DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (neuvième chambre)

7 avril 2022 (*)

« Recours en carence – Droit d’asile – Invitation à agir – Prise de position de Frontex – Irrecevabilité »

Dans l’affaire T-282/21,

SS,

ST,

représentés par M^es M. Van den Broeck et L. Lambert, avocats,

parties requérantes,

contre

Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), représentée par MM. H. Caniard, S. Drew et W. Szmidt, en qualité d’agents, assistés de M^e B. Wägenbaur, avocat,

partie défenderesse,

ayant pour objet une demande fondée sur l’article 265 TFUE et tendant à faire constater que Frontex s’est illégalement abstenue d’adopter, en application de l’article 46, paragraphe 4, du règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2019, relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant les règlements (UE) n° 1052/2013 et (UE) 2016/1624 (JO 2019, L 295, p. 1), une décision suspendant ou mettant fin à ses activités dans la région de la mer Égée,

LE TRIBUNAL (neuvième chambre),

composé de M^mes M. J. Costeira (rapporteure), présidente, M. Kancheva et M. P. Zilgalvis, juges,

greffier : M. E. Coulon,

rend la présente

Ordonnance

Antécédents du litige

1 Les requérants, SS et ST, sont deux ressortissants, respectivement, burundais et congolais, résidant en Turquie.

2 Le 15 février 2021, deux organisations non gouvernementales à but non lucratif, Front-Lex, établie à Amsterdam (Pays-Bas), et Legal Centre Lesvos, établie en Grèce, ont, en application de l’article 265 TFUE, adressé au directeur exécutif de l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) une lettre l’invitant à suspendre ou à mettre fin aux activités de Frontex dans la région de la mer Égée, en vertu de l’article 46, paragraphe 4, du règlement (UE) 2019/1896 du Parlement européen et du Conseil, du 13 novembre 2019, relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et abrogeant les règlements (UE) n° 1052/2013 et (UE) 2016/1624 (JO 2019, L 295, p. 1).

3 Le 23 mars 2021, le directeur exécutif de Frontex a répondu à cette invitation à agir par une lettre, dans laquelle il a indiqué que les actions de Frontex dans la région de la mer Égée avaient été menées dans le strict respect du cadre juridique applicable, y compris les obligations en matière de droits fondamentaux.

Procédure et conclusions des parties

4 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 21 mai 2021, les requérants ont introduit le présent recours, dans lequel ils concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :

– Déclarer, qu’après avoir été invitée à agir conformément à la procédure spécifiée à l’article 265 TFUE, Frontex s’est illégalement abstenue d’agir, en ne prenant pas la décision de retirer le financement de tout ou partie de ses activités dans la région de la mer Égée, de suspendre celles-ci ou d’y mettre un terme en tout ou partie, conformément à l’article 46, paragraphe 4, du règlement 2019/1896, ou en ne fournissant pas des motifs dûment justifiés de ne pas mettre en œuvre la mesure pertinente au sens de l’article 46, paragraphe 6, dudit règlement, et qu’elle n’a pas non plus pris de position en réponse à la demande préliminaire des requérants ;

5 Par demande annexée à la requête, les requérants ont présenté une demande d’anonymat.

6 Le 13 juillet 2021, le Tribunal a décidé de faire droit à la demande d’anonymat présentée par les requérants.

7 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 27 septembre 2021, Frontex a soulevé une exception d’irrecevabilité au titre de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal. Les requérants ont déposé leurs observations sur cette exception le 10 novembre 2021.

8 Par lettre du 18 janvier 2022, Frontex a informé le Tribunal que les représentants des requérants avaient divulgué sur un site Internet le contenu de l’exception d’irrecevabilité qu’elle avait soulevée par acte séparé dans la présente affaire ainsi que les observations des requérants en réponse à celle-ci.

9 Par lettre du 10 février 2022, les requérants ont déposé leurs observations sur la lettre du 18 janvier 2022. Ils ont informé le Tribunal qu’ils n’étaient pas à l’origine de cette publication et qu’ils n’avaient aucun lien avec le site Internet en cause.

10 Dans l’exception d’irrecevabilité, Frontex conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme irrecevable ;

– condamner les requérants aux dépens.

11 Dans leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérants concluent, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– à titre principal, rejeter l’exception d’irrecevabilité ;

– ne pas condamner les requérants aux dépens, même s’ils venaient à succomber, conformément à l’article 135 du règlement de procédure ;

– à titre subsidiaire, joindre l’examen de l’exception d’irrecevabilité au fond.

