CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL
M. GIUSEPPE TESAURO
présentées le 22 janvier 1998 (1)

Affaire C-106/96

Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord
contre
Commission des Communautés européennes

«Programme d’action communautaire contre l’exclusion sociale – Financement – Base légale»

1. Par le présent recours formé en application de l’article 173 du traité CE, le Royaume-Uni demande à la Cour d’annuler la ou les décisions implicitement contenues ou prévues dans le communiqué de presse de la Commission, du 23 janvier 1996, annonçant le financement de 86 projets de lutte contre l’exclusion sociale, au moyen d’un concours financier s’élevant au total à 6 millions d’écus.Le Royaume-Uni, qui se déclare en principe favorable aux initiatives communautaires visant à lutter contre le phénomène de l’exclusion sociale, ne s’oppose cependant pas à ce que la Cour limite dans le temps, en application de l’article 174 du traité, les effets de l’annulation.
Les faits 2. Le relèvement du niveau de vie des populations des États membres constitue, depuis toujours, un objectif fondamental du traité, visé à l’article 2 dès sa formulation initiale, puis renforcé grâce aux modifications apportées à cette disposition par le traité de Maastricht.Dans cette optique, déjà par la résolution du 21 janvier 1974, concernant un programme d’action sociale (2) , le Conseil prévoyait, parmi les actions prioritaires, la réalisation de diverses mesures spécifiques de lutte contre la pauvreté, notamment grâce à la préparation de projets pilotes.
3. Toujours en application de cette résolution, le Conseil a adopté, les années suivantes, une série de décisions concernant des programmes pluriannuels contre la pauvreté et l’exclusion sociale. Toutes les décisions ont comme base juridique l’article 235, le traité n’ayant pas prévu des pouvoirs d’action spécifiques pour lutter contre la pauvreté et l’exclusion sociale.Entrent ainsi en ligne de compte, en premier lieu, la décision 75/458/CEE du Conseil, du 22 juillet 1975, concernant le programme de projets pilotes et d’études pilotes pour combattre la pauvreté (3) , puis, la décision 85/8/CEE du Conseil, du 19 décembre 1984, concernant une action communautaire spécifique de lutte contre la pauvreté (4) , qui a établi un programme quadriennal (1985-1988), et, enfin, la décision 89/457/CEE du Conseil, du 18 juillet 1989, portant établissement d’un programme d’action communautaire à moyen terme concernant l’intégration économique et sociale des groupes de personnes économiquement et socialement moins favorisées (5) (ci-après le programme Pauvreté 3). Cette dernière décision a poursuivi et amplifié l’action engagée par le précédent programme, en couvrant la période 1988-1994.
4. Dans la perspective évidente de poursuivre l’action entreprise, la Commission a présenté une proposition de décision du Conseil, elle aussi fondée sur l’article 235 du traité, portant adoption d’un programme d’action à moyen terme de lutte contre l’exclusion et de promotion de la solidarité: un nouveau programme de soutien et de stimulation de l’innovation 1994-1999 (6) . Cette proposition de décision (ci-après la proposition Pauvreté 4), destinée à couvrir la période allant du 1 ^er juillet 1994 au 31 décembre 1999, n’a pas été adoptée par le Conseil (7) , et des décisions relatives à des programmes analogues n’ont pas non plus été adoptées par la suite.
5. Le budget général de l’Union européenne pour l’exercice 1995 (8) , qui a été entre-temps adopté, prévoyait un poste de dépense (B3-4103) de 20 millions d’écus destinés à la lutte contre l’exclusion sociale. Le crédit global était ventilé, dans les commentaires relatifs à ce poste, en dépenses relatives au programme proposé par la Commission, mais non encore approuvé par le Conseil (la proposition Pauvreté 4), et autres dépenses en dehors du cadre dudit programme.
6. Au cours de l’année 1995, la Commission a décidé de procéder à l’exécution d’une partie de cette ligne budgétaire, en passant avec différents organismes, retenus à l’issue d’une large sélection de projets préalablement soumis, 86 contrats de financement engageant environ 6 millions d’écus.La conclusion des contrats a été annoncée par la voie du communiqué de presse de la Commission du 23 janvier 1996, qui comporte en annexe la liste des projets sélectionnés. C’est précisément ce communiqué de presse qui est attaqué en l’espèce.
Les arguments des parties 7. Le Royaume-Uni demande, en substance, que soit constatée la nullité des décisions par lesquelles la Commission a conclu les contrats en question, au motif que lesdites décisions sont illégales sous deux angles.En premier lieu, partant du principe que toute dépense communautaire nécessite tant l’inscription au budget que l’arrêt d’un acte de base qui l’autorise, le Royaume-Uni estime que, en l’absence d’une décision du Conseil fondée sur l’article 235 du traité, ces actes de la Commission sont dénués de base légale, avec comme conséquence l’incompétence de la Commission pour les adopter et une violation de l’article 4 du traité. Le pouvoir d’initiative de la Commission ne pourrait en effet justifier que des actions communautaires non significatives , c’est-à-dire des études pilotes et des actions préparatoires. Les opérations financées par la Commission par le biais des 86 contrats en question ne relèveraient cependant pas de cette catégorie.En second lieu, les décisions prises par la Commission ne seraient pas dûment motivées et devraient, par conséquent, être annulées pour violation de l’article 190 du traité. Dans le mémoire en réplique, le gouvernement du Royaume-Uni a précisé ce moyen, en indiquant que le grief tiré du défaut de motivation porte non pas sur les décisions de passer les différents contrats de financement, mais sur la décision politique, qui en constitue le préalable logique, d’engager, selon certains critères et modalités, la dépense inscrite au budget.La République fédérale d’Allemagne, le royaume de Danemark et le Conseil sont intervenus au soutien du gouvernement requérant, en faisant valoir en substance les mêmes moyens et arguments que ce dernier. 8. La Commission, soutenue en ses conclusions par le Parlement, fait observer que l’exigence d’un acte de base n’est prévue que pour les actions communautaires significatives. Pour toute autre action, l’inscription du crédit au budget est suffisante.
