 29 novembre 1978 ( pigs marketing board/redmond, 83/78, rec . p . 2347 ) et du 26 juin 1979 ( pigs and bacon commission/mccarren, 177/78, rec . p . 2161 ), l’ article 38, paragraphe 2, du traite, assure la priorite des dispositions specifiques du domaine agricole par rapport aux dispositions generales relatives a l’ etablissement du marche commun .

16 par consequent, meme si les reglementations en cause visent a la fois des objectifs de la politique agricole et d’ autres objectifs qui, en l’ absence de dispositions specifiques, sont poursuivis sur la base de l’ article 100 du traite, on ne saurait tirer argument de cette disposition, qui permet de maniere generale l’ adoption de directives pour le rapprochement des legislations des etats membres, pour restreindre le champ d’ application de l’ article 43 du traite .

17 c’ est sur la base des considerations qui precedent qu’ il convient d’ examiner si la directive litigieuse releve ou non du domaine d’ application de l’ article 43 du traite ainsi caracterise .

18 a cet egard, il y a lieu de constater, d’ abord, que des organisations communes des marches existent dans les secteurs de la viande bovine ( reglement n* 805/68 du conseil, du 27 juin 1968, jo l 148, p . 24 ), de la viande de porc ( reglement n* 2759/75 du conseil, du 29 octobre 1975, jo l 282, p . 1 ) et des viandes ovine et caprine ( reglement n* 1837/80 du conseil, du 27 juin 1980, jo l 183, p . 1 ) et que l’ article 2 de chacun de ces reglements prevoit l’ adoption de mesures communautaires tendant a promouvoir une meilleure organisation de la production, de la transformation et de la commercialisation et a ameliorer la qualite .

19 la directive litigieuse contient en substance, d’ une part, des regles relatives a l’ administration aux animaux d’ exploitation, dont les viandes sont visees par les organisations communes des marches precitees, de certaines substances a effet hormonal et, d’ autre part, des regles relatives aux mesures necessaires de controle . ces mesures concernent notamment les echanges, entre les etats membres, des animaux vivants et des viandes en provenant, ainsi que les importations de ces produits dans la communaute .

20 il ressort des considerants de la directive que celle-ci vise la protection de la sante humaine et les interets des consommateurs en vue d’ eliminer la « distorsion des conditions de concurrence » et de faciliter l’ « ecoulement des produits en cause ».

21 au vu du contenu et des objectifs de la directive, il convient de constater que, en reglant les conditions de production et de commercialisation de la viande dans la perspective d’ en ameliorer la qualite, elle rentre dans le cadre des mesures prevues par les organisations communes des marches de la viande precitees et contribue ainsi a la realisation des objectifs de la politique agricole commune enonces a l’ article 39 du traite .

22 il resulte de ce qui precede que la directive litigieuse releve du domaine de la politique agricole commune et que le conseil etait competent pour l’ arreter sur la base du seul article 43 du traite .

23 cette constatation ne saurait etre affectee par le fait, invoque par le requerant, que le conseil s’ est ecarte de sa pratique consistant a baser des actes dans le domaine en cause sur les articles 43 et 100 du traite .

24 a cet egard, il convient de rappeler, ainsi que la cour l’ a deja juge dans son arret du 26 mars 1987 ( commission/conseil, 45/86, rec . p . 1493 ), que, dans le cadre du systeme des competences de la communaute, le choix de la base juridique d’ un acte doit se fonder sur des elements objectifs susceptibles de controle juridictionnel . une simple pratique du conseil n’ est pas susceptible de deroger a des regles du traite . une telle pratique ne peut pas, par consequent, creer un precedent liant les institutions de la communaute quant a la base juridique correcte .

25 le premier moyen du requerant doit donc etre rejete .

Sur la motivation

26 le requerant allegue que la directive litigieuse est insuffisamment motivee .

27 le premier grief du requerant a l’ egard de la motivation concerne le defaut de mention du veritable objet de la directive, a savoir le rapprochement des dispositions nationales dans l’ interet des consommateurs, en particulier pour proteger leur sante .