En droit

12 En vertu de l’article 130, paragraphe 1, du règlement de procédure, lorsque, par acte séparé, le défendeur demande au Tribunal de statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence, sans engager le débat au fond, ce dernier doit statuer sur la demande dans les meilleurs délais, le cas échéant après avoir ouvert la phase orale de la procédure.

13 En l’espèce, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.

14 À l’appui de son exception d’irrecevabilité, Frontex soulève, en substance, quatre motifs d’irrecevabilité, tirés, le premier, du fait que les requérants ne sont pas les mêmes que durant la procédure précontentieuse ; le deuxième, du fait qu’elle a bien pris position sur l’invitation à agir qui lui a été adressée ; le troisième, du fait de l’absence de qualité et d’intérêt à agir des requérants ; le quatrième, du fait que le présent recours ne saurait être requalifié en recours en annulation.

15 Le Tribunal estime opportun de commencer l’examen de cette exception par le deuxième motif d’irrecevabilité.

16 À cet égard, Frontex fait valoir, en substance, que, d’une part, en répondant le 23 mars 2021 à la lettre du 15 février 2021, elle a pris position sur l’invitation à agir qui lui avait été adressée, au sens de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE. D’autre part, l’affirmation des requérants selon laquelle sa lettre du 23 mars 2021 ne constituerait pas une prise de position serait inopérante, puisque, selon la jurisprudence, l’article 265 TFUE viserait la carence par l’abstention de statuer ou de prendre position, et non l’adoption d’un acte différent de celui que les intéressés auraient souhaité ou estimé nécessaire.

17 Les requérants soutiennent, en substance, à titre principal, que la lettre du 23 mars 2021 ne constitue pas une prise de position de Frontex, au sens de l’article 265, deuxième alinéa, TFUE, étant donné qu’elle manque de clarté, qu’elle n’est pas suffisamment circonstanciée et qu’elle ne fournit pas de motifs dûment justifiés quant à sa position sur les mesures demandées, à savoir suspendre ou mettre fin à ses activités en mer Égée. En effet, s’abstenir d’aborder directement les mesures réelles et spécifiques que Frontex était explicitement invitée à prendre et conclure finalement qu’elle a correctement respecté ses obligations ne saurait constituer une prise de sa position sur ces mesures. Par ailleurs, la réticence de Frontex à reconnaître explicitement et clairement la forme et le contenu de l’invitation à agir des requérants reflèterait son aversion à définir sa position de manière explicite, claire et suffisante, aux fins d’éviter tout contrôle juridictionnel de son comportement illégal. Les requérants soutiennent, à titre subsidiaire, que le Tribunal devrait interpréter la position définie au titre de l’article 265 TFUE comme s’appliquant uniquement aux cas dans lesquels une institution accepte de prendre la mesure demandée.

18 À cet égard, il convient de rappeler que, aux termes de l’article 265, premier alinéa, TFUE, dans le cas où, en violation des traités, le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil de l’Union européenne, la Commission européenne, la Banque centrale européenne (BCE) ou un organe ou organisme de l’Union européenne s’abstiennent de statuer, les États membres et les autres institutions de l’Union peuvent saisir la Cour de justice de l’Union européenne en vue de faire constater cette violation.

19 L’article 265, troisième alinéa, TFUE prévoit par ailleurs que toute personne physique ou morale peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne dans les mêmes conditions pour faire grief à l’une des institutions, ou à l’un des organes ou organismes de l’Union, d’avoir manqué de lui adresser un acte autre qu’une recommandation ou un avis.

20 L’article 265, deuxième alinéa, TFUE précise toutefois que ce recours n’est recevable que si l’institution, l’organe ou l’organisme en cause a été préalablement invité à agir. Si, à l’expiration d’un délai de deux mois à compter de cette invitation, l’institution, l’organe ou l’organisme n’a pas pris position, le recours peut être formé dans un nouveau délai de deux mois.

21 Selon une jurisprudence constante, l’invitation à agir au sens de cette disposition est une formalité essentielle et a pour effet, d’une part, de faire courir le délai de deux mois dans lequel l’institution est tenue de prendre position et, d’autre part, de délimiter le cadre dans lequel un recours pourra être introduit au cas où l’institution s’abstiendrait de prendre position. Bien que non soumise à une condition de forme particulière, il est, néanmoins, nécessaire que la mise en demeure soit suffisamment explicite et précise pour permettre à l’institution de connaître de manière concrète le contenu de la décision qu’il lui est demandé de prendre et faire ressortir qu’elle a pour objet de contraindre celle-ci à prendre parti (voir arrêt du 21 juillet 2016, Nutria/Commission, T-832/14, non publié, EU:T:2016:428, point 43 et jurisprudence citée).

