DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

19 avril 2023 (*)

« Référé – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en République démocratique du Congo – Gel des fonds – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »

Dans l’affaire T-6/23 R,

UC, représenté par M^es P. Bekaert et S. Bekaert, avocats,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. B. Driessen et M^me M.-C. Cadilhac, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

rend la présente

Ordonnance

1 Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, le requérant, UC, sollicite le sursis à l’exécution de la décision d’exécution (PESC) 2022/2398 du Conseil, du 8 décembre 2022, mettant en œuvre la décision 2010/788/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en République démocratique du Congo (JO 2022, L 316 I, p. 7), et du règlement d’exécution (UE) 2022/2397 du Conseil, du 8 décembre 2022, mettant en œuvre le règlement (CE) n^o 1183/2005 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en République démocratique du Congo (JO 2022, L 316 I, p. 1), pour autant que ces actes le concernent (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »).

Antécédents du litige et conclusions des parties

2 Le requérant est un homme d’affaires et l’ancien directeur de African Gold Refinery Ltd., enregistrée en Ouganda.

3 Le 18 juillet 2005, le Conseil de l’Union européenne a adopté le règlement (CE) n^o 1183/2005 instituant certaines mesures restrictives spécifiques à l’encontre des personnes agissant en violation de l’embargo sur les armes imposé à la République démocratique du Congo (JO 2005, L 193, p. 1).

4 Le 20 décembre 2010, le Conseil a adopté la décision 2010/788/PESC concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la République démocratique du Congo et abrogeant la position commune 2008/369/PESC (JO 2010, L 336, p. 30).

5 L’article 3, paragraphe 2, de la décision 2010/788, telle que modifiée, prévoit ce qui suit :

« Les mesures restrictives prévues à l’article 4, paragraphe 1, et à l’article 5, paragraphes 1 et 2, sont instituées à l’encontre des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui :

a) font obstacle à une sortie de crise consensuelle et pacifique en vue de la tenue d’élections en [République démocratique du Congo], notamment par des actes de violence, de répression ou d’incitation à la violence, ou des actions portant atteinte à l’état de droit ;

b) contribuent, en les planifiant, en les dirigeant ou en les commettant, à des actes constituant de graves violations des droits de l’homme ou des atteintes à ces droits en [République démocratique du Congo] ;

c) sont responsables d’appuyer le conflit armé, l’instabilité ou l’insécurité en [République démocratique du Congo] ;

d) apportent un soutien aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes visés au point c) ;

e) incitent à la violence en lien avec les actions mentionnées aux points b), c) et d) ;

f) exploitent le conflit armé, l’instabilité ou l’insécurité en [République démocratique du Congo], y compris en se livrant à l’exploitation ou au commerce illicites de ressources naturelles et d’espèces sauvages ;

g) sont associés aux personnes physiques ou morales, entités ou organismes visés au point a), b), c), d), e) ou f), dont la liste figure à l’annexe II. »

6 Le 8 décembre 2022, à la suite d’une évaluation des circonstances pertinentes et compte tenu de la gravité de la situation en République démocratique du Congo, le Conseil a adopté les actes attaqués.

7 Par la décision d’exécution 2022/2398, le nom du requérant a été ajouté sur la liste des personnes, des entités et des organismes figurant à l’annexe II de la décision 2010/788.

8 Les motifs d’inscription du nom du requérant sur la liste des personnes et entités visées sont les suivants :

« [UC] est un homme d’affaires qui est le bénéficiaire effectif et l’ancien directeur de la société African Gold Refinery Ltd., enregistrée en Ouganda.

Depuis 2016, African Gold Refinery Ltd. a reçu, acheté, raffiné et commercialisé de l’or illicite provenant de mines en [République démocratique du Congo] contrôlées par des groupes armés non gouvernementaux, dont les Maï-Maï Yakutumba et les Raïa Mutomboki, qui sont impliqués dans des activités de déstabilisation dans la province du Sud-Kivu.

[UC] tire donc profit du conflit armé, de l’instabilité ou de l’insécurité en [République démocratique du Congo] en se livrant à l’exploitation et au commerce illicites de ressources naturelles. »

9 Par le règlement d’exécution 2022/2397, le nom du requérant a été ajouté, avec la même motivation, sur la liste des personnes, des entités et des organismes figurant à l’annexe I bis du règlement n^o 1183/2005.

10 Le 9 décembre 2022, le Conseil a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis à l’attention des personnes faisant l’objet des mesures restrictives prévues par la décision 2010/788, mise en œuvre par la décision d’exécution 2022/2398, et par le règlement n^o 1183/2005, mis en œuvre par le règlement d’exécution 2022/2397, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en République démocratique du Congo (JO 2022, C 469, p. 32).