Les dépenses engagées par la Commission et contestées par le Royaume-Uni seraient précisément destinées à la mise en oeuvre d’actions non significatives et, plus précisément, d’actions préparatoires.
Le cadre juridique et jurisprudentiel 9. En vertu de l’article 205 du traité, l’exécution du budget incombe à la Commission, qui y procède dans la limite des crédits alloués, sous sa propre responsabilité et conformément aux dispositions du règlement financier que le Conseil arrête selon la procédure définie à l’article 209 dudit traité.Le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (9) (ci-après le règlement financier), tel que modifié, pour ce qui nous concerne en l’espèce, en 1990 (10) , dispose, à l’article 22, paragraphe 1, deuxième alinéa, que L’exécution des crédits inscrits au budget pour toute action communautaire significative nécessite l’arrêt préalable d’un acte de base, conformément à la procédure et aux dispositions du titre IV, paragraphe 3, point c), de la déclaration commune du 30 juin 1982. Cette règle représente, comme on le sait, la tentative de trouver une solution au problème de la compétence contestée de la Commission, en matière d’exécution du budget, d’utiliser les crédits inscrits aux différents postes budgétaires même en l’absence d’un acte normatif de base.
10. En principe, cette possibilité doit être exclue. Le Parlement, le Conseil et la Commission en sont convenus lors de l’adoption de la déclaration commune, du 30 juin 1982, relative à différentes mesures visant à assurer un meilleur déroulement de la procédure budgétaire (11) . Le point IV, paragraphe 3, sous c), de la déclaration prévoit que L’exécution de crédits inscrits au budget pour toute nouvelle action communautaire significative nécessite l’arrêt préalable d’un règlement de base. Dans le cas où de tels crédits seraient inscrits au budget avant qu’une proposition de règlement ait été soumise, la Commission est invitée à présenter une proposition pour la fin de janvier au plus tard.Il n’est pas utile de s’arrêter sur la valeur juridique qui est désormais reconnue tant aux déclarations communes qu’aux accords interinstitutionnels (12) , principalement eu égard au fait que le principe en question a été, ainsi que nous l’avons déjà exposé, codifié dans le règlement financier à la suite de la modification de 1990. Il suffira de rappeler que l’exigence d’une base légale pour les actions significatives a été par la suite confirmée par les institutions lors de l’adoption de l’accord interinstitutionnel, du 29 octobre 1993, sur la discipline budgétaire et l’amélioration de la procédure budgétaire (13) . En effet, dans la déclaration concernant les montants maximaux et l’exigence d’une base légale, qui figure en annexe à l’accord, Les institutions confirment leur attachement aux principes énoncés au chapitre IV, paragraphe 3, points b) et c), de la déclaration commune, du 30 juin 1982, concernant les montants maximaux et l’exigence d’une base légale, et s’engagent à en améliorer la mise en oeuvre.
11. Nous pouvons dès lors prendre acte de l’existence d’une règle en vertu de laquelle l’exécution de dépenses communautaires par la Commission exige une double base légale. D’une part, l’inscription du crédit y afférent au budget, inscription qui incombe à l’autorité budgétaire, d’autre part, l’arrêt d’un acte juridique de base qui justifie l’engagement financier correspondant, arrêt qui incombe au contraire au législateur et qui est le fait, à chaque fois, des institutions appelées à participer au processus législatif communautaire, selon les différents schémas prévus par le traité (14) .
12. La jurisprudence de la Cour a confirmé, quoique de manière implicite, la double condition requise pour l’exécution correcte du budget. Dans un cas où les requérants contestaient la légalité d’un règlement établissant les délais et les modalités pour le recrutement auprès de la Commission de fonctionnaires employés par l’Association européenne pour la coopération, au motif que ces dispositions étaient contraires à ce qui était prévu dans les crédits budgétaires y afférents, la Cour a déclaré que ni le budget ni encore moins un commentaire explicatif, bien que nécessaire pour procéder à une dépense, ne peuvent se substituer aux dispositions statutaires concernant le recrutement de fonctionnaires, qui nécessitent une intervention de l’autorité législative (15) .La nécessité d’un acte de base préalable qui justifie l’exécution de la dépense résulte également d’un arrêt ultérieur qui, en distinguant le contrôle de la Cour des comptes de celui exercé par la Cour de justice, précise que, alors que la Cour des comptes examine la légalité de la dépense par rapport au budget et à l’acte de droit dérivé dont découle cette dépense (communément appelé acte de base), le juge communautaire est appelé à contrôler la légalité de l’acte de base (16) .
