62003O0320(01)

Référé – Sursis à exécution – Mesures provisoires – Conditions d’octroi – Urgence – Préjudice grave et irréparable – Mise en balance de l’ensemble des intérêts en cause – Fonctionnement et solidité économique et financière des entreprises communautaires

rt. 242 CE et 243 CE; règlement de procédure de la Cour, art. 83, § 2)

$$Afin de déterminer tant la nécessité d’adopter des mesures provisoires que la portée de celles-ci, il convient de mettre en balance les intérêts en présence, la menace d’un préjudice grave et irréparable, critère de l’urgence alléguée, constituant un des termes de la comparaison effectuée dans ce cadre.

À cet égard, un préjudice porté à la protection de l’environnement et de la santé présente en principe un caractère irréversible dans la mesure où, le plus souvent, des atteintes à de tels intérêts ne sauraient, en raison de leur nature, être éliminées rétroactivement.

Toutefois, s’agissant d’un règlement national instaurant une interdiction sectorielle de circuler sur une autoroute, dans le but de réduire les émissions liées aux activités humaines et d’améliorer ainsi la qualité de l’air, une approche structurelle à moyen terme en matière de qualité de l’air ambiant ne serait pas mise en péril par la non-application temporaire dudit règlement.

En revanche, une telle interdiction de circuler pourrait affecter de façon sensible le fonctionnement et la solidité économique et financière de nombreuses entreprises communautaires. Ce préjudice ne se résumerait pas à l’addition de conséquences pécuniaires négatives pour les différentes entreprises. Il existerait en effet un risque important que l’interdiction de circuler entraîne la disparition définitive de nombreuses entreprises ainsi qu’une modification structurelle et, dans une certaine mesure, irréversible des conditions de transport et des flux des échanges de marchandises dans et à travers la zone concernée, le risque d’un dommage grave et irréparable étant, dans ces conditions, suffisamment établi.

( voir points 90-92, 97, 101-102 )

Dans l’affaire C-320/03 R,

Commission des Communautés européennes, représentée par M^me C. Schmidt, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

soutenue par

République fédérale d’Allemagne, représentée par M. W.-D. Plessing et M^me A. Tiemann, en qualité d’agents, assistés de M^e T. Lübbig, Rechtsanwalt,

et par

République italienne, représentée par M. I. M. Braguglia, en qualité d’agent, assisté de M. G. De Bellis, avvocato dello Stato, ayant élu domicile à Luxembourg,

parties intervenantes,

contre

République d’Autriche, représentée par M. E. Riedl, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

ayant pour objet le sursis à l’exécution de l’interdiction sectorielle de circuler figurant dans la Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) [règlement du ministre-président du Tyrol limitant le transport sur l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn (interdiction sectorielle de circuler)], du 27 mai 2003 (BGBl. II, 2003/279),

LE PRÉSIDENT DE LA COUR

rend la présente

Ordonnance

1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 24 juillet 2003, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l’article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en imposant l’interdiction de circuler frappant les camions transportant certaines marchandises qui figure dans la Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) [règlement du ministre-président du Tyrol limitant le transport sur l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn (interdiction sectorielle de circuler)], du 27 mai 2003 (BGBl. II, 2003/279, ci-après le «règlement litigieux»), la république d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 1er et 3 du règlement (CEE) n° 881/92 du Conseil, du 26 mars 1992, concernant l’accès au marché des transports de marchandises par route dans la Communauté exécutés au départ ou à destination du territoire d’un État membre, ou traversant le territoire d’un ou de plusieurs États membres (JO L 95, p. 1), tel que modifié par le règlement (CE) nº 484/2002 du Parlement européen et du Conseil, du 1er mars 2002 (JO L 76, p. 1, ci-après le «règlement nº 881/92»), des articles 1er et 6 du règlement (CEE) n° 3118/93 du Conseil, du 25 octobre 1993, fixant les conditions de l’admission de transporteurs non-résidents aux transports nationaux de marchandises par route dans un État membre (JO L 279, p.1), tel que modifié par le règlement nº 484/2002 (ci-après le «règlement nº 3118/93»), ainsi que des articles 28 CE à 30 CE.

2 Par acte séparé, déposé au greffe de la Cour le 25 juillet 2003, la Commission a introduit, en vertu des articles 242 CE et 243 CE, une demande en référé visant à enjoindre à la république d’Autriche de prendre les mesures nécessaires en vue de surseoir à l’application de l’interdiction de circuler instaurée par le règlement litigieux jusqu’à ce que la Cour ait statué sur le recours au principal.

3 La Commission a également demandé, en vertu de l’article 84, paragraphe 2, du règlement de procédure, qu’il soit fait droit provisoirement à la demande en référé avant même que l’autre partie ait présenté ses observations, jusqu’au prononcé de l’ordonnance mettant fin à la procédure en référé.

4 Par ordonnance du 30 juillet 2003, il a été ordonné, à titre conservatoire, à la république d’Autriche de surseoir à l’exécution de l’interdiction de circuler figurant dans le règlement litigieux, jusqu’au prononcé de l’ordonnance mettant fin à la procédure en référé.

5 Par requêtes déposées au greffe de la Cour respectivement les 29 juillet et 6 août 2003, la République fédérale d’Allemagne et la République italienne ont demandé à intervenir dans la présente procédure en référé à l’appui des conclusions de la Commission.