22 À cet égard, il convient de rappeler que cette disposition vise la carence par l’abstention de statuer ou de prendre position de l’institution mise en cause. Ainsi, les conditions de recevabilité d’un recours en carence, fixées par l’article 265 TFUE, ne sont en principe pas remplies lorsque l’institution invitée à agir a pris position sur cette invitation avant l’introduction du recours (voir ordonnance du 17 juillet 2020, Wagenknecht/Conseil européen, T-715/19, EU:T:2020:340, point 29 et jurisprudence citée).

23 Par conséquent, lorsque, explications à l’appui, l’institution refuse d’agir conformément à une telle invitation, cela constitue une prise de position mettant fin à la carence, et un tel refus, ainsi exprimé et circonstancié, constitue alors un acte attaquable au titre de l’article 263 TFUE (voir ordonnance du 17 juillet 2020, Wagenknecht/Conseil européen, T-715/19, EU:T:2020:340, point 31 et jurisprudence citée).

24 En l’espèce, par la lettre du 15 février 2021, Frontex a été invitée par Front-Lex et Legal Centre Lesvos, conformément à l’article 265 TFUE, à suspendre ou à mettre fin à ses activités dans la région de la mer Égée, en application de l’article 46, paragraphe 4, du règlement 2019/1896.

25 Par lettre du 23 mars 2021, Frontex leur a indiqué, et ce de manière circonstanciée, que les conditions d’adoption d’une décision de retrait de financement, de suspension ou de cessation de ses activités en mer Égée, en application de cette disposition du règlement 2019/1896, n’étaient pas remplies en l’espèce.

26 En particulier, dans sa lettre du 23 mars 2021, Frontex, après avoir décrit le cadre opérationnel de ses activités dans la région de la mer Égée, a rappelé que l’article 46, paragraphe 4, de ce règlement exigeait, quant à son application, des incidents d’un certain niveau de gravité ou susceptibles de perdurer, de sorte que des incidents isolés ne sauraient constituer une condition d’applicabilité de cet article.

27 Elle a également rappelé qu’une décision de retrait de financement, de suspension ou de cessation de son activité devait être prise dans le cadre de la gestion européenne intégrée des frontières.

28 Elle a encore précisé que les incidents mentionnés dans la lettre du 15 février 2021 avaient été examinés dans le rapport final du groupe de travail du conseil d’administration sur les droits fondamentaux et les aspects opérationnels juridiques des opérations.

29 Elle a, enfin, souligné qu’aucun des incidents mentionnés dans cette lettre n’avait permis de démontrer l’existence de violations des droits fondamentaux, si bien que ses activités en mer Égée avaient été réalisées dans le strict respect du cadre juridique applicable, y compris des obligations en matière de droits fondamentaux.

30 Elle a finalement conclu que ses actions avaient été menées dans le strict respect des dispositions du cadre juridique applicable, y compris les obligations en matière de droits fondamentaux.

31 Or, force est de constater que, en répondant le 23 mars 2021 à la lettre du 15 février 2021, Frontex a pris position, au sens de l’article 265 TFUE, sur l’invitation à agir de Front-Lex et Legal Centre Lesvos. En effet, ainsi qu’il ressort des points 26 à 30 ci-dessus, par cette lettre, Frontex a expliqué, en des termes clairs, les raisons pour lesquelles elle n’entendait pas suspendre ou mettre fin à ses activités dans la région de la mer Égée, en application de l’article 46, paragraphe 4, du règlement 2019/1896. Les requérants ne sauraient ainsi valablement soutenir que Frontex n’a pas pris position sur l’invitation à agir.

32 La circonstance que Frontex a refusé d’agir conformément à l’invitation à agir est, à cet égard, sans incidence sur la recevabilité du présent recours, dès lors que l’article 265 TFUE vise la carence par l’abstention de statuer ou de prendre position.

33 Par ailleurs, indépendamment de son bien-fondé, si le grief des requérants selon lequel cette prise de position manquerait de clarté, ne serait pas suffisamment circonstanciée et ne fournirait pas de motifs dûment justifiés, eut pu le cas échéant être exposé dans le cadre d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE, force est, toutefois, de constater que les requérants n’ont pas entendu former le présent recours au titre de cet article. Or, c’est uniquement dans le cadre d’un tel recours qu’ils auraient pu, le cas échéant, sous réserve de pouvoir justifier de la qualité et d’un intérêt à agir contre cette décision, contester les motifs retenus par Frontex pour justifier sa décision de ne pas prendre les mesures préconisées dans l’invitation à agir.