13. La définition des compétences de la Commission en matière d’exécution du budget, par rapport au pouvoir du Conseil d’adopter l’acte d’engagement de la dépense, a fait l’objet de l’arrêt de la Cour du 24 octobre 1989 (17) . La thèse avancée par la Commission, et que la Cour a écartée, se fondait en substance sur la considération que les décisions individuelles qu’elle est tenue de prendre pour la mise en oeuvre des programmes (et spécialement la conclusion des contrats) relèvent de la notion d’exécution du budget, dans le cadre de laquelle elle jouit, en vertu de l’article 205 du traité, d’un pouvoir de décision propre qui ne saurait être entamé par le recours à des modèles plus ou moins lourds de comitologie. La Cour a au contraire accueilli la conception opposée du Conseil, selon laquelle les décisions individuelles qu’il incombait à la Commission de prendre pour exécuter les programmes constituaient, en réalité, les actes de base (ou décisions de fond) qui donnent un fondement légal à la dépense et permettent l’exécution du budget, celle-ci consistant donc à utiliser les crédits correspondants.En définitive, selon la Cour, seule cette dernière phase du processus relève de la compétence exclusive de la Commission en matière d’exécution du budget, au sens de l’article 205. La phase de décision de l’engagement de dépense, ou l’adoption de la mesure administrative qui crée l’obligation juridique à l’égard des tiers, est en revanche soumise aux règles du processus décisionnel applicable selon le cas et reste étrangère à la notion d’ exécution du budget au sens de l’article 205 (18) . 14. Bien que nous ne partagions pas la conception très restrictive de la notion d’engagement de dépense qui a conduit la Cour à considérer comme ne faisant pas partie de l’exécution du budget l’adoption par la Commission des actes administratifs d’engagement de caractère individuel (19) , dans cet arrêt on retrouve tout à fait le principe en vertu duquel l’exécution des dépenses nécessite tant l’inscription du crédit au budget que l’existence d’un acte de base attribuant fondement légal à cette dépense (20) .
15. Nous avons déjà indiqué que le principe, admis par la jurisprudence de la Cour, selon lequel l’exécution correcte de la dépense suppose tant l’inscription du crédit au budget qu’une base légale qui la justifie, a trouvé une expression normative précise dans l’article 22 du règlement financier qui s’inspire à cet égard de la déclaration commune de 1982.Toutefois, compte tenu notamment de la nécessité de résoudre les difficultés pratiques apparues dans la gestion interinstitutionnelle de la procédure budgétaire, l’article 22 du règlement financier, de même que la déclaration commune, exige l’arrêt préalable d’un acte de base aux fins de l’exécution des crédits pour toute action communautaire significative (21) . Il s’ensuit que les actions communautaires qui ne revêtent pas ce caractère, c’est-à-dire non significatives , ne nécessitent pas l’arrêt préalable d’un acte de base pour l’exécution du crédit correspondant.
Sur le fond 16. Si nous abordons à présent le fond du litige, le noeud du problème réside donc dans la qualification, en tant qu’action significative ou non, du financement des 86 projets effectué par la Commission. En effet, si, ainsi que la requérante le soutient, les actions financées constituent des actions significatives, le crédit inscrit au poste budgétaire B3-4103 ne pouvait pas donner lieu à exécution en l’absence d’un acte normatif de base, et les décisions y afférentes de la Commission devront être annulées.
Par contre, si ces actions peuvent être qualifiées de non significatives, l’acte normatif de base ne constitue pas un critère de légalité pour l’exécution de la dépense, avec cette conséquence que les financements accordés par la Commission sont valides.
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La notion d’action non significative 17. La coopération interinstitutionnelle a créé la catégorie de l’action significative et, a contrario, celle d’action non significative.
Toutefois, ni la déclaration commune de 1982 ni l’accord interinstitutionnel de 1993 n’en donnent une définition. Celle-ci aurait sans doute dû faire l’objet d’un accord entre les institutions, comme le laisse d’ailleurs entendre la déclaration concernant les montants maximaux et la nécessité d’une base légale, annexée à l’accord de 1993, lorsqu’elle confirme l’engagement des institutions d’améliorer la mise en oeuvre du chapitre IV, paragraphe 3, points b) et c), de la déclaration de 1982.Bien qu’il ne soit pas mentionné dans un acte ou dans une déclaration formelle, un élément d’interprétation pour la définition de la notion d’action non significative, et d’autant plus important qu’il résulte précisément du dialogue interinstitutionnel, se déduit de la déclaration inscrite au procès-verbal de la réunion du 28 juin 1982 entre le Conseil, le Parlement et la Commission.
Les représentants des trois institutions, qui seulement deux jours plus tard signeront la déclaration commune de 1982, reconnaissent que la prévision d’un acte normatif préalable à l’exécution des crédits inscrits au budget pour les seules actions communautaires significatives permet à la Commission d’assumer les tâches inhérentes à ses fonctions, notamment en ce qui concerne l’exercice du pouvoir d’initiative, en lançant sous sa propre responsabilité les études ou expériences nécessaires à l’élaboration de propositions (22) .
