ARRÊT DE LA COUR (sixième chambre)

4 octobre 2007 (*)

«Manquement d’État – Monopole national de vente au détail des boissons alcoolisées – Interdiction d’importation par des particuliers»

Dans l’affaire C-186/05,

ayant pour objet un recours en manquement au titre de l’article 226 CE, introduit le 25 avril 2005,

Commission des Communautés européennes, représentée par M^mes L. Ström van Lier et S. Pardo Quintillán, en qualité d’agents, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie requérante,

contre

Royaume de Suède, représenté par M^me K. Wistrand, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie défenderesse,

soutenue par

République de Finlande, représentée par M^me E. Bygglin, en qualité d’agent, ayant élu domicile à Luxembourg,

partie intervenante,

LA COUR (sixième chambre),

composée de. M. P. Kūris, président de chambre, M. J.-C. Bonichot (rapporteur) et M^me C. Toader, juges,

avocat général: M. P. Mengozzi,

greffier: M. R. Grass,

vu la procédure écrite,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de juger l’affaire sans conclusions,

rend le présent

Arrêt

1 Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en interdisant l’importation de boissons alcoolisées par des personnes privées, agissant par des intermédiaires indépendants ou des transporteurs professionnels qu’elles auraient désignés, sans que cette interdiction puisse être considérée comme justifiée au titre de l’article 30 CE, le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 28 CE.

Le cadre juridique

2 Dans son chapitre 1, intitulé «Dispositions préliminaires», la loi 1994 :1738 relative aux boissons alcoolisées, du 16 décembre 1994 (SFS 1994, n° 1738, ci-après la «loi sur l’alcool»), dispose qu’elle s’applique à la fabrication, à la commercialisation et à l’importation de boissons alcoolisées ainsi qu’au commerce de ces produits.

3 Aux termes de l’article 8 de ce chapitre 1:

«[…] On entend par vente toute forme de mise à disposition de boisson contre paiement.

La vente au consommateur est appelée vente au détail ou, si elle vise la consommation sur place, un service dans le cadre de la restauration. Toute autre vente est désignée par l’expression de commerce de gros.»

4 Le chapitre 4 de la loi sur l’alcool, intitulé «Commerce de gros», dispose, à ses articles 1^er et 2:

«Article 1^er – Le commerce de gros de boissons spiritueuses, de vin ou de bière forte ne peut être pratiqué que par les personnes ayant reçu l’agrément d’entrepositaire ou enregistrées en tant que destinataire de marchandises de cette nature conformément aux articles 9 ou 12 de la loi relative à la taxe sur l’alcool [du 15 décembre 1994 (SFS 1994, n° 1564)]. Il s’ensuit que le droit de pratiquer le commerce de gros ne s’applique qu’à la boisson sur laquelle porte l’agrément d’entrepositaire ou l’enregistrement comme destinataire conformément aux dispositions de la loi relative à la taxe sur l’alcool.

Au-delà des dispositions du premier alinéa, le commerce de gros des boissons spiritueuses, du vin et de la bière forte peut être pratiqué par la société de vente au détail conformément aux dispositions du chapitre 5, article 1^er, troisième alinéa.

Sans préjudice des dispositions du premier alinéa, les titulaires d’une autorisation de débit peuvent vendre individuellement les marchandises couvertes par ladite autorisation à toute personne habilitée à pratiquer le commerce de gros desdites marchandises.

Article 2 – Les boissons spiritueuses, le vin et la bière forte ne peuvent être importées en Suède que par les personnes habilitées, conformément à l’article 1^er, premier alinéa, à pratiquer le commerce de gros desdites marchandises, ainsi que par la société de vente au détail en vue de respecter l’obligation qui lui incombe en vertu du chapitre 5, article 5.

Sans préjudice des dispositions du premier alinéa, les boissons spiritueuses, le vin et la bière forte peuvent être importés:

[…]

2. par tout voyageur âgé d’au moins 20 ans ou toute personne travaillant sur un moyen de transport ayant atteint cet âge, pour sa consommation personnelle ou celle de sa famille ou à titre de présent à un proche pour sa consommation personnelle ou celle de sa famille;

[…]

4. par tout particulier ou par un transporteur professionnel agissant pour le compte de celui-ci, âgé de 20 ans au moins et se rendant en Suède si les boissons sont destinées à sa consommation personnelle ou à celle de sa famille;

5. par tout particulier, ou par un transporteur professionnel agissant pour le compte de celui-ci, âgé de 20 ans au moins, qui a reçu les boissons dans le cadre d’une succession si elles sont destinées à sa consommation personnelle ou à celle de sa famille, et

6. à titre de présent isolé envoyé par l’intermédiaire d’un transporteur professionnel, adressé par un particulier résident dans un autre pays à un particulier résident en Suède, âgé d’au moins 20 ans, pour sa consommation personnelle ou celle de sa famille.