6 En application des articles 40, premier et quatrième alinéas, du statut de la Cour de justice ainsi que 93, paragraphes 1 et 2, du règlement de procédure, il y a lieu de faire droit à ces demandes d’intervention dans la procédure en référé.

7 La république d’Autriche a présenté ses observations écrites sur la demande en référé par télécopie du 18 août 2003. Par télécopies du même jour, la République fédérale d’Allemagne et la République italienne ont présenté leurs mémoires en intervention.

8 Les parties ont été entendues en leurs observations orales le 27 août 2003.

Le cadre juridique et factuel

La réglementation communautaire relative au marché intérieur des transports par route

9 Les règlements nos 881/92 et 3118/93, invoqués dans le recours de la Commission, constituent le cadre réglementaire du marché intérieur des transports par route et régissent la libre prestation des services dans ce secteur sur le territoire de la Communauté.

Les directives communautaires relatives à la protection de la qualité de l’air ambiant

10 La réglementation communautaire relative à la protection de la qualité de l’air ambiant est constituée notamment de la directive 96/62/CE du Conseil, du 27 septembre 1996, concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air (JO L 296, p. 55), et de la directive 1999/30/CE du Conseil, du 22 avril 1999, relative à la fixation de valeurs limites pour l’anhydride sulfureux, le dioxyde d’azote et les oxydes d’azote, les particules et le plomb dans l’air ambiant (JO L 163, p. 41), telle que modifiée par la décision 2001/744/CE de la Commission, du 17 octobre 2001 (JO L 278, p. 35, ci-après la «directive 1999/30»).

11 Conformément à son article 1er, la directive 96/62 a pour objectif général de définir les principes de base d’une stratégie commune visant à:

— définir et fixer des objectifs concernant la qualité de l’air ambiant dans la Communauté, afin d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets nocifs pour la santé humaine et pour l’environnement dans son ensemble,

— évaluer, sur la base de méthodes et de critères communs, la qualité de l’air ambiant dans les États membres,

— disposer d’informations adéquates sur la qualité de l’air ambiant et faire en sorte que le public en soit informé, entre autres par des seuils d’alerte,

— maintenir la qualité de l’air ambiant, lorsqu’elle est bonne, et l’améliorer dans les autres cas.

12 L’article 7 de la directive 96/62 dispose:

« Amélioration de la qualité de l’air ambiant

Exigences générales

1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer le respect des valeurs limites.

2. Les mesures prises pour atteindre les objectifs de la présente directive doivent:

a) prendre en compte une approche intégrée pour la protection de l’air, de l’eau et du sol;

b) ne pas contrevenir à la législation communautaire relative à la protection de la sécurité et de la santé des travailleurs sur les lieux de travail;

c) ne pas avoir d’effets négatifs et significatifs sur l’environnement des autres États membres.

3. Les États membres établissent des plans d’action indiquant les mesures à prendre à court terme en cas de risque de dépassement des valeurs limites et/ou des seuils d’alerte, afin de réduire le risque de dépassement et d’en limiter la durée. Ces plans peuvent prévoir, selon le cas, des mesures de contrôle et, lorsque cela est nécessaire, de suspension des activités, y compris le trafic automobile, qui concourent au dépassement des valeurs limites.»

13 L’article 8, paragraphe 3, de la directive 96/62 prévoit par ailleurs:

«Dans les zones et les agglomérations [où les niveaux d’un ou de plusieurs polluants dépassent la valeur limite augmentée de la marge de dépassement], les États membres prennent des mesures pour assurer l’élaboration ou la mise en oeuvre d’un plan ou programme permettant d’atteindre la valeur limite dans le délai fixé.

Ledit plan ou programme, auquel la population doit avoir accès, contient au moins les informations énumérées à l’annexe IV.»

14 Des valeurs limites pour le dioxyde d’azote sont fixées dans la directive 1999/30.

15 Aux termes de l’article 4 de la directive 1999/30:

« Dioxyde d’azote et oxydes d’azote

1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que les concentrations de dioxyde d’azote et, le cas échéant, d’oxydes d’azote, dans l’air ambiant, évaluées conformément à l’article 7, ne dépassent pas les valeurs limites indiquées au point I de l’annexe II, à partir des dates y spécifiées.

Les marges de dépassement indiquées au point I de l’annexe II s’appliquent conformément à l’article 8 de la directive 96/62/CE.

2. Le seuil d’alerte de concentration de dioxyde d’azote dans l’air ambiant est fixé au point II de l’annexe II.»

16 Il résulte de l’annexe II de la directive 1999/30 que, s’agissant du dioxyde d’azote, la valeur limite annuelle majorée de la marge de dépassement prévue est fixée à 56 µg/m3 pour l’année 2002.

17 Selon le quatrième considérant de la directive 1999/30, les valeurs limites fixées dans celle-ci constituent des exigences minimales et, conformément à l’article 130 T du traité CE (devenu article 176 CE), les États membres peuvent maintenir ou établir des mesures de protection renforcées et notamment établir des valeurs limites plus strictes.

Le droit national et les faits à l’origine du litige

18 Les directives 96/62 et 1999/30 ont été transposées en droit autrichien au moyen de modifications à l’Immissionsschutzgesetz-Luft (loi autrichienne sur la protection de l’air contre les pollutions, BGBl. I, 1997/115).