34 Il en va de même en ce qui concerne les arguments des requérants selon lesquels, d’une part, au moment où Frontex aurait été invitée à agir, il n’existait pas de règles établies sur l’application de l’article 46 du règlement 2019/1896 et, d’autre part, Frontex aurait omis de consulter d’abord son officier aux droits fondamentaux.

35 Il s’ensuit que l’exception d’irrecevabilité soulevée par Frontex doit être accueillie, sans qu’il soit besoin d’examiner plus avant les autres motifs d’irrecevabilité invoqués.

36 Par suite, le recours doit être rejeté comme étant irrecevable.

Sur la divulgation des écritures des parties sur Internet

37 Comme cela a été indiqué, en substance, aux points 8 à 9 ci-dessus, par lettre du 18 janvier 2022, Frontex a informé le Tribunal que le contenu de l’exception d’irrecevabilité qu’elle avait soulevée par acte séparé dans la présente affaire, ainsi que les observations des requérants en réponse à celle-ci, avaient été divulgués sur un site Internet. Selon Frontex, les représentants des requérants étaient à l’origine de cette publication. Elle considérait, par suite, que cette publication nuisait aux principes d’égalité des armes, de procès équitable et de bonne administration de la justice. Elle demandait, en conséquence, au Tribunal, d’une part, de rappeler aux requérants leurs obligations de confidentialité et, d’autre part, de les inviter à retirer ces informations du domaine public.

38 Par lettre du 10 février 2022, les requérants ont informé le Tribunal qu’ils n’étaient pas à l’origine de cette publication et qu’ils n’avaient aucun lien avec le site Internet en cause, si bien qu’ils n’étaient pas en capacité de faire cesser cette publication.

39 En vertu des règles qui gouvernent le traitement des affaires devant le Tribunal, les parties bénéficient d’une protection contre l’usage inapproprié des pièces de procédure. Ainsi, selon l’article 38, paragraphe 2, du règlement de procédure, aucune tierce personne, privée ou publique, ne peut accéder au dossier de l’affaire ou aux pièces de procédure sans autorisation expresse du président du Tribunal, les parties entendues.

40 Ces dispositions reflètent un principe général de bonne administration de la justice en vertu duquel les parties ont le droit de défendre leurs intérêts indépendamment de toute influence extérieure, notamment de la part du public (voir, par analogie, arrêt du 17 juin 1998, Svenska Journalistförbundet/Conseil, T-174/95, EU:T:1998:127, point 136).

41 Il s’ensuit qu’une partie qui se voit accorder l’accès aux actes de procédure des autres parties ne peut utiliser ce droit qu’aux fins de la défense de sa propre cause, à l’exclusion de tout autre but tel que celui de susciter des critiques du public concernant les arguments soulevés par les autres parties à l’affaire (voir, par analogie, arrêt du 17 juin 1998, Svenska Journalistförbundet/Conseil, T-174/95, EU:T:1998:127, point 137).

42 En l’espèce, dans la mesure où les requérants n’ont pas confirmé, dans leurs observations sur cet incident, être à l’origine de cette publication et qu’aucun élément de preuve n’a été fourni par Frontex corroborant son allégation selon laquelle les représentants des requérants seraient à l’origine de celle-ci, les demandes de Frontex doivent être rejetées. Il ne saurait par ailleurs être tenu compte de cet incident dans la répartition des dépens.

Sur les dépens

43 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

44 Toutefois, en vertu de l’article 135, paragraphe 1, du même règlement, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe supporte, outre ses propres dépens, uniquement une fraction des dépens de l’autre partie, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.

45 En l’espèce, les requérants ont succombé en leurs conclusions. En outre, Frontex a expressément conclu à ce qu’ils soient condamnés aux dépens. Cependant, eu égard aux circonstances de l’espèce, et en particulier à la situation personnelle des requérants, l’équité exige, conformément à l’article 135, paragraphe 1, du règlement de procédure, que chaque partie supporte ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (neuvième chambre)

ordonne :

1) Le recours est rejeté comme irrecevable.

2) SS, ST et l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex) supporteront leurs propres dépens.

Fait à Luxembourg, le 7 avril 2022.

* Langue de procédure : l’anglais.