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Droit communautaire – principes – securite juridique et protection des particuliers – reglementation nationale intervenant dans un domaine regi par le droit communautaire – necessite d’ une formulation non equivoque

Les principes de securite juridique et de protection des particuliers exigent que, dans les domaines couverts par le droit communautaire, les regles du droit des etats membres soient formulees de maniere non equivoque qui permette aux personnes concernees de connaitre leurs droits et obligations d’ une maniere claire et precise et aux juridictions nationales d’ en assurer le respect .

Dans l’ affaire 257/86,

Commission des communautes europeennes, representee par m . giuliano marenco, conseiller juridique de la commission, en qualite d’ agent, ayant elu domicile aupres de m . georges kremlis, membre du service juridique de la commission, batiment jean monnet, plateau du kirchberg, a luxembourg

Partie requerante,

Contre

Republique italienne, representee par m . ivo m . braguglia, avvocato dello stato, ayant elu domicile aupres de l’ ambassade d’ italie a luxembourg,

Partie defenderesse

Ayant pour objet de faire constater que, en soumettant a la tva les importations d’ echantillons gratuits de faible valeur, la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite cee,

La cour,

Composee de mm . mackenzie stuart, president, g . bosco, j . c . moitinho de almeida et g . c . rodriguez iglesias, presidents de chambre, t . koopmans, u . everling, y . galmot, c . kakouris et f . schockweiler, juges,

Avocat general : m . m . darmon

Greffier : m . h . a . roehl, administrateur principal

Vu le rapport d’ audience et a la suite de la procedure orale du 4 fevrier 1988,

Ayant entendu les conclusions de l’ avocat general presentees a l’ audience du 1er mars 1988,

Rend le present

Arret

1 par requete deposee au greffe de la cour le 15 octobre 1986, la commission des communautes europeennes a introduit, en vertu de l’ article 169 du traite cee, un recours visant a faire constater que en soumettant a la taxe sur la valeur ajoutee ( ci-apres « tva ») les importations d’ echantillons gratuits de faible valeur alors que les memes echantillons relevant de la production nationale sont exoneres de ladite taxe, la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l’ article 14, paragraphe 1, sous a ), de la sixieme directive 77/388 du conseil, du 17 mai 1977, en matiere d’ harmonisation des legislations des etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d’ affaires – systeme commun de taxe sur la valeur ajoutee : assiette uniforme ( jo l 145, p . 1 ), ainsi qu’ en vertu de l’ article 95 du traite cee .

2 selon l’ article 2, alinea 3, sous d ), du decret du president de la republique n* 633, du 26 octobre 1972 ( ci-apres « dpr du 26 octobre 1972 »), tel qu’ il a ete modifie par le decret du president de la republique n* 687, du 23 decembre 1974 ( guri n* 338 du 28.12.1974, p . 9071 ), sont exonerees de la tva les cessions d’ echantillons gratuits de faible valeur expressement designes comme tels . l’ article 68 prevoit que les dispositions de l’ article 2, alinea 3, s’ appliquent egalement aux importations .

3 cette reglementation a ete modifiee en vertu du decret du president de la republique n* 24, du 29 janvier 1979 ( guri n* 30 du 31.1.1979, p . 983 ) – ci-apres « dpr du 29 janvier 1979 » -, qui tout en retenant l’ exoneration prevue a l’ article 2, alinea 3, precite, a, en revanche, supprime la disposition de l’ article 68 qui etendait cette exoneration aux importations . par ailleurs, le ministere des finances italien a, par ses resolutions des 30 juin 1979 et 10 decembre 1982, en reponse a certaines questions, confirme que les importations d’ echantillons gratuits de faible valeur etaient soumises a l’ application de la tva a compter de la date d’ entree en vigueur du dpr du 29 janvier 1979 .

4 estimant que le regime fiscal different applique, d’ une part, aux cessions a l’ interieur du pays d’ echantillons gratuits de faible valeur et, d’ autre part, aux importations de tels echantillons constituait une infraction a l’ article 95 du traite cee et a l’ article 14, paragraphe 1, sous a ), de la sixieme directive, la commission a invite, par lettre du 3 mai 1984, le gouvernement italien a presenter ses observations, conformement a l’ article 169 du traite cee . elle a, ensuite, emis un avis motive qui s’ est croise avec un telex du gouvernement italien en date du 22 mai 1985, dans lequel celui-ci a invoque pour sa defense l’ article ii de la convention de geneve du 7 novembre 1952 ( convention internationale pour faciliter l’ importation des echantillons commerciaux et du materiel publicitaire ), ratifiee et entree en vigueur au titre d’ une loi du 26 novembre 1957, qui prevoit l’ exoneration des droits a l’ importation des echantillons de faible valeur de marchandises de toute espece . il a soutenu que, en vertu de cette disposition, il etait possible d’ exonerer de la tva les echantillons gratuits de faible valeur importes des etats parties a la convention precitee, parmi lesquels tous les etats membres . il a, par ailleurs, precise que ce regime d’ exoneration resultait egalement de l’ article 72, alinea 1, du dpr du 26 octobre 1972 et de ses modifications, qui prevoit le maintien de tous les avantages prevus par les traites et accords internationaux conclus anterieurement a l’ entree en vigueur du regime relatif a la tva .