19 Après un premier dépassement de la valeur limite pour le dioxyde d’azote en 1999, une interdiction de circulation nocturne frappant les poids lourds sur un tronçon de l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn (Autriche) est entrée en vigueur le 1er octobre 2002.

20 Pour l’année 2002, la valeur limite annuelle fixée à 55 µg/m3 par l’Immissionsschutzgesetz-Luft a été dépassée au point de mesure du relais de Vomp sur ce tronçon d’autoroute, la moyenne annuelle enregistrée y étant de 61 µg/m3.

21 L’interdiction de circulation nocturne, prévue à l’origine pour une durée limitée, a alors été prolongée puis remplacée, à compter du 1er juin 2003, par une interdiction permanente de circulation nocturne frappant le transport de marchandises par poids lourds de plus de 7,5 tonnes, valable toute l’année.

22 Le 27 mai 2003, le Landeshauptmann von Tirol, agissant sur le fondement de l’Immissionsschutzgesetz-Luft, a adopté le règlement litigieux, interdisant, à partir du 1er août 2003 et pour une durée indéterminée, la circulation sur un tronçon d’environ 46 km de l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn à une catégorie de poids lourds transportant certaines marchandises.

23 Le règlement litigieux vise, selon son article 1er, à réduire les émissions liées aux activités humaines et à améliorer ainsi la qualité de l’air pour assurer la protection durable de la santé de l’homme ainsi que de la faune et de la flore.

24 L’article 2 du règlement litigieux délimite une «zone sanitaire» consistant en un tronçon de 46 km de l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn entre les communes de Kundl et d’Ampass (Autriche). L’article 3 du règlement litigieux interdit aux poids lourds ou aux semi-remorques dont la masse maximale autorisée est supérieure à 7,5 tonnes et aux poids lourds avec remorques, dont les masses maximales autorisées additionnées dépassent 7,5 tonnes, de circuler en transportant les marchandises suivantes: tous les déchets repris dans la liste européenne des déchets [figurant dans la décision 2000/532/CE de la Commission, du 3 mai 2000, remplaçant la décision 94/3/CE établissant une liste de déchets en application de l’article 1er, point a), de la directive 75/442/CEE du Conseil relative aux déchets et la décision 94/904/CE du Conseil établissant une liste de déchets dangereux en application de l’article 1er, paragraphe 4, de la directive 91/689/CEE du Conseil relative aux déchets dangereux (JO L 226, p. 3), dans la version résultant de la décision 2001/573/CE du Conseil, du 23 juillet 2001, modifiant la décision 2000/532 en ce qui concerne la liste de déchets (JO L 203, p. 18)], les céréales, les rondins, les écorces et le liège, les minerais ferreux et non ferreux, les cailloux, les terres, les déblais, les véhicules à moteur et les remorques ou l’acier de construction. Aucune autorité ne doit intervenir par voie d’arrêté pour mettre en vigueur l’interdiction, celle-ci sortissant directement ses effets.

25 L’article 4 du règlement litigieux soustrait à l’interdiction résultant de l’article 3 du même règlement les poids lourds dont le transport démarre ou aboutit sur le territoire de la ville d’Innsbruck ou dans les districts de Kufstein, de Schwaz ou d’Innsbruck-Land (Autriche). Par ailleurs, l’Immissionsschutzgesetz-Luft comporte lui-même d’autres dérogations. Il exclut directement de l’interdiction de circuler différentes catégories de véhicules, dont, notamment, les véhicules d’entretien de la voirie, d’enlèvement des ordures ainsi que les véhicules agricoles et forestiers. Une dérogation particulière peut par ailleurs être sollicitée pour d’autres véhicules pour cause d’intérêt public ou d’un intérêt propre important.

La procédure précontentieuse

26 À la suite d’un premier échange de lettres avec la république d’Autriche, la Commission a, le 25 juin 2003, adressé à cet État membre une lettre de mise en demeure et l’a invité à y répondre dans un délai d’une semaine. La république d’Autriche a répondu par lettre du 3 juillet 2003.

27 Par lettre du 9 juillet 2003, la Commission a adressé à la république d’Autriche un avis motivé au titre de l’article 226 CE, auquel cette dernière a répondu par lettre du 18 juillet 2003.

Les conditions de l’octroi de mesures provisoires

28 Conformément à l’article 243 CE, la Cour peut prescrire les mesures provisoires nécessaires dans les affaires dont elle est saisie.

29 L’article 83, paragraphe 2, du règlement de procédure impose que les demandes de telles mesures spécifient l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent.

30 Selon une jurisprudence constante, les mesures provisoires peuvent être accordées par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’elles sont urgentes en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts du requérant, qu’elles soient édictées et sortissent leurs effets dès avant la décision au principal. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en cause [voir ordonnance du 14 février 2002, Commission/Artegodan, C-440/01 P(R), Rec. p. I-1489, points 58 et 59].

Sur le fumus boni juris

Arguments des parties

31 La Commission fait valoir que l’interdiction de circuler entrave manifestement la libre prestation des services dans le domaine du transport de marchandises, garantie par le traité et consacrée par le droit dérivé dans les règlements nos 881/92 et 3118/93, ainsi que la libre circulation des marchandises au sens de l’article 28 CE.

