61986j0289

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Dispositions fiscales – harmonisation des legislations – taxes sur le chiffre d’ affaires – systeme commun de taxe sur la valeur ajoutee – taxe afferente aux livraisons de biens a l’ interieur d’ un etat membre – application a des stupefiants relevant du circuit illegal – inadmissibilite – repression penale des infractions – competence des etats membres – politique de repression selective a l’ egard des livraisons de stupefiants a base de chanvre – circonstance non susceptible de justifier une taxation

( directive du conseil 77/388, art . 2 )

La livraison illegale de stupefiants sur le marche interieur d’ un etat membre, qui, de meme que leur importation dans la communaute, ne peut donner lieu qu’ a des mesures repressives, est etrangere aux dispositions de la sixieme directive en matiere d’ harmonisation des legislations des etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d’ affaires . des lors, l’ article 2 de cette directive doit etre interprete en ce sens qu’ aucune dette de taxe sur le chiffre d’ affaires ne prend naissance lors de la livraison illegale de stupefiants effectuee a titre onereux a l’ interieur d’ un etat membre, dans la mesure ou ces produits ne font pas partie du circuit economique strictement surveille par les autorites competentes en vue d’ etre utilises a des fins medicales et scientifiques .

Cette constatation ne prejuge en rien la competence des etats membres pour poursuivre les infractions a leur legislation en matiere de stupefiants par des sanctions appropriees avec toutes les consequences que celles-ci peuvent comporter, notamment dans le domaine pecuniaire .

Le principe de non-assujettissement vaut egalement pour la livraison illegale de stupefiants a base de chanvre, meme si les autorites d’ un etat membre, dans le cadre d’ une politique repressive selective, n’ engagent pas systematiquement des poursuites penales a l’ encontre d’ un petit commerce de detail de ces stupefiants .

Dans l’ affaire 289/86,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour, en application de l’ article 177 du traite cee, par le gerechtshof d’ amsterdam et tendant a obtenir, dans le litige pendant devant cette juridiction entre

Vereniging happy family rustenburgerstraat, a amsterdam,

Et

Inspecteur der omzetbelasting, a amsterdam,

Une decision a titre prejudiciel sur l’ interpretation de l’ article 2, point 1, de la sixieme directive du conseil ( 77/388 ), du 17 mai 1977, en matiere d’ harmonisation des legislations des etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d’ affaires – systeme commun de taxe sur la valeur ajoutee : assiette uniforme ( jo l 145, p . 1 ) ,

La cour ( sixieme chambre ),

Composee de mm . o . due, president de chambre, t . koopmans,

K . bahlmann, c . kakouris et t . f . o’ higgins, juges,

Avocat general : m . g . f . mancini

Greffier : mme b . pastor, administrateur

Considerant les observations presentees :

— pour la vereniging happy family rustenburgerstraat, par me kouwenhoven, conseiller fiscal,

— pour la republique federale d’ allemagne, par mm . seidel et dittrich, en qualite d’ agents,

— pour la republique francaise, par mm . guillaume et botte, en qualite d’ agents,

— pour le royaume des pays-bas, par mm . jacobs et borchardt, en qualite d’ agents,

— pour la commission des communautes europeennes, par m . buhl et me mees, en qualite d’ agents,

Vu le rapport d’ audience et a la suite de la procedure orale du 29 octobre 1987,

Ayant entendu l’ avocat general en ses conclusions presentees a l’ audience du 21 avril 1988,

Rend le present

Arret

1 par arret du 28 octobre 1986, parvenu a la cour le 24 novembre 1986, le gerechtshof d’ amsterdam a pose, en vertu de l’ article 177 du traite cee, trois questions prejudicielles relatives a l’ interpretation de l’ article 2, point 1, de la sixieme directive ( 77/388 ) du conseil, du 17 mai 1977, en matiere d’ harmonisation des legislations des etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d’ affaires – systeme commun de taxe sur la valeur ajoutee : assiette uniforme ( jo l 145, p . 1; ci-apres « sixieme directive »).

2 ces questions ont ete soulevees dans le cadre d’ un recours forme par la vereniging happy family rustenburgerstraat, une association socioculturelle qui gere un centre de jeunes dans lequel les visiteurs peuvent entre autres acheter du haschisch aupres d’ un « huisdealer » ( revendeur attitre ), a l’ encontre de l’ administration fiscale neerlandaise pour avoir soumis a la taxe sur le chiffre d’ affaires les ventes de haschisch effectuees dans ce centre de jeunes .