11 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 12 janvier 2023, le requérant a introduit un recours tendant à l’annulation des actes attaqués, dans la mesure où ils le concernaient.

12 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 5 février 2023, le requérant a introduit la présente demande en référé, dans laquelle il conclut notamment à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– ordonner le sursis à l’exécution des actes attaqués, dans la mesure où ils le concernent ;

– dire pour droit que, en cas de pourvoi, le sursis ordonné sera maintenu dans l’attente de la décision de la Cour dans le cadre du pourvoi ;

– réserver les dépens.

13 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 15 février 2023, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– rejeter la demande en référé ;

– condamner le requérant aux dépens.

En droit

Considérations générales

14 Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union européenne bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T-131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).

15 L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».

16 Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C-162/15 P-R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).

17 Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C-110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].

18 Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.

19 Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord si la condition relative à l’urgence est remplie.

Sur la condition relative à l’urgence

20 Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit, de manière générale, s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite la protection provisoire. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C-517/15 P-R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).

21 Par ailleurs, aux termes de l’article 156, paragraphe 4, seconde phrase, du règlement de procédure, les demandes en référé « contiennent toutes les preuves et offres de preuves disponibles, destinées à justifier l’octroi des mesures provisoires ».

22 Ainsi, une demande en référé doit permettre, à elle seule, à la partie défenderesse de préparer ses observations et au juge des référés de statuer sur cette demande, le cas échéant, sans autres informations à l’appui, les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celle-ci se fonde devant ressortir du texte même de ladite demande (voir ordonnance du 6 septembre 2016, Inclusion Alliance for Europe/Commission, C-378/16 P-R, non publiée, EU:C:2016:668, point 17 et jurisprudence citée).

23 C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si le requérant parvient à démontrer l’urgence.

24 En l’espèce, en premier lieu, le requérant fait valoir que le gel des avoirs, des ressources et des fonds qu’il possède dans l’Union constitue une interférence caractérisée dans la jouissance de ses biens, dont les conséquences peuvent être dévastatrices, et affecte son activité de gérant et d’administrateur dans trois sociétés en Belgique.

25 En deuxième lieu, le requérant allègue que, en raison de l’inscription de son nom sur les listes en cause, il se voit refuser, bien qu’il soit un ressortissant d’un État membre de l’Union, l’entrée et le transit sur le territoire de l’Union, y compris sur le territoire de l’État membre dont il a la nationalité. Or, selon le requérant, une telle restriction des droits fondamentaux rend l’affaire urgente par définition.

26 En troisième lieu, le requérant fait valoir que le Conseil s’est borné à exposer des considérations générales et succinctes pour justifier l’inscription de son nom sur les listes que comportent les actes attaqués, ne lui a pas fourni les informations sur la base desquelles a été décidée l’inscription de son nom sur les listes en cause et l’a privé de la possibilité de faire valoir utilement le droit d’être entendu et, par extension, ses droits de la défense lors de l’adoption des actes attaqués.

27 Le Conseil soutient, en revanche, que la condition relative à l’urgence n’est pas remplie.

28 À cet égard, en premier lieu, s’agissant du préjudice invoqué par le requérant découlant des restrictions à la jouissance de ses avoirs, de ses ressources et de ses fonds ainsi que des limitations à l’exercice de l’activité de gérant et d’administrateur dans trois sociétés en Belgique, pour autant qu’il entende soulever un préjudice financier en raison du gel de ses fonds, premièrement, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, en cas de préjudice d’ordre pécuniaire, une mesure provisoire se justifie s’il apparaît que, en l’absence de cette mesure, la partie qui la sollicite se trouvera dans une situation susceptible de mettre en péril sa viabilité financière, puisqu’elle ne disposera pas d’une somme devant normalement lui permettre de faire face à l’ensemble des dépenses indispensables pour assurer la satisfaction de ses besoins élémentaires jusqu’au moment où il sera statué sur le recours dans l’affaire principale (voir ordonnance du 2 octobre 2019, FV/Conseil, T-542/19 R, non publiée, EU:T:2019:718, point 43 et jurisprudence citée).

29 En outre, il résulte d’une jurisprudence bien établie qu’un préjudice d’ordre pécuniaire est considéré comme irréparable s’il ne peut pas être chiffré, c’est-à-dire lorsqu’il apparaît clairement, dès l’appréciation effectuée par le juge des référés, que le préjudice invoqué, compte tenu de sa nature et de son mode prévisible de survenance, ne sera pas susceptible d’être identifié et chiffré de manière adéquate s’il se produit et que, en pratique, un recours en indemnité au titre des articles 268 et 340 TFUE ne saurait par conséquent permettre de le réparer [voir ordonnance du 13 février 2014, Luxembourg Pamol (Cyprus) et Luxembourg Industries/Commission, T-578/13 R, non publiée, EU:T:2014:103, point 90 et jurisprudence citée].