32 La mesure toucherait de facto, si pas exclusivement du moins de manière prépondérante, le transit international des marchandises. Elle opérerait donc une discrimination à tout le moins indirecte, ce qui serait incompatible avec les règlements nos 881/92 et 3118/93 ainsi qu’avec les articles 28 CE et suivants. Étant discriminatoire, une telle mesure ne pourrait pas être justifiée par des considérations tirées de la protection de l’environnement et, en tout état de cause, elle serait disproportionnée.

33 Tout en appuyant ces moyens, la République fédérale d’Allemagne ajoute que le règlement litigieux ne saurait être justifié sur le fondement des directives 96/62 et 1999/30 et qu’il constitue une violation du principe de coopération loyale inscrit à l’article 10 CE ainsi que du principe de proportionnalité.

34 La république d’Autriche ne saurait se prévaloir de l’article 7 de la directive 96/62, dès lors que cette disposition imposerait l’établissement d’un plan d’action, ne permettrait que l’adoption de mesures provisoires et disposerait que les mesures prises ne peuvent avoir d’effets négatifs et significatifs sur l’environnement des autres États membres, toutes conditions qui ne seraient pas remplies en l’espèce.

35 Le règlement litigieux ne serait pas davantage conforme à l’article 8 de la directive 96/62.

36 La République fédérale d’Allemagne considère également que le dépassement de la valeur limite pour le dioxyde d’azote sur lequel se fonde le règlement litigieux n’a pas été établi en conformité avec les exigences qui résultent des annexes V et VI de la directive 1999/30.

37 L’article 10 CE aurait également imposé à la république d’Autriche de se concerter en temps utile avant d’adopter une mesure aussi radicale que l’interdiction sectorielle de circuler en question.

38 En outre, la mesure imposée par le règlement litigieux serait disproportionnée, dès lors que rien ne justifierait qu’elle cible le trafic de marchandises par poids lourds ou certaines marchandises particulières.

39 Lors de l’audience, la République italienne a, pour sa part, mis l’accent sur la nécessité d’adopter ce type de mesure exclusivement au niveau communautaire.

40 La république d’Autriche considère à l’inverse que le règlement litigieux est conforme au droit communautaire.

41 L’interdiction de circuler aurait été adoptée dans le respect des règles de droit interne et des dispositions des directives communautaires relatives à la protection de la qualité de l’air ambiant, en particulier des articles 7 et 8 de la directive 96/62.

42 Le règlement litigieux ne violerait pas davantage les règlements nos 881/92 et 3118/93. En effet, ceux-ci n’accorderaient pas au titulaire d’une licence communautaire un droit inconditionnel et ne le libéreraient pas de son obligation de respecter les conditions générales de transport.

43 L’interdiction de circuler en cause représenterait par ailleurs une mesure nécessaire, non discriminatoire et proportionnée.

44 La nécessité de la mesure serait attestée par la simple constatation du dépassement des valeurs limites fixées pour le dioxyde d’azote pour l’année 2002 tant dans la législation autrichienne que dans la directive 1999/30.

45 Sur l’absence de discrimination, la république d’Autriche fait valoir que l’interdiction de circuler concerne également le trafic intérieur. Les exceptions prévues seraient limitées, justifiées par des raisons impératives d’intérêt public et profiteraient également aux transporteurs étrangers.

46 En tout état de cause, même si elle était jugée indirectement discriminatoire, l’interdiction de circuler serait justifiable pour des motifs de protection de la santé humaine et de l’environnement.

47 Les préoccupations de la Commission quant aux effets catastrophiques de cette mesure seraient dénuées de fondement, car le rail constituerait une solution de rechange envisageable sur les plans tant technique qu’économique pour acheminer les marchandises visées par l’interdiction de circuler.

Appréciation

48 Aux termes de l’article 83, paragraphe 2, du règlement de procédure, la demande de mesure provisoire spécifie notamment les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de cette mesure.

49 À cet égard, il ressort d’un premier examen des éléments présentés par les parties que le règlement litigieux est constitutif de restrictions aux libertés de circulation prévues par le traité et le droit dérivé, et ce sans qu’il soit besoin de déterminer avec précision à ce stade les dispositions communautaires concernées.

50 En effet, le règlement litigieux instaure une interdiction totale de circulation à l’encontre d’une large catégorie de transporteurs, et ce sur un axe de circulation qui s’insère dans l’une des principales voies de communication terrestres pour les échanges entre l’Europe septentrionale et le nord de l’Italie.

51 Le caractère éventuellement indirectement discriminatoire de cette entrave ne saurait être écarté au terme d’un premier examen.

52 Il est exact que le règlement litigieux s’applique à l’ensemble des transporteurs indépendamment de leur nationalité et que, de ce fait, il pénalise également les transporteurs autrichiens qui opèrent le transport des marchandises visées sur le tronçon d’autoroute concerné.

53 Toutefois, il ne saurait être exclu que, en raison du type de transport visé ainsi que de la portée des dérogations qui sont prévues, le règlement litigieux aboutisse en fait à faire porter l’essentiel de l’effort sur les transporteurs des États membres autres que la république d’Autriche sans que ce déséquilibre puisse être justifié. L’appréciation de cette question nécessite toutefois un examen détaillé de l’impact du règlement litigieux sur les différentes catégories de transporteurs, examen qui n’est pas possible au stade de la présente procédure en référé. Lors de l’audience, les différentes parties ont d’ailleurs fait état à ce propos de chiffres qui paraissaient à première vue contradictoires et dont la pertinence n’a pu être vérifiée.