18. Il est par conséquent évident que l’optique interinstitutionnelle tend à maintenir les actions non significatives à une échelle réduite, relevant en substance du pouvoir d’initiative que la Commission est appelée à exercer dans le cadre du processus décisionnel communautaire. En d’autres termes, l’élaboration d’initiatives normatives suppose la formation d’une orientation au sein de l’organe qui propose, orientation qui devra mûrir notamment sur la base des effets prévisibles que la règle faisant l’objet de la proposition aura sur la réalité sociale qu’elle entend régir. Cela implique, inévitablement, la réalisation d’études et de recherches, ainsi que l’expérimentation, à une échelle réduite, de la règle que l’on entend proposer. Le financement de telles initiatives ne saurait, par définition, trouver fondement dans un acte normatif de base, qui n’est pas près d’arriver et dont la formation requiert précisément la réalisation préalable de ces initiatives.C’est ainsi que se justifie le pouvoir de la Commission de financer des projets pilotes ou des actions préparatoires sur la base du seul crédit budgétaire et de la compétence d’exécution que lui confère l’article 205 du traité, sans que soit nécessaire l’adoption préalable d’un acte normatif de base (23) .
19. Cette interprétation trouve confirmation dans la position exprimée par la Commission dans la communication précitée de 1994 sur les bases légales et les montants maximaux (24) . Dans cet acte, la Commission rattache la notion d’action non significative au pouvoir de lancer et de mener des études ou expériences nécessaires à l’élaboration de ses propositions et, partant, la considère comme inhérente à son pouvoir d’initiative.
Les actions non significatives, toujours dans la même communication, sont divisées en deux catégories: les projets pilotes et les actions préparatoires, ces dernières se différenciant des premiers par leur portée plus large, destinée à préparer le développement de futures actions significatives, par les formes plus variées qu’elles peuvent revêtir et par une durée plus longue.De par leur nature, les actions non significatives doivent avoir un caractère précaire, en ce sens que, passé un certain délai après leur lancement, soit elles cèdent la place à une action significative, dont l’exécution est subordonnée à l’adoption d’un acte de base, soit elles s’éteignent. Dans le souci d’augmenter le degré de certitude, la communication suggère une durée maximale de trois années.Dans cette optique, l’action non significative se pose comme une exception par rapport au fonctionnement normal du budget et de l’utilisation des crédits. En tant qu’instrument extraordinaire, il doit être soumis à une interprétation restrictive.
Bien que ce raisonnement puisse apparaître dans une certaine mesure comme une entrave à une gestion plus efficace de l’action communautaire, il semble cependant cohérent et strictement nécessaire à la pleine affirmation du principe fondamental de légalité qui doit inspirer l’ensemble de la procédure d’exécution du budget communautaire.
20. Plus concrètement, la communication de la Commission dresse un inventaire des crédits prévus dans l’avant-projet de budget 1995, en opérant une distinction entre ceux relatifs à des actions significatives (25) et ceux concernant des actions communautaires non significatives. La Commission compte le crédit dont l’utilisation est en cause (ligne B3-4103, Actions de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale) au nombre des actions significatives, pour lesquelles une base légale a été proposée, mais non encore adoptée (26) . Or, force est de constater que, aucun acte de base n’ayant été adopté par le Conseil, une partie de ce crédit a été utilisée par la Commission en passant les 86 contrats de financement. En outre, il est assurément surprenant que ces actions, alors qu’elles interviennent dans le même domaine de la pauvreté et de l’exclusion sociale et qu’elles constituent la poursuite des actions précédentes, soient à présent qualifiées de non significatives. Une telle position de la Commission, bien qu’elle ne soit pas décisive, paraît néanmoins hautement révélatrice d’une certaine désinvolture qui, si elle vise peut-être une gestion plus efficace des ressources allouées, n’est cependant pas pleinement respectueuse du principe de légalité (27) .
21. Cela dit, nous estimons qu’il y a lieu en tout état de cause de procéder à une analyse des actions que la Commission a financées grâce à la conclusion des 86 contrats, en les comparant ensuite à celles, que toutes les parties y compris la Commission n’hésitent pas à qualifier de significatives, menées sur la base des précédents programmes Pauvreté et à celles que l’on aurait dû mener en cas d’approbation de la proposition Pauvreté 4.Or, des 86 contrats conclus par la Commission avec divers organismes des différents États membres, la Commission n’en a produit que trois, en faisant valoir des motifs d’ordre pratique (28) . Le premier contrat concerne un financement d’une durée annuelle d’un projet d’alphabétisation pour des familles vivant dans des zones défavorisées, dans le but d’une meilleure insertion dans le monde du travail. Le deuxième concerne un programme de formation de jeunes chômeurs qui vivent dans une zone connaissant un taux de chômage élevé des jeunes. Le troisième, enfin, concerne un programme annuel d’aide à la réinsertion sociale de mères célibataires et de chômeurs atteints d’alcoolisme.