5 en outre, dans son telex du 8 juillet 1985, en reponse a l’ avis motive, le gouvernement italien a indique que, dans l’ attente de l’ adoption d’ un texte de loi unique sur la tva qui devrait apporter une meilleure conformite de la legislation italienne avec le droit communautaire, les problemes relatifs a l’ application de la tva aux importations en cause pourraient « provisoirement faire l’ objet d’ une solution de fait » par application d’ une resolution du ministre des finances du 18 juin 1984, qui avait declare exoneres de la tva les echantillons gratuits de faible valeur importes des etats parties a la convention de geneve susmentionnee .

6 estimant que la solution adoptee par le gouvernement italien ne pouvait mettre fin a l’ infraction alleguee, la commission a emis un deuxieme avis motive, complementaire du precedent . elle y a souligne que la convention de geneve du 7 novembre 1952 ne permettait pas d’ exonerer de la tva les echantillons gratuits de faible valeur importes des etats qui ne sont pas parties a ladite convention et qu’ en tout etat de cause la solution proposee ne garantissait pas la securite des rapports juridiques . les observations du gouvernement italien communiquees par telex du 13 janvier 1986 n’ ayant pas ete considerees pertinentes par la commission, celle-ci a introduit le present recours .

7 pour un plus ample expose des faits de l’ affaire, du deroulement de la procedure ainsi que des moyens et arguments des parties, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

8 a l’ appui de sa requete, la requerante fait valoir que l’ exoneration de la tva a l’ importation d’ echantillons de faible valeur, en provenance de pays faisant partie de la convention de geneve ou beneficiant de la clause de la nation la plus favorisee, ne suffit pas pour rendre la legislation italienne conforme a la directive dont l’ article 14 prevoit une telle exoneration a l’ egard de toutes les importations lorsque les echantillons relevant de la production nationale sont exoneres de la tva .

9 en ce qui concerne les importations en provenance des pays susmentionnes, la requerante fait valoir en outre que la situation juridique creee en italie par le dpr du 29 janvier 1979 se caracterise par une confusion considerable, dont temoigneraient, par ailleurs, les resolutions du ministre des finances des 30 juin 1979 et 10 decembre 1982 . si, d’ un cote, les nouvelles instructions administratives modifiant les resolutions ministerielles avaient ameliore la situation, d’ un autre cote, le maintien en vigueur d’ un texte de loi qui a supprime l’ assimilation anterieure des importations aux transactions internes risquait de creer des incertitudes pour les interesses qui, de ce fait, pourraient eprouver des difficultes a connaitre leurs droits et a les faire valoir devant les juridictions .

10 selon la defenderesse, etant donne que tous les etats membres sont parties a la convention de geneve, les importations d’ echantillons gratuits de faible valeur en provenance de ceux-ci beneficient de l’ exoneration prevue par ladite convention . on ne saurait, des lors, lui reprocher aucune infraction aux dispositions de l’ article 95 du traite . quant au manquement qui lui est impute en ce qui concerne les obligations resultant de l’ article 14, paragraphe 1, sous a ), de la sixieme directive, elle ne reconnait ce manquement qu’ a l’ egard d’ un nombre tres reduit d’ etats . en effet, elle a releve, dans son memoire en defense, que, par une note du 5 novembre 1986 adressee a toutes les directions des douanes, le ministere des finances avait non seulement communique la liste des etats ayant adhere a la convention de geneve precitee, mais aussi precise que le meme regime d’ exoneration de la tva s’ appliquait aux importations en provenance d’ etats qui beneficient de la clause de la nation la plus favorisee . etant donne que parmi ceux-ci se trouvent les etats signataires de l’ accord general sur les tarifs douaniers et le commerce (« gatt ») qui prevoit, en son article 1er, paragraphe 1, l’ extension de ladite clause a tous les etats qui sont parties a cet accord, la defenderesse a estime que rares etaient les importations auxquelles s’ appliquait la tva .