28 a cet egard, il convient de relever, d’ une part, qu’ il ressort des considerations developpees ci-dessus quant a la base juridique que les considerants de la directive enoncent avec une clarte suffisante les objectifs poursuivis et, d’ autre part, que la sante humaine et la protection des interets des consommateurs sont expressement visees respectivement dans le premier et le deuxieme considerants . ce grief doit donc etre ecarte .

29 le deuxieme grief du requerant a l’ egard de la motivation concerne l’ absence de reference a la directive 81/602 du conseil, du 31 juillet 1981, concernant l’ interdiction de certaines substances a effet hormonal et des substances a effet thyreostatique ( jo l 222, p . 32 ), dont la directive litigieuse serait complementaire . en effet, l’ article 8 de la directive 81/602 prevoit que la commission soumettra au conseil un rapport sur l’ experience acquise et l’ evolution scientifique, assorti, le cas echeant, de propositions tenant compte de cette evolution .

30 ce grief ne saurait etre retenu . en effet, s’ il est vrai que la directive 81/602 n’ est pas mentionnee dans les considerants de la directive litigieuse, les articles 1er, 2, 5, 6 et 7 de celle-ci y font neanmoins expressement reference . le lien entre les deux directives ressort donc de facon suffisamment claire du texte de la directive litigieuse .

31 le troisieme grief du requerant a l’ egard de la motivation concerne le defaut d’ identification de la proposition de la commission .

32 a cet egard, il convient de constater que, en effet, la directive en cause ne contient pas de reference precise permettant d’ identifier la proposition de la commission . cette omission ne saurait toutefois etre consideree comme une violation des formes substantielles, des lors qu’ il est constant que la directive a ete adoptee en fait sur proposition de la commission .

33 le grief concernant le defaut d’ identification de la proposition de la commission doit donc etre ecarte .

34 enfin, le quatrieme grief du requerant a l’ egard de la motivation est tire de ce que la directive litigieuse ne ferait pas apparaitre qu’ elle a ete adoptee apres presentation du rapport scientifique prevu par l’ article 8 de la directive 81/602 et n’ avancerait aucun motif pour ne pas tenir compte des conclusions de ce rapport que le conseil aurait ete tenu d’ examiner afin de verifier si la legislation proposee n’ etait pas manifestement inadequate par rapport a ses objectifs .

35 a cet egard, il suffit de constater que, ainsi que le conseil l’ a justement releve, l’ article 8 de la directive 81/602 n’ imposait une obligation qu’ a la commission, a laquelle il incombait de faire preparer le rapport et d’ en tenir compte, le cas echeant, dans ses propositions . le conseil n’ etait donc pas tenu de se referer a ces antecedents . le grief doit donc etre ecarte .

36 il resulte de ce qui precede que la directive est suffisamment motivee . le deuxieme moyen doit donc etre rejete .

Sur le principe de la confiance legitime

37 le requerant estime qu’ il est contraire au principe de la confiance legitime d’ avoir adopte la directive litigieuse a la majorite, alors que l’ article 5 de la directive 81/602 ( precitee ) ainsi que l’ article 14 de la directive 85/358 du conseil, du 16 juillet 1985, completant la directive 81/602 ( jo l 191, p . 46 ), prevoient une decision unanime du conseil concernant l’ administration aux animaux des cinq hormones visees par la directive litigieuse . le conseil se serait ainsi engage a statuer a l’ unanimite .

38 a cet egard, il convient de relever que les regles relatives a la formation de la volonte des institutions communautaires sont etablies par le traite et qu’ elles ne sont a la disposition ni des etats membres ni des institutions elles-memes .

39 ce moyen doit donc egalement etre rejete .

Sur la violation du reglement interieur du conseil

40 le requerant estime que l’ application de la procedure ecrite pour l’ adoption de la directive attaquee, alors que deux etats membres s’ y sont expressement opposes, constitue une violation des formes substantielles, l’ article 6, paragraphe 1, du reglement interieur du conseil ( jo 1979, l 268, p . 1 ) exigeant l’ accord de tous les membres pour recourir a une telle procedure .