3 le haschisch est un produit a base de chanvre indien dont la vente, la livraison ou la distribution sont interdites aux pays-bas en vertu de la loi neerlandaise sur les stupefiants ( opiumwet ). toutefois, dans les directives du ministere public neerlandais relatives a la politique de recherche et de poursuite penales des infractions visees dans ladite loi, il est dit notamment a propos du petit trafic de detail des produits a base de chanvre et du revendeur attitre ( nederlandse staatscourant du 18.7.1980, n* 137, p . 7 ):

« est considere comme revendeur attitre le trafiquant de produits a base de chanvre qui, avec la confiance et sous la protection des dirigeants d’ un centre de jeunes, obtient, a l’ exclusion d’ autres personnes, la possibilite de vendre des produits a base de chanvre dans ledit centre de jeunes . le revendeur attitre tombe, en principe, sous le coup de la disposition penale de l’ article 11, alinea 2, de l’ opiumwet, dirige notamment contre les trafiquants de stupefiants mentionnes dans la liste ii .

Ce qui importe lors de la recherche de ce petit trafic, c’ est sa priorite relative; … conformement au regime de l’ opiumwet, la priorite absolue est donnee a la recherche du trafic de stupefiants comportant des risques inadmissibles . la priorite secondaire de la recherche du petit trafic de produits a base de chanvre signifie en fait que la police ne confronte le ministere public avec le petit trafiquant que dans les cas ou celui-ci s’ affiche publiquement comme tel ou se livre a son trafic d’ une autre maniere provocante ."

4 dans son recours contre l’ imposition du chiffre d’ affaires realise par lesdites ventes de haschisch, la vereniging happy family a invoque, notamment, l’ arret de la cour du 28 fevrier 1984 ( einberger, 294/82, rec . p . 1177 ) selon lequel aucune dette de taxe sur le chiffre d’ affaires a l’ importation ne prend, en principe, naissance lors de l’ importation illegale de stupefiants .

5 c’ est en vue de resoudre ce litige que le gerechtshof a pose a la cour les questions prejudicielles suivantes :

« 1 ) l’ article 2, point 1, de la sixieme directive du conseil doit-il, a la lumiere de l’ arret rendu par la cour de justice des communautes europeennes le 28 fevrier 1984 ( affaire 294/82 ), etre interprete en ce sens qu’ aucune dette de taxe sur le chiffre d’ affaires ne prend non plus naissance lors de la livraison de stupefiants a l’ interieur du territoire d’ un etat membre?

2 ) en cas de reponse affirmative a la premiere question, cette reponse vise-t-elle alors la livraison de toutes les formes de stupefiants, notamment aussi la livraison de produits a base de chanvre?

3 ) en cas de reponse affirmative a la deuxieme question egalement, le fait que les autorites judiciaires competentes menent une politique repressive moderee permettant dans certaines circonstances la livraison de produits a base de chanvre sans qu’ il en resulte des poursuites penales peut-il conduire a une appreciation differente au sujet de la naissance d’ une dette de taxe sur le chiffre d’ affaires lors de la livraison de tels produits?"

6 pour un plus ample expose des faits du litige au principal et des observations presentees a la cour, il est renvoye au rapport d’ audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

Sur la premiere question

7 cette question vise a savoir, en substance, si l’ article 2, point 1, de la sixieme directive doit etre interprete en ce sens qu’ aucune dette de taxe sur le chiffre d’ affaires ne prend naissance lors de la livraison illegale de stupefiants effectuee a l’ interieur du territoire d’ un etat membre .

8 il y a lieu de rappeler que la cour a interprete, dans son arret du 28 fevrier 1984, precite, l’ article 2, point 2, de la sixieme directive en ce sens qu’ aucune dette de taxe sur le chiffre d’ affaires a l’ importation ne prend naissance lors de l’ importation illegale dans la communaute de stupefiants qui ne font pas partie du circuit economique strictement surveille par les autorites competentes en vue d’ etre utilises a des fins medicales et scientifiques .

9 l’ association happy family et la commission estiment que la solution adoptee dans l’ arret cite doit etre transposee au domaine des transactions a l’ interieur du pays . en effet, la cour aurait base sa decision essentiellement sur le raisonnement selon lequel les stupefiants relevent, par definition, d’ une interdiction totale d’ importation et de commercialisation dans la communaute, ce qui exclurait du champ d’ application de la sixieme directive egalement la livraison a l’ interieur du pays de ces memes stupefiants .