22. A l’évidence, les projets financés par la Commission correspondent parfaitement, par leurs objectifs, aux initiatives que la Commission pouvait promouvoir ou aider financièrement dans le cadre du programme Pauvreté 3. En effet, en vertu de l’article 3 de la décision 89/457 (29) , la Commission peut promouvoir ou aider financièrement des actions modèles ancrées dans le tissu local et visant l’intégration économique et sociale des groupes de personnes économiquement et socialement moins favorisées ou des initiatives novatrices visant l’intégration économique et sociale de certains groupes de personnes qui souffrent de formes spécifiques d’isolement. Or, les trois projets susmentionnés concernent précisément des initiatives au niveau local visant l’intégration de groupes défavorisés et prenant en considération également des formes spécifiques d’isolement (tel est le cas des mères célibataires ou des chômeurs alcooliques).De même, la proposition de décision relative au programme Pauvreté 4 prévoyait la mise en oeuvre par la Commission d’actions modèles au niveau local (comme au niveau national ou régional) visant l’intégration économique et sociale de groupes moins favorisés. La mise en oeuvre des projets aurait dû être effectuée par des formations sociales et des organisations bénévoles dont relèvent en substance les entités ou les organismes qui ont passé avec la Commission les contrats litigieux.
23. Les actions financées par les 86 contrats passés en 1995 sont, en définitive, tout à fait semblables aux initiatives confiées à la Commission tant dans le programme Pauvreté 3 que dans la proposition Pauvreté 4. Étant donné que ces dernières sont à l’évidence considérées comme des actions significatives, on ne voit pas sur quelle base les actions en cause pourraient être comptées au nombre des actions non significatives.D’ailleurs, même en faisant abstraction de la similarité des actions, on ne voit pas pourquoi les actions poursuivies par le biais des contrats en question pourraient être considérées comme des projets pilotes ou des actions préparatoires, alors qu’elles ne sont pas du tout conçues pour explorer les effets d’instruments inédits, mais visent plutôt à atteindre des résultats de fond immédiats. Les initiatives financées ne semblent, du reste, pas davantage destinées à préparer le terrain pour des développements futurs de l’intervention communautaire en matière de lutte contre l’exclusion sociale, étant donné qu’elles s’inscrivent plutôt dans le droit fil de projets financés sur la base des programmes précédents.
24. En outre, les arguments de la Commission tendant à démontrer que les 86 projets financés ne sont pas assimilables aux initiatives faisant l’objet des programmes précédents ne paraissent pas convaincants. La durée différente des financements, à savoir un an au lieu des quatre, voire cinq, ans prévus dans la proposition Pauvreté 4, et le montant annuel différent du financement, à savoir 70 000 écus (30) au lieu de 250 000 écus, représentent en effet des différences formelles qui ne sauraient être considérées comme étant susceptibles d’avoir une incidence sur la nature des actions prévues, laquelle devrait être appréciée en fonction du contenu des programmes et des caractéristiques des bénéficiaires. S’agissant plus particulièrement de la durée annuelle, nous relevons d’autre part que cette disposition semble être davantage dictée par des exigences liées au budget que par les caractéristiques effectives des actions prévues. Celles-ci nécessiteraient en effet, ne serait-ce qu’en raison de leur délicatesse et de leur complexité, un laps de temps plus long, qui seul permettrait de produire quelque effet utile. Si la durée et l’importance du financement constituent indéniablement des indices du caractère significatif ou non de l’action communautaire, ils ne sauraient cependant être considérés comme des éléments susceptibles en tant que tels de déterminer la qualification dans un sens ou dans l’autre.
Même l’existence d’une structure sophistiquée pour la gestion des programmes Pauvreté 3 et Pauvreté 4, tel un Observatoire des politiques nationales de lutte contre l’exclusion sociale, et le haut degré de coordination qui s’ensuit, sont, eux aussi, des éléments extérieurs et formels par rapport aux objectifs et aux modalités d’exécution concrètes de l’action entreprise. En outre, une forme de coordination est de toute façon assurée également pour les 86 financements en cause, notamment par l’intervention directe de la Commission. En ce qui concerne les caractéristiques essentielles les plus marquantes des 86 projets, la Commission se borne au contraire à répéter la formule, presque de style, des activités novatrices à court terme, visant à explorer la possibilité de financements futurs. Ce faisant, elle affirme presque de manière tautologique le caractère non significatif des actions, sans toutefois fournir des éléments concrets à l’appui de cette thèse.
25. Le Parlement, dans le mémoire en intervention, déclare qu’il considère comme non significative toute action communautaire d’un montant inférieur à 10 millions d’écus. Indépendamment du fait qu’une telle conception purement quantitative n’est pas acceptable, dans la mesure où elle ne trouve aucun fondement ni dans le règlement financier ni dans les actes concernant la coopération interinstitutionnelle, elle paraît particulièrement incohérente au regard de positions que ce même Parlement a pu prendre dans un autre contexte.Nous nous référons, plus spécialement, aux affirmations contenues dans la résolution sur la communication de la Commission à l’autorité budgétaire concernant les bases légales et les montants maximaux (31) , dans laquelle les actions non significatives sont circonscrites aux projets pilotes et aux actions préparatoires. Nous pensons, en outre, à la résolution du 24 octobre 1996 sur le projet de budget général des Communautés européennes pour l’exercice 1997, dans laquelle le seuil des 10 millions d’écus est certes posé, mais là encore uniquement en ce qui concerne les projets pilotes et les actions préparatoires.