54 Outre la question de la discrimination éventuelle, l’appréciation de l’existence d’un manquement au droit communautaire de la part de la république d’Autriche requiert par ailleurs un examen détaillé de l’entrave représentée par l’interdiction de circuler.

55 Ledit examen implique, d’une part, de tenir compte des objectifs de protection de la santé et/ou de l’environnement invoqués par la république d’Autriche et, en particulier, de la mesure dans laquelle le règlement litigieux s’insère dans le dispositif réglementaire communautaire en matière de qualité de l’air ambiant ainsi que d’autre part, de juger de la proportionnalité de l’entrave générée par rapport à ces objectifs.

56 À cet égard, il apparaît à première analyse que, ainsi que l’a fait valoir la république d’Autriche, le règlement litigieux s’intègre dans le cadre réglementaire national créé afin de satisfaire aux obligations découlant des directives communautaires en matière de qualité de l’air ambiant.

57 En outre, la réalité du dépassement de la valeur limite pour les émissions de dioxyde d’azote en 2002, dont il est allégué qu’il est à l’origine de l’adoption du règlement litigieux, n’a pas été contestée par les différentes parties au litige.

58 Sans qu’il soit nécessaire, au stade actuel, de déterminer si le règlement litigieux peut se réclamer de considérations fondées sur la protection de l’environnement et/ou la protection de la santé, apparaît, en principe, les exigences liées à ce type de considérations doivent se voir reconnaître un caractère prépondérant par rapport à des considérations économiques.

59 L’accent mis par la Commission, dans le cadre de sa demande de mesure provisoire, sur les aspects purement économiques de la situation ne saurait donc être avalisé comme tel.

60 Ceci étant, l’interdiction de circuler découlant du règlement litigieux n’en soulève pas moins des interrogations sérieuses quant à sa compatibilité au regard du droit communautaire.

61 Tout d’abord, ainsi que le relève la République italienne, le règlement litigieux a été adopté seulement quelques mois après l’entrée en vigueur de l’interdiction de circulation nocturne, soit avant que les effets de cette dernière mesure sur la concentration de dioxyde d’azote aient pu être entièrement évalués. En effet, l’interdiction de circulation nocturne étant entrée en vigueur seulement le 1er octobre 2002, la moyenne annuelle de dioxyde d’azote pour l’année 2002 ne permettait pas d’en apprécier l’impact réel.

62 Ensuite, le bref délai prévu entre l’adoption et l’entrée en vigueur du règlement litigieux est susceptible de renforcer considérablement les effets négatifs de celui-ci sur l’activité et l’organisation des transporteurs routiers concernés. Une période de deux mois paraît en effet très réduite au regard des adaptations structurelles, en termes de modes de transport ou de trajets, rendues nécessaires par l’interdiction de circuler. En particulier, même si la république d’Autriche a été en mesure de présenter certains éléments attestant de la faisabilité d’une croissance de l’offre de transport ferroviaire sur le trajet concerné, il ressort de l’ensemble des informations communiquées par les parties qu’une telle adaptation ne saurait être envisagée qu’à moyen terme et de façon progressive.

63 Enfin, ainsi que la Commission et les parties intervenantes l’ont fait valoir, des mesures affectant directement le transport de marchandises entre États membres paraissent appeler un certain degré de concertation préalable au niveau communautaire, lequel semble avoir fait défaut en l’espèce.

64 L’appréciation définitive de tous ces arguments, qui soulève la question délicate de l’équilibre qui doit être trouvé entre les exigences du marché intérieur, d’une part, et la protection de la santé et/ou de l’environnement, d’autre part, exige un examen plus approfondi qui ne saurait être effectué au stade de la présente procédure en référé.

65 Dans ces conditions, et sans qu’il y ait lieu, à ce stade, de se prononcer plus avant sur les différents moyens soulevés dans le cadre de l’affaire au principal, il convient de constater que le caractère fondé du recours au principal ne peut être écarté d’emblée, même si, par ailleurs, les arguments invoqués par la république d’Autriche pour sa défense ne sauraient être méconnus.

66 Il convient donc de poursuivre l’examen de la demande de mesure provisoire en vérifiant si la mesure demandée est urgente en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts dont se prévaut la Commission, qu’elle soit édictée et sortisse ses effets dès avant la décision au principal et, dans l’affirmative, de procéder à la mise en balance des intérêts en cause.

Sur l’urgence et la balance des intérêts

Arguments des parties

67 Quant à l’urgence, la Commission, soutenue par les parties intervenantes, expose que le règlement litigieux, qui devait entrer en vigueur le 1er août 2003, aurait des effets directs et importants sur l’activité des entreprises de transport opérant sur le marché concerné et, de manière plus générale, sur le bon fonctionnement du marché intérieur.

68 Pour la Commission, l’affaire a valeur d’exemple au regard de l’ordre public, car des Länder autrichiens autres que celui du Tyrol qui connaissent un important trafic de transit auraient déjà indiqué qu’ils voulaient suivre l’exemple du règlement litigieux et considéraient l’adoption de dispositions similaires. Il ne serait pas exclu, en outre, que d’autres États membres que la république d’Autriche puissent aussi envisager des mesures de cette nature.