10 les gouvernements neerlandais, francais et allemand soutiennent que l’ arret cite se limite a l’ importation illegale de stupefiants et ne prejuge donc pas d’ une decision relative a leur livraison a l’ interieur du pays, d’ autant plus que la cour a expressement releve dans le meme arret qu’ il existe entre ces deux transactions des differences sur les plans economique et juridique . en effet, dans le cas de l’ importation, le fait generateur de la tva serait essentiellement identique a celui des droits de douane, alors que la livraison a l’ interieur du pays n’ est imposable que si elle est effectuee a titre onereux par un assujetti agissant en tant que tel .

11 en presence de ces arguments divergents, il convient de rappeler que l’ article 2 de la sixieme directive cite, en tant que champ d’ application de la taxe sur la valeur ajoutee :

1 ) les livraisons de biens et les prestations de services effectuees a titre onereux a l’ interieur du pays par un assujetti agissant en tant que tel;

2 ) les importations de biens ".

12 dans ce contexte, il y a lieu de constater, a titre preliminaire, que la juridiction nationale a pose sa question prejudicielle exclusivement par rapport a la livraison illegale de stupefiants effectuee a l’ interieur de l’ etat membre en question . or, le point de savoir si une telle operation est passible de la tva n’ a pas encore fait l’ objet de la jurisprudence de la cour, qui, en dehors des arrets relatifs au regime douanier de stupefiants importes en contrebande, n’ a ete amenee a se prononcer, dans son arret du 28 fevrier 1984, precite, que sur l’ interpretation de l’ article 2, point 2, de la sixieme directive au sujet d’ une importation illegale de stupefiants dans la communaute . dans cet arret, la question des livraisons illegales a l’ interieur du pays n’ a pas ete tranchee .

13 a defaut de dispositions expresses de la directive sur ce point se pose d’ abord la question de savoir si la livraison illegale de stupefiants a l’ interieur du pays constitue ou non une operation imposable ou si la directive doit etre interpretee comme laissant aux etats membres la faculte d’ en decider .

14 a cet egard, il y a lieu de constater, ainsi que la cour l’ a deja dit a l’ egard des importations de stupefiants dans l’ arret cite, que la directive ne saurait etre interpretee comme laissant cette question en dehors de son champ d’ application . pareille interpretation serait inconciliable avec le but poursuivi par la directive, qui vise a une harmonisation etendue dans ce domaine, et notamment en ce qui concerne le champ d’ application de la taxe sur la valeur ajoutee .

15 il convient, ensuite, d’ examiner si la sixieme directive, eu egard a son contexte et a ses objectifs, s’ oppose a la soumission a la tva des stupefiants a l’ occasion de leur livraison illegale a l’ interieur du pays .

16 a ce propos, il y a lieu de constater que la sixieme directive est fondee sur les articles 99 et 100 du traite cee et qu’ elle a pour objectif l’ harmonisation ou le rapprochement des legislations des etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d’ affaires « dans l’ interet du marche commun ». aux termes de ses troisieme et quatrieme considerants, l’ etablissement d’ un systeme commun de tva doit contribuer a la liberation effective de la circulation des personnes, des biens, des services, des capitaux et a l’ interpenetration des economies ainsi qu’ a la realisation d’ un marche commun comportant une saine concurrence et ayant des caracteristiques analogues a celles d’ un veritable marche interieur .

17 or, la nocivite des stupefiants etant generalement reconnue, leur commercialisation est interdite dans tous les etats membres, exception faite d’ un commerce strictement controle en vue d’ une utilisation a des fins medicales et scientifiques . ainsi que la cour l’ a deja juge dans l’ arret du 28 fevrier 1984, precite, au sujet de leur importation illegale dans la communaute, ces produits relevent, par definition, d’ une interdiction totale d’ importation et de commercialisation dans la communaute . la cour a ajoute que de telles marchandises, dont l’ introduction dans le circuit economique et commercial de la communaute est absolument exclue et dont l’ importation illegale ne peut donner lieu qu’ a des mesures repressives, sont tout a fait etrangeres aux dispositions de la sixieme directive concernant la definition de l’ assiette et, par voie de consequence, a celles concernant la naissance d’ une dette fiscale en matiere de taxe sur le chiffre d’ affaires .