26. Il ressort très clairement des considérations qui précèdent que les 86 projets financés par la Commission ne sauraient être qualifiés d’actions communautaires non significatives, mais doivent au contraire être tenus pour des actions significatives tout à fait assimilables, par leur contenu et leurs buts, à celles menées dans le cadre du programme Pauvreté 3. Il s’ensuit que l’exécution des crédits budgétaires y afférents aurait nécessité l’arrêt préalable d’un acte normatif de base sous la forme d’une décision du Conseil au titre de l’article 235 du traité.La non-adoption préalable de l’acte de base ne peut qu’aboutir à une violation de l’article 22 du règlement financier et à une atteinte à l’équilibre institutionnel prévu par le traité, notamment à l’article 4, dans le cadre de l’exécution du budget (32) . Le grief formulé par le gouvernement requérant est par conséquent fondé.
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L’absence de motivation 27. L’examen du second moyen de recours avancé par le Royaume-Uni, à savoir l’absence de motivation, semble superflu vu l’illégalité des décisions contestées sous l’angle du premier moyen de recours. Nous nous bornerons par conséquent à faire quelques brèves remarques. Tout d’abord nous relevons, ainsi qu’il a été déjà exposé, que dans la réplique le gouvernement requérant a précisé que ce second grief doit être compris comme portant non pas sur les décisions relatives aux différents contrats qui ont été conclus par la Commission, mais sur la ou les décisions de caractère plus général que la Commission aurait préalablement prises en choisissant d’exécuter le crédit budgétaire par des actions répondant à certaines caractéristiques.La Commission a répondu sur ce point en faisant valoir qu’elle avait dûment motivé sa décision par la communication à l’autorité budgétaire du 18 juillet 1995, par un communiqué de presse du 11 août 1995 et par une lettre adressée au ministère de la Sécurité sociale du Royaume-Uni le 13 septembre 1995.
28. Sans qu’il faille s’appesantir sur la validité discutable d’une démarche consistant à satisfaire à l’obligation de motivation d’un acte de portée générale au moyen de plusieurs communications hétérogènes, qui ne sont même pas portées à la connaissance de l’ensemble des destinataires, il suffira ici de relever que ces documents ne fournissent pas une information complète qui permette aux intéressés de connaître les conditions dans lesquelles la Commission a fait application du traité (33) . En effet, tout bien considéré, ces documents ne permettent même pas de discerner les modalités selon lesquelles la Commission a voulu exécuter les crédits inscrits au budget pour la lutte contre l’exclusion sociale, ni encore moins de déterminer pour quelles raisons et sur quel fondement la Commission a décidé de retenir la méthode de l’action non significative.Nous estimons par conséquent que la décision ou les décisions de la Commission d’exécuter les dépenses inscrites à la ligne budgétaire B3-4103 sont illégales également pour motivation insuffisante.
La limitation dans le temps des effets de l’annulation 29. Étant donné que les 86 contrats faisant l’objet d’un financement ont une durée annuelle, il y a tout lieu de penser qu’ils ont épuisé leurs effets ou, à tout le moins, que certains de ces effets se sont déjà produits, avec les paiements correspondants de la part de la Commission et l’utilisation des sommes en question par les bénéficiaires. Dans ces conditions, c’est-à-dire vu l’impossibilité évidente de récupérer les sommes versées, et au regard tant des finalités du financement que des principes fondamentaux de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime des bénéficiaires, il semble justifié que la Cour, exerçant les pouvoirs prévus à l’article 174, deuxième alinéa, du traité, indique ceux des effets des décisions annulées qui doivent être considérés comme définitifs (34) .
Puisque, dans le cas d’espèce, les décisions d’exécution des dépenses moyennant la conclusion des contrats contestés ont produit une pluralité d’effets juridiques qu’il y a lieu de considérer comme indissociables, nous estimons utile et justifié que la Cour se prononce en ce sens que l’arrêt constatant la nullité n’affecte pas les paiements effectués ni les engagements pris par suite de la conclusion des 86 contrats de financement en cause.Sur les dépens 30. Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens. La Commission ayant succombé en l’ensemble de ses moyens, il y a donc lieu de la condamner aux dépens. En vertu de l’article 69, paragraphe 4, les États membres et l’institution qui sont intervenus au litige supportent leurs propres dépens.
Conclusion 31. Eu égard aux considérations qui précèdent, nous suggérons donc à la Cour de:
─ annuler la ou les décisions de la Commission dont l’annonce a été faite par le communiqué de presse du 23 janvier 1996, faisant état de l’octroi de financements, au titre du budget 1995, à 86 projets de lutte contre l’exclusion sociale; ─ déclarer que l’annulation n’affecte pas la validité des paiements effectués et des engagements pris en vertu des 86 contrats de financement qui ont été passés; ─ condamner la Commission aux dépens; ─ déclarer que chacune des parties intervenantes supportera ses propres dépens.