41 en vue d’ examiner si ce moyen est fonde, il convient de rappeler les elements essentiels de la genese de la directive .

42 au mois de novembre 1985, la commission a soumis au conseil une modification de sa proposition anterieure, prevoyant – comme la directive adoptee qui fait l’ objet du recours – l’ interdiction des hormones naturelles, sauf a des fins therapeutiques, et l’ interdiction absolue des hormones synthetiques . le conseil a discute de ce projet le 19 novembre 1985 .

43 une autre proposition modifiee, presentee le 18 decembre 1985, a ete examinee par le conseil le 19 decembre, uniquement sur la base d’ un texte francais . lors de cette session, la commission a propose ses derniers amendements . le conseil a decide, contre le vote du royaume-uni et du danemark, d’ adopter la directive par voie de procedure ecrite avant le 31 decembre 1985 .

44 le 23 decembre 1985, le secretaire general du conseil a envoye un telex au ministre britannique de l’ agriculture pour demander le vote du royaume-uni sur la directive litigieuse conformement a la procedure ecrite, avant le 30 decembre 1985 a 16 heures . par lettre du 31 decembre 1985, le royaume-uni a rappele qu’ il s’ opposerait aussi bien a l’ utilisation de la procedure ecrite qu’ a la directive elle-meme .

45 a la meme date, le 31 decembre 1985, la directive litigieuse a ete notifiee au royaume-uni comme etant adoptee par voie de procedure ecrite .

46 au vu de ces circonstances, il convient de rappeler d’ abord que l’ article 6, paragraphe 1, du reglement interieur du conseil dispose :

« les deliberations du conseil relatives a une affaire urgente peuvent etre acquises au moyen d’ un vote par ecrit lorsque, pour cette affaire, tous les membres du conseil acceptent une telle procedure . »

47 le texte de cette disposition est clair en ce sens que le recours a la procedure ecrite exige l’ accord de tous les membres du conseil . une telle exigence d’ unanimite est independante de la question de savoir si l’ acte en cause doit etre adopte a l’ unanimite ou a la majorite en vertu du traite .

48 par consequent, le conseil est tenu de respecter la regle de procedure qu’ il a lui meme fixee a l’ article 6, paragraphe 1, de son reglement interieur . il ne saurait s’ en ecarter, meme a une majorite plus forte que celle exigee pour l’ adoption ou la modification du reglement interieur, sans modifier formellement ce reglement, qui est un acte arrete sur la base de l’ article 5 du traite instituant un conseil unique et une commission unique .

49 il s’ ensuit qu’ en l’ espece le non-respect de l’ article 6, paragraphe 1, du reglement interieur du conseil doit etre considere comme une violation des formes substantielles au sens de l’ article 173, alinea 1, du traite et que, par consequent, le recours est fonde en ce moyen . il y a donc lieu d’ annuler la directive 85/649 du conseil, du 31 decembre 1985, interdisant l’ utilisation de certaines substances a effet hormonal dans les speculations animales ( jo l 382, p . 228 ), sans qu’ il soit necessaire d’ examiner les autres moyens invoques par le requerant .

Sur les depens

50 aux termes de l’ article 69, paragraphe 2, du reglement de procedure, toute partie qui succombe est condamnee aux depens . toutefois, selon le paragraphe 3, alinea 1, du meme article, la cour peut compenser les depens en totalite ou en partie si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, ou pour des motifs exceptionnels .

51 en l’ espece, si le requerant a eu gain de cause sur le moyen tire de la violation des formes substantielles, il a succombe sur d’ autres, dont celui concernant le probleme institutionnel essentiel de la presente affaire, a savoir le choix de la base juridique de la directive attaquee .

52 dans ces conditions, il convient de laisser a la charge de chacune des parties, y compris les parties intervenantes, les depens qu’ elle a exposes .

Par ces motifs,

La cour

Declare et arrete :

1)la directive 85/649 du conseil, du 31 decembre 1985, interdisant l’ utilisation de certaines substances a effet hormonal dans les speculations animales ( jo l 382, p . 228 ), est annulee .

2)chacune des parties, y compris les parties intervenantes, supportera ses propres depens .