18 ce raisonnement est egalement valable pour la perception de la tva lors de la livraison a l’ interieur du pays . en effet, la circulation illicite de stupefiants a l’ interieur du pays, qui ne peut donner lieu elle aussi qu’ a des mesures repressives, est tout aussi etrangere aux objectifs susmentionnes de la sixieme directive et, par voie de consequence, a la naissance d’ une dette fiscale en matiere de taxe sur le chiffre d’ affaires que l’ importation illicite des memes stupefiants .

19 en ce qui concerne la these developpee en sens contraire par les trois gouvernements qui sont intervenus dans cette affaire, il convient d’ observer qu’ elle semble etre dictee par la crainte qu’ il sera impossible de delimiter la jurisprudence relative au commerce illegal de stupefiants d’ autres operations economiques illicites, de sorte que, par un traitement fiscale plus favorable du commerce illicite en general, le principe de neutralite fiscal du systeme de tva serait entrave .

20 a cet egard, il faut admettre que le principe de neutralite fiscale s’ oppose effectivement, en matiere de perception de la tva, a une differenciation generalisee entre les transactions licites et les transactions illicites . cela n’ est pourtant pas vrai pour la livraison de produits tels que les stupefiants, qui presentent des caracteristiques particulieres en ce qu’ ils relevent, par leur nature meme, d’ une interdiction totale de mise en circulation dans tous les etats membres, a l’ exception d’ un circuit economique strictement surveille en vue d’ une utilisation a des fins medicales et scientifiques . dans une telle situation specifique ou toute concurrence entre un secteur economique licite et un secteur illicite est exclue, le non-assujettissement a la tva ne saurait affecter le principe de neutralite fiscale .

21 pour cette meme raison, l’ argument tire dans ce contexte par les trois gouvernements de l’ article 4, paragraphe 1, de la sixieme directive, qui soumet a la tva toute activite economique, « quels que soient les buts ou les resultats de cette activite », ne saurait etre retenu . en effet, si la disposition invoquee, en definissant la notion d’ assujetti, couvre generalement des operations economiques sans distinguer des operations licites et illicites, cette conclusion n’ est pourtant pas pertinente pour le regime fiscal des stupefiants, etant donne que ces produits sont deja exclus du champ d’ application de la tva defini a l’ article 2 de la sixieme directive .

22 il faut ajouter que cette constatation ne prejuge en rien la competence des etats membres pour poursuivre les infractions a leur legislation en matiere de stupefiants par des sanctions appropriees avec toutes les consequences que celles-ci peuvent comporter, notamment dans le domaine pecuniaire .

23 il y a donc lieu de repondre a la premiere question que l’ article 2, point 1, de la sixieme directive doit etre interprete en ce sens qu’ aucune dette de taxe sur le chiffre d’ affaires ne prend naissance lors de la livraison illegale de stupefiants effectuee a l’ interieur du territoire d’ un etat membre dans la mesure ou ces produits ne font pas partie du circuit economique strictement surveille par les autorites competentes en vue d’ etre utilises a des fins medicales et scientifiques .

Sur les deuxieme et troisieme questions

24 ces questions visent a savoir, en substance, si la regle du non-assujettissement a la tva s’ applique egalement a la livraison illegale de stupefiants a base de chanvre, et ce meme dans la situation particuliere ou les autorites d’ un etat membre, dans le cadre d’ une politique repressive selective, n’ engagent pas systematiquement des poursuites penales a l’ encontre d’ un petit commerce de detail de ces stupefiants .

25 a cet egard, il convient d’ observer d’ emblee que, comme il ressort du dossier, les stupefiants a base de chanvre, meme s’ ils sont qualifies dans l’ un ou l’ autre des etats membres de « drogues douces », font l’ objet d’ une interdiction legale totale d’ importation et de commercialisation dans la communaute . il faut ajouter que ce type de stupefiant compte parmi les substances dont, notamment, l’ importation et le commerce doivent etre limites exclusivement aux fins medicales et scientifiques, ainsi qu’ il resulte de la convention unique sur les stupefiants de 1961 ( recueil des traites des nations unies, 520, n* 7515 ), a laquelle tous les etats membres sont actuellement parties .

26 la reponse donnee a la premiere question prejudicielle couvre donc egalement les stupefiants a base de chanvre en tant que tels .