30 À cette fin, le juge des référés doit disposer d’indications concrètes et précises, étayées par des preuves documentaires détaillées et certifiées, qui démontrent la situation dans laquelle se trouve la partie sollicitant les mesures provisoires et permettent d’apprécier les conséquences qui résulteraient vraisemblablement de l’absence des mesures demandées. Il s’ensuit que ladite partie, notamment lorsqu’elle invoque la survenance d’un préjudice de nature financière, doit, en principe, produire, pièces à l’appui, une image fidèle et globale de sa situation financière (voir ordonnance du 10 juillet 2018, Synergy Hellas/Commission, T-244/18 R, non publiée, EU:T:2018:422, point 27 et jurisprudence citée).

31 En l’espèce, force est de constater que le requérant n’apporte aucune preuve du préjudice que lui ou ses sociétés subiraient, ni du lien de causalité qui existerait entre les actes attaqués et un tel préjudice.

32 En outre, le requérant ne se prononce pas sur le caractère irréparable d’un éventuel préjudice financier. Ainsi, il n’expose pas ce qui l’empêcherait, en cas d’annulation des actes attaqués, d’obtenir une compensation financière ultérieure par la voie d’un recours en indemnité au titre des articles 268 et 340 TFUE, la seule possibilité de former un tel recours étant suffisante pour attester du caractère en principe réparable d’un tel préjudice (voir, en ce sens, ordonnance du 21 septembre 2015, Eden Green Vivai Piante di Verdesca Giuseppe e.a./Commission, T-437/15 R, non publiée, EU:T:2015:666, point 19 et jurisprudence citée).

33 Or, en l’absence de toute indication qui permettrait d’apprécier l’étendue du préjudice, sa nature et la probabilité de sa survenance, il ne saurait être conclu que le requérant est parvenu à démontrer le risque de survenance d’un préjudice financier grave et irréparable en raison du gel de ses fonds.

34 Deuxièmement, il convient de relever que l’argumentation du requérant vise à faire apprécier dans le cadre de la condition relative à l’urgence des éléments relevant, en réalité, du fumus boni juris.

35 Or, dans ce cadre, il convient de rappeler que la condition relative au caractère grave et irréparable du préjudice invoqué est différente de celle relative au fumus boni juris, quand bien même il n’est pas exclu qu’un sursis à exécution ou d’autres mesures provisoires soit ordonné sur le seul fondement de l’illégalité manifeste de l’acte qui est attaqué, par exemple lorsqu’il manque à ce dernier même l’apparence de la légalité et qu’il faut, de ce fait, en suspendre, sur le champ, l’exécution (voir, en ce sens, ordonnances du 7 juillet 1981, IBM/Commission, 60/81 R et 190/81 R, EU:C:1981:165, points 7 et 8, et du 26 mars 1987, Hoechst/Commission, 46/87 R, EU:C:1987:167, points 31 et 32).

36 Toutefois, si, ainsi qu’il ressort du point 110 de l’ordonnance du 23 février 2001, Autriche/Conseil (C-445/00 R, EU:C:2001:123), le caractère particulièrement sérieux du fumus boni juris n’est pas sans influence sur l’appréciation de l’urgence, il s’agit cependant, conformément aux dispositions de l’article 156, paragraphe 4, du règlement de procédure, de deux conditions distinctes qui président à l’obtention d’un sursis à exécution ou d’autres mesures provisoires. Il appartient donc à la partie qui sollicite les mesures provisoires de démontrer l’imminence d’un préjudice grave et difficilement réparable, voire irréparable, et la seule démonstration de l’existence d’un fumus boni juris, même particulièrement sérieux, ne saurait pallier l’absence complète de démonstration de l’urgence, sauf circonstances tout à fait particulières (voir, en ce sens, ordonnance du 2 mai 2007, IPK International – World Tourism Marketing Consultants/Commission, T-297/05 R, non publiée, EU:T:2007:118, point 52 et jurisprudence citée).

37 En l’espèce, le requérant se limite, en substance, à décrire les effets juridiques propres aux mesures restrictives tels que prévus par le règlement n^o 1183/2005 et la décision 2010/788, tels que modifiés, sans aucunement expliciter les modalités et le degré de la violation des droits et libertés fondamentaux qu’il allègue. Partant, le juge des référés n’est pas en mesure d’examiner si le requérant démontre le caractère grave et difficilement réparable, voire irréparable, du préjudice allégué qui serait lié à l’éventuelle atteinte portée à ses droits et libertés fondamentaux.