69 De surcroît, en l’espèce, l’interdiction de circuler frapperait directement la chaîne logistique des opérateurs économiques qui traitent les marchandises concernées. Adoptée unilatéralement et sans préavis, elle modifierait soudainement et fondamentalement les conditions actuelles du marché communautaire du transport de marchandises, qui ne pourraient plus être pleinement rétablies par la suite. En pâtiraient les premiers les maillons les plus faibles de la chaîne de production, à savoir les entreprises de transport par route et en particulier les petites entreprises qui, du fait de la taille de leur parc de véhicules, se sont spécialisées dans le transport d’un seul type de marchandise. Plus de la moitié des entreprises de transport concernées ne disposeraient que d’un à trois camions et 31 % ne posséderaient que quatre à dix camions.

70 Pour les entreprises qui se sont spécialisées dans le transport de certaines marchandises (par exemple le transport de voitures neuves ou de déchets) et utilisent à cet effet des véhicules spéciaux, l’interdiction sectorielle de circuler équivaudrait à une interdiction générale, car elles ne pourraient pas se reconvertir aisément à court terme dans le transport d’autres marchandises.

71 Dans la plupart des États membres, en particulier en Allemagne, le secteur du transport par route présenterait des surcapacités qui expliqueraient la vive concurrence entre les entreprises et les faibles marges bénéficiaires. Seules les entreprises qui parviennent à maintenir l’utilisation de leur capacité à un niveau élevé seraient concurrentielles. Il serait dès lors vital pour les entreprises de transport de ne perdre ni commandes en cours ni clients existants. Une attente de quelques jours pourrait déjà signifier la ruine économique pour les entreprises qui disposent d’un nombre réduit de véhicules.

72 Selon la République fédérale d’Allemagne, sur une base annuelle, environ 53 700 voyages entre l’Allemagne et l’Italie seraient concernés par l’interdiction de circuler en cause. Celle-ci aurait donc des conséquences graves pour les entreprises concernées, ainsi que l’attesteraient des déclarations de certaines d’entre elles. Ces conséquences seraient d’autant plus importantes qu’elles se répercuteraient également sur l’organisation des tournées réalisées par les poids lourds afin d’éviter d’effectuer des trajets à vide.

73 Par ailleurs, selon la Commission et les parties intervenantes, aucune solution de rechange suffisante n’existerait.

74 Les entreprises de transport concernées n’auraient en effet que deux possibilités d’obvier à l’interdiction de circuler, à savoir choisir un itinéraire de contournement ou recourir au transport par rail.

75 Or, les itinéraires de contournement impliqueraient un allongement considérable de la longueur et de la durée des trajets et donc un surcoût important ainsi qu’une consommation supérieure de carburant et une aggravation de la pollution.

76 Quant au transfert vers le transport par rail, seul le recours à la «chaussée roulante» («Rollende Strasse») serait envisageable pour les sociétés de transport routier. En effet, le transport par wagons ne ferait pas partie de leur champ d’activités et le transport combiné non accompagné serait exclu pour la plupart des petites et moyennes entreprises, qui n’ont pas le moyen de récupérer le conteneur ou le semi-remorque au point de destination. Or, l’offre actuelle de trains de la chaussée roulante serait insuffisante, ce qui entraînerait une perte de temps onéreuse. La République fédérale d’Allemagne insiste en particulier sur le fait que ce n’est qu’à moyen terme que pourra se réaliser un accroissement suffisant de l’offre de transport ferroviaire. Elle relève également que la chaussée roulante est souvent trop rigide en raison de l’existence d’un délai de principe de réservation égal à 48 heures et n’est économiquement pas intéressante pour les transports régionaux sur de courtes distances. Outre ces aspects, la République italienne met en exergue le coût nettement plus élevé du transport par rail.

77 Quelle que soit leur attitude, les entreprises concernées subiraient donc des frais supplémentaires et une perte de temps pour ne pas être acculées à cesser complètement leur activité. Compte tenu de la faible valeur des marchandises concernées par l’interdiction de circuler et de la vive concurrence dans le secteur du transport routier de marchandises, ces frais supplémentaires ne pourraient pas être directement répercutés sur les donneurs d’ordres ou sur les clients, mais devraient être supportés par les transporteurs, du moins dans un premier temps. Toutefois, seules les grandes entreprises seraient en mesure de compenser des frais supplémentaires sur un parcours déterminé, en l’espèce la route du Brenner par l’Autriche. Les petites entreprises qui se sont spécialisées dans le transport des marchandises visées par l’interdiction de circuler ne pourraient pas supporter immédiatement ces frais supplémentaires et perdraient leurs commandes ainsi que leurs donneurs d’ordres. Compte tenu de la spécialisation de la plupart de ces entreprises, il faudrait craindre que nombre d’entre elles ne puissent pas recevoir à court terme des commandes de substitution et doivent laisser leurs véhicules à l’arrêt.

78 En conclusion, compte tenu des faibles marges bénéficiaires des entreprises de transport par route, les petites et moyennes entreprises concernées pourraient être contraintes de cesser leurs activités. Ce préjudice pèserait lourdement sur l’économie européenne et ne serait pas susceptible d’être réparé.

79 La République fédérale d’Allemagne fait état d’éléments indiquant que la perte annuelle de chiffre d’affaires pour les entreprises concernées avoisinerait les 54 millions d’euros, sans compter les délocalisations d’entreprises. Cela entraînerait des pertes d’emplois se comptant par centaines et des faillites de dizaines d’entreprises.