27 pour ce qui est de la question de savoir si une solution differente s’ impose lorsque, comme en l’ espece, les autorites d’ un etat membre renoncent, dans des circonstances determinees, a poursuivre un petit commerce de detail de ces stupefiants, la commission affirme que, dans un cas pareil, on est confronte a une operation economique qui n’ est pas illegale par sa nature . en effet, les autorites competentes, en ce qu’ elles renoncent a une repression penale, tolereraient cette transaction, ce qui reviendrait pratiquement a sa legalisation . or, il ne serait pas justifie de soustraire une telle operation economique a la perception de la tva .

28 le gouvernement neerlandais soutient, pour sa part, que, meme si la vente de stupefiants a base de chanvre ne fait, dans certaines circonstances, pas l’ objet de poursuites penales systematiques, cette transaction reste interdite par la loi . ce caractere illegal ne serait pas efface par le fait que, dans un souci d’ efficacite des poursuites penales, une certaine priorite est reservee a la repression d’ autres delits consideres comme plus dangereux par les autorites competentes . par une telle politique se traduirait le principe reconnu aux pays-bas en matiere de droit penal selon lequel le ministere public n’ est pas tenu de poursuivre tous les delits portes a sa connaissance, mais peut proceder, en ce domaine, selon des criteres d’ opportunite .

29 a cet egard, il convient de constater d’ abord que l’ interdiction totale de commercialisation frappant les stupefiants n’ est pas affectee par le seul fait que les autorites nationales chargees de son application, en tenant compte des capacites personnelles et materielles evidemment limitees et dans un souci de concentrer les ressources disponibles pour la lutte contre les stupefiants, reservent une priorite moindre a la repression d’ un certain type de commerce de stupefiants parce qu’ elles considerent d’ autres types comme plus dangereux . une telle approche ne peut surtout pas assimiler le trafic illegal de stupefiants au circuit economique strictement surveille par les autorites competentes dans le domaine medical et scientifique . en effet, ce dernier commerce est effectivement legalise alors que le trafic interdit, meme s’ il est tolere dans certaines limites, reste illegal et peut, a tout instant, faire l’ objet d’ une intervention policiere lorsque les autorites competentes le jugent opportun .

30 il convient d’ observer, en second lieu, que l’ harmonisation realisee au niveau communautaire du systeme de taxe sur la valeur ajoutee serait compromise si le champ d’ application de ladite taxe par rapport a une transaction illegale dependait des modalites de repression effectivement pratiquees dans l’ un ou l’ autre des etats membres, bien que l’ interdiction de principe reconnue a cette transaction ne soit pas remise en cause dans l’ etat concerne .

31 il y a donc lieu de repondre aux deuxieme et troisieme questions que la regle de non-assujettissement a la tva s’ applique egalement a la livraison illegale de stupefiants a base de chanvre, meme si les autorites d’ un etat membre, dans le cadre d’ une politique repressive selective, n’ engagent pas systematiquement des poursuites penales a l’ encontre d’ un petit commerce de detail de ces stupefiants .

Sur les depens

32 les frais exposes par la republique federale d’ allemagne, la republique francaise, le royaume des pays-bas et la commission des communautes europeennes, qui ont soumis des observations a la cour, ne peuvent faire l’ objet d’ un remboursement . la procedure revetant, a l’ egard des parties au principal, le caractere d’ un incident souleve devant la juridiction nationale, il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs,

La cour ( sixieme chambre ),

Statuant sur les questions a elle soumises par le gerechtshof d’ amsterdam, par arret du 28 octobre 1986, dit pour droit :

1 ) l’ article 2, point 1, de la sixieme directive du conseil, du 17 mai 1977, en matiere d’ harmonisation des legislations des etats membres relatives aux taxes sur le chiffre d’ affaires – systeme commun de taxe sur la valeur ajoutee : assiette uniforme, doit etre interprete en ce sens qu’ aucune dette de taxe sur le chiffre d’ affaires ne prend naissance lors de la livraison illegale de stupefiants effectuee a l’ interieur du territoire d’ un etat membre, dans la mesure ou ces produits ne font pas partie du circuit economique strictement surveille par les autorites competentes en vue d’ etre utilises a des fins medicales et scientifiques .

2 ) cela vaut egalement pour la livraison illegale de stupefiants a base de chanvre, meme si les autorites d’ un etat membre, dans le cadre d’ une politique repressive selective, n’ engagent pas systematiquement des poursuites penales a l’ encontre d’ un petit commerce de detail de ces stupefiants .