[…]»

5 Dans son chapitre 5, intitulé «Vente au détail», la loi sur l’alcool charge une société d’État, spécialement constituée à cette fin, d’assurer la vente au détail du vin, de la bière forte et des boissons spiritueuses en Suède. La société désignée à cet effet est Systembolaget Aktiebolag (ci-après «Systembolaget»), société par actions entièrement détenue par l’État suédois.

6 L’activité, l’exploitation et les modalités de contrôle de cette société sont fixées par une convention passée avec l’État.

7 L’article 5 du même chapitre dispose:

«Les spiritueux, le vin ou la bière forte qui ne sont pas détenus en stock seront acquis sur demande, pour autant que la société de vente au détail n’y voie pas d’objection.»

8 Au chapitre 10, l’article 10 de la loi sur l’alcool prévoit que les importations illicites de boissons alcoolisées sont sanctionnées conformément à la loi sur la contrebande (lagen om straff för smuggling), du 30 novembre 2000 (SFS 2000, n° 1225), qui dispose que du vin importé frauduleusement doit faire l’objet d’une saisie et confiscation, sauf si une telle mesure est manifestement disproportionnée.

La procédure précontentieuse

9 Dans sa lettre de mise en demeure, notifiée le 25 octobre 2002, la Commission a considéré que la loi sur l’alcool avait pour effet d’interdire l’importation privée par un intermédiaire indépendant ou par un transporteur professionnel désigné par le client. Un particulier résidant en Suède ne pourrait donc acheter ou commander des boissons alcoolisées pour son propre usage auprès de producteurs et de détaillants dans d’autres États membres et les faire expédier en Suède. Elle a estimé que cette interdiction constituait une restriction aux échanges intracommunautaires.

10 En outre, constatant que les consommateurs sur le marché suédois pouvaient acheter chez Systembolaget, sans limite de fréquence ni de quantité, du vin, de la bière forte et des boissons spiritueuses, elle a considéré que l’interdiction de l’importation privée de boissons alcoolisées ne pouvait être considérée comme justifiée par l’objectif, avancé par le gouvernement suédois, de protéger la santé humaine contre les effets nocifs de l’alcool.

11 Dans sa réponse du 18 décembre 2002, le gouvernement suédois a indiqué que la vente à distance de boissons spiritueuses, de vin et de bière forte était exclusivement réservée à Systembolaget en tant qu’intermédiaire en application de l’article 2 du chapitre 4 de la loi sur l’alcool. Or, ce monopole de la vente au détail résultant de l’article 5 du chapitre 5 de cette loi serait conçu de telle manière que Systembolaget aurait l’obligation de procurer à ses clients, sur leur demande, les boissons qu’elle n’a pas en stock.

12 Les autorités suédoises ont aussi fait valoir que le système général de contrôle existant en ce qui concerne le contenu des livraisons transfrontalières ne pouvait pas remplacer le régime en vigueur pour l’importation privée d’alcool en Suède, pour des motifs de santé publique.

13 Considérant que les observations présentées par le Royaume de Suède n’étaient pas de nature à modifier son point de vue, la Commission a, le 17 octobre 2003, adressé à cet État membre un avis motivé l’invitant à prendre les mesures utiles pour s’y conformer dans un délai de deux mois à compter de sa notification.

14 Dans cet avis motivé, la Commission réitérait les éléments de sa lettre de mise en demeure et précisait que le monopole de la vente au détail de boissons alcoolisées aux consommateurs particuliers en Suède, dont Systembolaget est titulaire, ne pouvait avoir d’effets hors de Suède, ce qui est le cas lorsqu’une personne est empêchée d’acquérir des boissons alcoolisées dans d’autres États membres si elle ne peut les transporter elle-même.