80 En outre, la Commission et la République italienne signalent que l’interdiction de circuler affecterait non seulement le secteur du transport mais également des industries de production, en particulier l’industrie du bois et les carrières dans le nord de l’Italie. Selon la République fédérale d’Allemagne, les chargeurs verraient également leurs relations économiques régulières compromises et l’interdiction de circuler pourrait finalement conduire à une cessation des échanges entre l’Italie et l’Allemagne pour certaines marchandises concernées par cette interdiction.

81 La balance des intérêts pencherait en faveur de la requête, puisque des mesures moins contraignantes seraient envisageables, telle une interdiction de circuler frappant les camions les plus polluants.

82 En ce qui concerne les intérêts environnementaux dont se prévaut la république d’Autriche, la Commission fait valoir que, contrairement aux répercussions économiques tangibles de l’interdiction de circuler, le préjudice potentiel qu’entraînerait pour l’environnement dans la vallée de l’Inn la non-application de l’interdiction de circuler n’est pas quantifiable. La République fédérale d’Allemagne fait observer, pour sa part, que le règlement litigieux, loin de résoudre le problème des émissions de dioxyde d’azote, ne fait que le déplacer vers d’autres zones en Autriche ou vers d’autres États membres ainsi que vers la Suisse. Par ailleurs, la République italienne soutient que, pour apprécier l’ampleur des problèmes environnementaux invoqués, il faut au préalable évaluer les effets bénéfiques de l’interdiction de circulation nocturne introduite en octobre 2002, ce qui ne serait possible qu’à la fin de l’année 2003.

83 Dans ses observations, la république d’Autriche réfute l’argument tiré d’un dommage grave et irréparable en cas d’application du règlement litigieux.

84 Tout d’abord, la république d’Autriche conteste formellement que d’autres Länder autrichiens que celui du Tyrol envisagent de suivre l’exemple de ce règlement. À sa connaissance, aucun autre État membre n’aurait non plus une telle intention, de sorte que l’effet de contagion invoqué par la Commission n’existerait pas.

85 Ensuite, compte tenu du délai entre la date d’adoption du règlement litigieux, en mai 2003, et le moment de son entrée en vigueur, le 1er août 2003, les intéressés auraient disposé d’une période transitoire suffisamment longue.

86 La république d’Autriche fait valoir en outre que les désavantages d’une interdiction de circuler pour les transporteurs font partie des risques inhérents à toute économie de marché et que, pour le reste, le transfert vers le rail est possible tant techniquement qu’économiquement. Sur les aspects techniques, la république d’Autriche reproche à la Commission de ne pas avoir tenu compte des possibilités de transfert vers le transport par wagons complets et le transport combiné non accompagné. Pour le reste, les capacités du rail seraient d’ores et déjà suffisantes tandis que, en cas d’impossibilité technique, il pourrait être recouru à la possibilité de dérogation au cas par cas prévue par la réglementation autrichienne. Économiquement, le coût et la durée du transport ferroviaire seraient comparables à ceux du transport par route.

87 Contrairement à ce que prétendrait la Commission, d’autres routes que celles passant par le tronçon d’autoroute en cause pourraient également être utilisées par les transporteurs routiers. À ce propos, la république d’Autriche met en exergue le fait que, à l’heure actuelle, une part importante du flux de poids lourds transitant par ce tronçon résulte du choix des transporteurs concernés de ne pas suivre le tracé le plus court, lequel les mènerait à travers la Suisse.

88 La république d’Autriche fait encore valoir que l’impact de l’interdiction de circuler serait relativement limité pour les entreprises de transport routier. Compte tenu des capacités financières importantes dont elles devraient disposer en vertu de la réglementation communautaire, le risque de cessation d’activités serait faible. De même, la Commission n’aurait pas présenté des éléments convaincants pour attester d’un réel dommage pour les industries de production, en particulier pour l’industrie italienne du bois.

89 Enfin, dans le cadre de la mise en balance des intérêts, la république d’Autriche insiste sur l’importance du dommage pour la santé et l’environnement qui serait attesté par le dépassement des valeurs limites prévues par la directive 96/62 ainsi que par diverses études internationales. Ces intérêts fondamentaux l’emporteraient sur des intérêts économiques qui ne concerneraient que la protection du secteur du transport routier.

Appréciation

90 Afin de déterminer tant la nécessité d’adopter des mesures provisoires que la portée de celles-ci, il convient de mettre en balance les intérêts en présence, la menace d’un préjudice grave et irréparable, critère de l’urgence alléguée, constituant un des termes de la comparaison effectuée dans ce cadre.

91 Les intérêts dont se prévaut la république d’Autriche sont liés à des considérations fondées sur la protection de l’environnement et de la santé.

92 Un préjudice porté à de tels intérêts présente en principe un caractère irréversible dans la mesure où, le plus souvent, des atteintes à l’environnement et à la santé ne sauraient, en raison de leur nature, être éliminées rétroactivement.

93 Par ailleurs, la réalité de ce préjudice paraît attestée par les éléments factuels qui ont été invoqués dans le cadre de la présente procédure en référé.