38 Troisièmement, il y a lieu de souligner que, selon une jurisprudence constante, d’une part, les droits fondamentaux n’apparaissent pas comme des prérogatives absolues, leur exercice pouvant faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général, et, d’autre part, toute mesure de sanction comporte, par définition, des effets qui affectent les droits de propriété et le libre exercice des activités professionnelles, ce qui peut justifier, en principe, des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs (voir, en ce sens, arrêt du 30 juillet 1996, Bosphorus, C-84/95, EU:C:1996:312, points 21 à 23 et jurisprudence citée).

39 En particulier, selon la jurisprudence, les droits fondamentaux invoqués par le requérant, à savoir la liberté d’entreprise et le droit de propriété, auquel le gel des fonds porte atteinte, ne jouissent pas d’une protection absolue, que ce soit dans le contexte du droit de l’Union ou de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950. Par conséquent, des restrictions peuvent être apportées au droit d’exercer librement une activité professionnelle, tout comme à l’usage du droit de propriété, à condition que ces restrictions répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis (voir, en ce sens, arrêts du 16 novembre 2011, Bank Melli Iran/Conseil, C-548/09 P, EU:C:2011:735, points 89 et 114, et du 28 mars 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, point 148 et jurisprudence citée).

40 À cet égard, il est certes vrai que les mesures restrictives comportent, par définition, des effets qui affectent les droits de propriété et le libre exercice des activités professionnelles, causant ainsi des préjudices à des parties qui n’ont aucune responsabilité quant à la situation ayant conduit à l’adoption des sanctions (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, point 149 et jurisprudence citée).

41 Toutefois, eu égard à l’importance des objectifs poursuivis par les actes attaqués, à savoir ceux de permettre une transition en République démocratique du Congo et une stabilisation de la situation dans cet État en incitant le gouvernement à assurer le respect de l’État de droit afin de garantir un climat propice à la tenue d’élections, à veiller au respect des droits de l’homme et à traduire, devant une justice indépendante, les auteurs d’atteintes graves à ces droits (arrêt du 12 mai 2022, Boshab/Conseil, C-242/21 P, non publié, EU:C:2022:375, point 95), qui s’inscrivent dans l’objectif plus large du maintien de la paix et de la sécurité internationale, conformément aux objectifs de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE, il apparaît, à première vue, que la poursuite de ces objectifs est de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour certaines parties qui n’ont aucune responsabilité quant à la situation ayant conduit à l’adoption des sanctions (voir, en ce sens, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, point 150).

42 En deuxième lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel l’interdiction d’entrée et de passage en transit sur le territoire de l’Union, y compris sur le territoire de l’État membre dont il a la nationalité, justifie l’urgence par définition, il y a lieu de souligner que les actes attaqués n’imposent pas que le Royaume de Belgique, État membre dont le requérant est ressortissant, interdise à ce dernier l’entrée ou le passage en transit sur son territoire. En effet, il ressort de l’article 4, paragraphe 2, de la décision 2010/788 que les États membres ne sont pas obligés de refuser à leurs propres ressortissants l’entrée sur leur territoire.

43 En outre, il convient d’ajouter que, ainsi que le Conseil l’a fait remarquer à juste titre, le requérant n’établit pas, ni même ne prétend, que, en raison des actes attaqués, l’entrée ou le passage en transit sur le territoire de l’Union, y compris sur le territoire de la Belgique, lui a été refusé depuis l’entrée en vigueur des actes attaqués.

44 En troisième lieu, s’agissant de l’argument du requérant selon lequel le Conseil n’a pas suffisamment motivé l’inscription de son nom sur les listes en cause, ne lui a pas fourni les informations sur la base desquelles a été décidée l’inscription de son nom sur ces listes et l’a privé des garanties procédurales nécessaires, force est d’observer que le requérant déduit l’urgence de la seule prétendue irrégularité des actes attaqués, ce qui revient à confondre le fumus boni juris et le risque d’un préjudice grave et irréparable, alors qu’il ressort de l’article 156, paragraphe 4, du règlement de procédure qu’il s’agit de deux conditions distinctes, ainsi qu’il découle de la jurisprudence rappelée au point 36 ci-dessus. En effet, la prétendue violation de l’obligation de motivation et des droits de la défense dans le cadre de la procédure administrative ayant abouti à l’adoption des actes attaqués ne saurait pallier l’absence d’éléments de preuve visant à démontrer l’existence d’un préjudice grave et irréparable que subirait le requérant en raison de l’exécution des actes attaqués.

45 Il résulte de tout ce qui précède que la demande en référé doit être rejetée à défaut pour le requérant d’établir que la condition relative à l’urgence est remplie, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur la condition tenant à l’existence d’un fumus boni juris ou de procéder à la mise en balance des intérêts.

46 En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.

Par ces motifs,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

ordonne :

1) La demande en référé est rejetée.

2) Les dépens sont réservés.

Fait à Luxembourg, le 19 avril 2023.

* Langue de procédure : le néerlandais.