15 Le gouvernement suédois a répondu à l’avis motivé par lettre du 12 décembre 2003. Il renvoie à sa réponse à la lettre de mise en demeure et précise que l’interdiction de l’importation privée d’alcool relève de l’article 31 CE et non de l’article 28 CE et, par conséquent, aurait été validée par l’arrêt du 23 octobre 1997, Franzén (C-189/95, Rec. p. I-5909).

16 Face à ces divergences sur la portée du monopole de Systembolaget et estimant que les importations privées d’alcool relevaient de l’article 28 CE, la Commission a décidé d’introduire le présent recours en manquement.

Sur le recours

Argumentation des parties

17 Les deux thèses développées au cours de la procédure précontentieuse ont été reprises dans les mémoires des parties et de celui de la République de Finlande, partie intervenante.

18 Le Royaume de Suède, soutenu par la République de Finlande, estime que les importations par des personnes privées relèvent du monopole de Systembolaget et que, par suite, la régularité des règles les régissant doit être examinée au regard de l’article 31 CE. Elle admet, à titre subsidiaire, que si la Cour estimait que ces importations échappent au monopole, leur limitation constituerait bien une mesure d’effet équivalant à une restriction quantitative aux importations au sens de l’article 28 CE, mais serait justifiée au regard de l’article 30 CE par des impératifs de santé publique.

19 Le Royaume de Suède en tire la conséquence que, en tout état de cause, quel que soit le terrain juridique choisi par la Cour, le manquement qui serait constitué par l’interdiction de l’importation de boissons alcoolisées par des personnes privées, agissant par des intermédiaires indépendants ou des transporteurs professionnels qu’elles auraient désignés, n’est pas établi.

20 La Commission soutient, pour sa part, que les importations privées sont détachables du fonctionnement du monopole bien qu’elles aient une incidence sur ce dernier et doivent donc être examinées au regard de l’article 28 CE (voir arrêt Franzén, précité, point 36). Elle estime, en outre, que la restriction en cause n’est pas justifiée par des raisons de santé publique.

21 Le manquement serait donc établi.

Appréciation de la Cour

22 La Cour a jugé dans l’arrêt du 5 juin 2007, Rosengren e.a. (C-170/04, non encore publié au Recueil, point 27), qu’une mesure interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi sur l’alcool, constitue une restriction quantitative aux importations au sens de l’article 28 CE, même si cette loi charge le titulaire du monopole de vente au détail de fournir, et donc le cas échéant d’importer, sur demande, les boissons concernées.

23 Par suite, le Royaume de Suède ne peut soutenir que ces importations relèvent de Systembolaget et que les restrictions à ces importations doivent être analysées au regard de l’article 31 CE.

24 En outre, la Cour a également jugé au point 58 de l’arrêt Rosengren e.a., précité, qu’une mesure interdisant aux particuliers d’importer des boissons alcoolisées, telle que celle qui résulte du chapitre 4, article 2, premier alinéa, de la loi sur l’alcool, est inapte à réaliser l’objectif visant à limiter de manière générale la consommation d’alcool et n’est pas proportionnée en vue de réaliser l’objectif visant à protéger les plus jeunes contre les méfaits de cette consommation, de sorte qu’elle ne peut pas être considérée comme justifiée, en vertu de l’article 30 CE, par des raisons de protection de la santé et de la vie des personnes.

25 Dans ces conditions, la restriction quantitative aux importations reprochée au Royaume de Suède et qui est identique à celle qui a donné lieu à l’arrêt Rosengren e.a., précité, n’est pas justifiée au titre de l’article 30 CE. Dès lors, il y a lieu de considérer le recours introduit par la Commission comme fondé.

26 Il résulte de ce qui précède que, en interdisant l’importation de boissons alcoolisées par des personnes privées, agissant par des intermédiaires indépendants ou des transporteurs professionnels qu’elles auraient désignés, le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 28 CE, sans que cette interdiction puisse être considérée comme justifiée au titre de l’article 30 CE.

Sur les dépens

27 En vertu de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Suède et celui-ci ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.

Par ces motifs, la Cour (sixième chambre) déclare et arrête:

1) En interdisant l’importation de boissons alcoolisées par des personnes privées, agissant par des intermédiaires indépendants ou des transporteurs professionnels qu’elles auraient désignés, le Royaume de Suède a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 28 CE, sans que cette interdiction puisse être considérée comme justifiée au titre de l’article 30 CE.

2) Le Royaume de Suède est condamné aux dépens.

Signatures

* Langue de procédure: le suédois.