94 Ceci étant, il ressort de la réglementation communautaire relative à la protection de la qualité de l’air, et en particulier du programme communautaire de politique et d’action pour l’environnement et le développement durable et respectueux de l’environnement (JO 1993, C 138, p. 5), que la politique en matière de qualité de l’air ambiant est envisagée au niveau communautaire sur la base d’objectifs à long terme.

95 Dans le cas d’espèce, la situation actuelle en matière de pollution de l’air ambiant dans la zone concernée est la résultante d’une évolution graduelle et paraît, à première analyse, ne pouvoir être rencontrée de façon satisfaisante qu’à moyen terme et progressivement.

96 Dans ce contexte, des mesures structurelles seront probablement nécessaires et l’ensemble des parties à la présente procédure en référé ont, à des degrés divers, l’obligation d’apporter leur concours à la recherche des solutions les plus appropriées. Les solutions qui pourront être dégagées représenteront nécessairement un compromis entre des intérêts conflictuels, sans qu’il puisse être exclu a priori qu’elles génèrent certains inconvénients tant pour le fonctionnement du marché intérieur que pour les intérêts de certaines catégories d’opérateurs économiques de la Communauté.

97 Dans ces circonstances, tout en reconnaissant que le règlement litigieux peut contribuer à améliorer à court terme la situation en matière de qualité de l’air ambiant dans la zone concernée, force est de constater qu’une approche structurelle à moyen terme, qui est essentielle, ne serait pas mise en péril par la non-application temporaire dudit règlement.

98 En d’autres termes, il n’apparaît pas que, si la Cour devait rejeter le recours intenté par la Commission, la non-application du règlement litigieux pendant une période limitée précédant la décision au principal mettrait en péril à plus long terme la sauvegarde de la qualité de l’air ambiant dans la zone concernée.

99 En revanche, la gravité et le caractère difficilement réparable des dommages que provoquerait l’entrée en vigueur immédiate de l’interdiction de circuler ne sauraient être sous-estimés. En effet, il apparaît que, par sa portée et son caractère unilatéral, cette interdiction affecterait de façon sensible le fonctionnement et la solidité économique et financière de nombreuses entreprises communautaires.

100 Les éléments factuels présentés notamment par les parties intervenantes attestent de la réalité et de l’importance des répercussions économiques de l’interdiction de circuler pour de nombreuses entreprises de transport, en particulier pour les entreprises de faible dimension spécialisées dans le transport des marchandises visées par l’interdiction de circuler.

101 Ce préjudice ne se résumerait pas à l’addition de conséquences pécuniaires négatives pour les différentes entreprises. Il a été établi de façon convaincante qu’il existait un risque important que l’interdiction de circuler entraîne la disparition définitive de nombreuses entreprises ainsi qu’une modification structurelle et, dans une certaine mesure, irréversible des conditions de transport et des flux des échanges de marchandises dans et à travers la zone concernée.

102 Dans ces conditions, le risque d’un dommage grave et irréparable à la suite de l’application immédiate du règlement litigieux doit être regardé comme étant suffisamment établi.

103 Au vu des éléments d’appréciation qui ont été portés à la connaissance du juge des référés, il apparaît dès lors nécessaire de prendre les mesures provisoires qui permettront de préserver autant que possible, à court terme, les intérêts en présence. Pendant cette période, il y a lieu de donner un poids accru aux intérêts qui sont menacés de la façon la plus immédiate et irréversible, à savoir les intérêts dont se prévaut la Commission.

104 Il apparaît donc approprié de prolonger pour une période limitée l’injonction faite à la république d’Autriche de surseoir à l’exécution de l’interdiction sectorielle de circuler figurant dans le règlement litigieux.

105 Compte tenu néanmoins de la réalité et de l’importance des problèmes de qualité de l’air ambiant dans la zone concernée, les parties sont invitées à se concerter afin d’envisager des mesures aptes à concilier, fût-ce provisoirement, les intérêts contradictoires en présence et à communiquer à la Cour tout compromis éventuel.

106 À défaut, les parties sont invitées à rassembler toutes les informations pertinentes, notamment sur l’évolution de la qualité de l’air ambiant dans la zone concernée, sur l’impact estimé de l’interdiction de circulation nocturne durant l’année 2003 ainsi que sur les perspectives en matière de développement du transport ferroviaire ou du transport par d’autres routes, et à présenter ces informations à la Cour, accompagnées des observations jugées utiles, pour le 6 février 2004 au plus tard.

107 Sur la base de ces nouvelles informations et observations, la mesure décidée par la présente ordonnance pourra être prolongée, rapportée ou modifiée.

108 Compte tenu de ces éléments, il apparaît justifié de prolonger jusqu’au 30 avril 2004 la mesure provisoire édictée dans l’ordonnance du 30 juillet 2003, précitée.

Par ces motifs,

LE PRÉSIDENT DE LA COUR

ordonne:

1) La république d’Autriche sursoit à l’exécution de l’interdiction sectorielle de circuler figurant dans la Verordnung des Landeshauptmanns von Tirol, mit der auf der A 12 Inntalautobahn verkehrsbeschränkende Maßnahmen erlassen werden (sektorales Fahrverbot) [règlement du ministre-président du Tyrol limitant le transport sur l’autoroute A 12 dans la vallée de l’Inn (interdiction sectorielle de circuler)], du 27 mai 2003, jusqu’au 30 avril 2004.

2) Les dépens sont réservés.