11 il y a lieu de relever, tout d’ abord, que la legislation en vigueur en italie, ainsi que l’ a reconnu le gouvernement italien, ne permet pas d’ exonerer de la tva toutes les importations d’ echantillons gratuits de faible valeur . en effet, meme si l’ article 72 du dpr du 26 octobre 1972 devait etre interprete en ce sens que toutes les exonerations prevues par des conventions internationales ou en consequence de l’ application de celles-ci sont maintenues, certaines importations resteraient neanmoins soumises a la tva en violation de l’ article 14 de la directive . or, ainsi que la cour l’ a juge dans son arret du 7 fevrier 1984 ( commission/republique italienne, 166/82, rec . p . 459 ), le fait de l’ application a des cas tres rares d’ une legislation en infraction au droit communautaire ne suffit pas pour faire disparaitre cette infraction .

12 il y a lieu de relever ensuite que, selon une jurisprudence constante de la cour ( voir, entre autres, l’ arret du 30 janvier 1985, commission/royaume de danemark, 143/83, rec . p . 427 ), les principes de securite juridique et de protection des particuliers exigent que, dans les domaines couverts par le droit communautaire, les regles du droit des etats membres soient formulees de maniere non equivoque qui permette aux personnes concernees de connaitre leurs droits et obligations d’ une maniere claire et precise et aux juridictions nationales d’ en assurer le respect .

13 la reglementation italienne ne remplit pas ces conditions . en effet, meme si, comme le soutient le gouvernement italien, elle exonere les importations en provenance des etats qui sont parties a la convention de geneve ou qui beneficient de la clause de la nation la plus favorisee, il n’ en reste pas moins que son ambiguite est a l’ origine d’ une pratique administrative non conforme au droit communautaire . si deux resolutions du ministre des finances, prises le 30 juin 1979 et le 10 decembre 1982, ont confirme la suppression de l’ exoneration a l’ egard de toutes les importations, et si une resolution posterieure, du 18 juin 1984, a exonere de la tva toutes les importations d’ echantillons gratuits de faible valeur en provenance des etats qui sont parties a la convention de geneve, la note du 5 novembre 1986 du directeur general des douanes et impots indirects precise qu’ une telle exoneration s’ applique aussi aux importations en provenance d’ etats beneficiant de la clause de la nation la plus favorisee, mais en ne faisant allusion qu’ aux echantillons medicaux .

14 dans son memoire en duplique, la republique italienne a estime que en ce qui concerne les importations d’ echantillons de faible valeur en provenance de pays faisant partie de la convention de geneve ainsi que de pays beneficiant de la clause de la nation la plus favorisee, la requerante aurait modifie l’ objet du litige en fondant le manquement non plus sur l’ absence de dispositions nationales prevoyant l’ exoneration de la tva a l’ importation de tels echantillons, mais sur l’ insecurite juridique causee par la reglementation en cause .

15 a cet egard, il y a lieu de relever que la requerante avait deja fait valoir, dans l’ avis motive complete et dans la requete, l’ insecurite juridique qui resulterait de la seule prise en consideration de l’ article 72 du dpr et de la convention de geneve . le raisonnement suivi dans la replique se limite soit a rendre plus explicite le moyen precedemment invoque, soit a le rendre applicable egalement aux importations en provenance de pays beneficiant de la clause de la nation la plus favorisee, auxquelles la republique italienne n’ avait fait allusion que dans son memoire en defense .

16 il convient donc de reconnaitre que, en adoptant et en maintenant en vigueur une reglementation qui n’ accorde pas l’ exoneration de la tva a toutes les importations d’ echantillons gratuits de faible valeur, et qui manque de clarte et de precision a l’ egard de l’ exoneration de certaines importations de tels echantillons, et en prevoyant l’ exoneration des memes echantillons relevant de la production nationale, la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 95 du traite et 14 de la directive 77/388 du conseil, du 17 mai 1977 .

Sur les depens

17 aux termes de l’ article 69, paragraphe 2, du reglement de procedure, toute partie qui succombe est condamnee aux depens . la republique italienne ayant succombe en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux depens .

Par ces motifs,

La cour

Declare et arrete :

1 ) en adoptant et en maintenant en vigueur une reglementation qui n’ accorde pas l’ exoneration de la tva a toutes les importations d’ echantillons gratuits de faible valeur, et qui manque de clarte et de precision a l’ egard de l’ exoneration de certaines importations de tels echantillons, et en prevoyant l’ exoneration des memes echantillons relevant de la production nationale, la republique italienne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 95 du traite et 14 de la directive 77/388 du conseil, du 17 mai 1977 .

2 ) la republique italienne est condamnee aux depens .