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1 – Langue originale: l’italien.

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2 – JO C 13, p. 1.

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3 – JO L 199, p. 34.

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4 – JO 1985, L 2, p. 24.

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5 – JO L 224, p. 10.

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6 – La proposition n’a pas été publiée au Journal officiel . Voir COM(93) 435 final du 22 septembre 1993.

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7 – Il résulte des déclarations concordantes des parties que, dès le milieu de l’année 1995, il était clair que l’opposition de deux États membres, à savoir la République fédérale d’Allemagne et le Royaume-Uni, empêcherait l’adoption de la décision.

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8 – JO 1994, L 369, p. 1.

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9 – JO L 356, p. 1.

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10 – Règlement (Euratom, CECA, CEE) n° 610/90 du Conseil, du 13 mars 1990, modifiant le règlement financier du 21 décembre 1977 applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 70, p. 1).

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11 – JO C 194, p. 1.

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12 – Les accords interinstitutionnels, tout comme les déclarations communes, acquièrent surtout une valeur interprétative évidente lorsque leur contenu est, comme en l’espèce, codifié dans des actes communautaires contraignants. En outre, quand il ressort de l’accord interinstitutionnel ou de la déclaration commune que les institutions ont entendu se lier réciproquement, il y a lieu de considérer qu’il devient, eu égard au principe de coopération également interinstitutionnelle consacré à l’article 5 du traité CE, la source d’une obligation juridique, dont la violation peut être invoquée devant la Cour: voir, en ce qui concerne un arrangement entre le Conseil et la Commission, arrêt de la Cour du 19 mars 1996, Commission/Conseil (C-25/94, Rec. p. I-1469, point 49), et auparavant, précisément en ce qui concerne la déclaration commune de 1982, arrêt du 27 septembre 1988, Grèce/Conseil (204/86, Rec. p. 5323). Dans la doctrine, voir Waelbroeck, M. et D.: Les déclarations communes en tant qu’instruments d’un accroissement des compétences du Parlement européen, dans Louis, Waelbroeck, D.: Le Parlement européen dans l’évolution institutionnelle , Bruxelles, 1988, p. 79; Thiaville: Déclarations communes, dans Barav, Philip: Dictionnaire juridique des Communautés européennes , Paris, 1993, p. 341; Monar: Interinstitutional Agreements: the Phenomenon and its new Dynamics after Maastricht, dans CML Rev. , 1994, p. 693.

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13 – JO C 331, p. 1, modifié par la décision d’adaptation des perspectives financières (JO 1994, C 395, p. 1).

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14 – Il n’est guère besoin de rappeler que l’exigence de cette double condition pour l’exécution des dépenses est le reflet, en termes de technique budgétaire, d’un problème d’ordre institutionnel d’une tout autre envergure et qui se résume dans la séparation qui existe encore entre la branche de l’autorité budgétaire ayant une vocation législative naturelle (le Parlement) et le pouvoir législatif communautaire que le Conseil détient encore, au moins lorsque la base légale requiert que celui-ci statue à l’unanimité. Voir, à propos de la position forcément divergente des institutions sur la question, Ehlermann, Minch: Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure ─ Article 205 of the EEC Treaty, dans EuR , 1981, p. 23; Terrasse: Le Budget de la Communauté européenne , Paris, 1991, p. 72.

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15 – Arrêt du 11 juillet 1985, Salerno e.a./Commission et Conseil (87/77, 130/77, 22/83, 9/84 et 10/84, Rec. p. 2523, point 56), dans lequel la Cour a par conséquent accueilli l’argument du Conseil selon lequel l’inscription d’un crédit au budget des Communautés constitue certes une condition nécessaire, mais pas suffisante pour l’exécution d’une dépense.

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16 – Arrêt du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement (294/83, Rec. p. 1339, point 28). La distinction entre le pouvoir normatif et le pouvoir budgétaire, qui sont soumis à des conditions d’exercice différentes, reflétant par conséquent des dynamiques institutionnelles différentes, est également confirmée dans l’arrêt du 30 mai 1989, Commission/Conseil (242/87, Rec. p. 1425, point 18).

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17 – Commission/Conseil (16/88, Rec. p. 3457). La Commission demandait à la Cour d’annuler la disposition du règlement (CEE) n° 3252/87 du Conseil, du 19 octobre 1987, concernant la coordination et la promotion de la recherche dans le secteur de la pêche (JO L 314, p. 17), qui lui conférait des compétences d’exécution des programmes communautaires de recherche à exercer selon la procédure du comité de gestion, au motif que cette procédure permet au Conseil de substituer sa propre action à celle de la Commission en cas d’avis négatif du comité de gestion.

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18 – Dans le cas d’espèce, la Commission était certes compétente pour adopter les décisions de fond, mais en vertu du pouvoir qui lui était conféré par le Conseil en vertu de l’article 145. En conséquence, la procédure du comité de gestion était légale.

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19 – Sous cet angle, l’arrêt a en effet fait l’objet de critiques dans la doctrine: voir le commentaire de Blumann, dans RTDE , 1990, p. 173, et les conclusions de l’avocat général M. Darmon présentées le 30 juin 1989, soulignant que dans la majorité des États membres l’engagement de dépense va au-delà d’un aspect strictement financier ou comptable et englobe les décisions de fond (Rec. 1989, p. 3465, point 37).

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20 – Il n’est guère besoin de mettre en évidence que ce principe n’est pas infirmé par la critique que l’arrêt nous semble appeler.
En effet, lorsqu’il existe une mesure individuelle de la Commission qui prévoit la dépense, l’acte de base, c’est-à-dire le fondement légal de celle-ci, réside dans l’acte normatif dont cette mesure représente la mise en oeuvre.

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21 – La formulation du règlement diffère de celle de la déclaration commune sous deux angles. En premier lieu, au lieu d’un règlement de base, la règle exige un acte de base; en second lieu, la condition est imposée non pas pour les seules nouvelles actions communautaires significatives, mais pour toute action communautaire significative. Il s’agit, du reste, d’innovations qui ne sont pas particulièrement importantes: la première implique, à l’évidence, que tout acte normatif (par exemple une décision adressée à l’ensemble des États membres) est susceptible de constituer une base légale de la dépense; la signification de la seconde n’est pas claire, mais la suppression de l’adjectif est sans doute due simplement à l’inutilité de celui-ci.

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22 – Le texte de la déclaration figure en annexe 2 à la communication de la Commission, du 6 juillet 1994, à l’autorité budgétaire sur les bases légales et les montants maximaux [SEC(94) 1106 final]. Voir également la référence faite à la déclaration, pour éclairer la notion d’action communautaire non significative résultant de la déclaration commune de 1982, dans Strasser: Les finances de l’Europe , Paris, 1990, p. 131.

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23 – Voir en ce sens Strasser, Les finances de l’Europe (cité à la note précédente), p. 131.

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24 – Voir note 21 ci-dessus.

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25 – Ultérieurement subdivisés en lignes budgétaires pour lesquelles une base légale est proposée mais pas encore adoptée et celles pour lesquelles la Commission est disposée à proposer une base légale avant le 30 mai 1995.

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26 – En effet, la Commission avait présenté sa proposition de programme Pauvreté 4 le 22 septembre 1993 (voir note 5).

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27 – Cela vaut également pour les affirmations faites oralement à l’audience par l’agent de la Commission, lequel a déclaré que, dès l’instant où elle a appris que le Conseil n’autoriserait probablement pas la mise en oeuvre d’actions significatives sur la base du budget 1995, la Commission s’est efforcée, dans la phase d’exécution, de transformer les projets en dépenses non significatives.

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28 – Le Royaume-Uni n’a d’ailleurs pas formulé une demande précise de mesures d’instruction au sens de l’article 45 du règlement de procédure.

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29 – Précitée à la note 4.

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30 – Certains financements sont, du reste, plus élevés. En particulier, un des contrats produits prévoit un financement d’environ 130 000 écus.

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31 – Voir JO 1996, C 17, p. 27.

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32 – Seulement à titre incident, on observera que cette solution confirme l’appréciation prima facie faite par ordonnance du président de la Cour du 24 septembre 1996, Royaume-Uni/Commission (C-239/96 R et C-240/96 R, Rec. p. I-4475), qui, se prononçant sur le fumus boni juris du recours en annulation de la circulaire de la Commission qui invitait à présenter des demandes en vue du financement d’actions de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, a considéré comme n’étant pas entièrement convaincants les arguments de la Commission tirés de la courte durée ainsi que du caractère d’innovation et de démonstration des projets à financer.

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33 – Selon une formulation désormais bien établie du fondement de l’obligation de motivation: arrêt du 7 juillet 1981, Rewe (158/80, Rec. p. 1805, point 25).

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34 – Il n’est guère besoin de rappeler que la Cour a déjà eu l’occasion d’affirmer que l’article 174 du traité, bien qu’il ne mentionne que le règlement, s’applique également aux directives, et ce afin d’éviter qu’il soit porté atteinte à un droit que les bénéficiaires tirent du traité et en considération également du fait que le contenu normatif essentiel de l’acte n’est pas mis en cause:
arrêt du 7 juillet 1992, Parlement/Conseil (C-295/90, Rec. p. I-4193). Nous estimons que des considérations en substance analogues peuvent justifier l’application de l’article 174 à une décision telle que celle dont il est question en l’espèce.