Affaire C-242/23

Tecno*37

contre

Ministero dello Sviluppo Economico
et
Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Bologna

(demande de décision préjudicielle, introduite par le Consiglio di Stato)

Arrêt de la Cour (première chambre) du 4 octobre 2024

« Renvoi préjudiciel – Libre prestation de services – Directive 2006/123/CE – Article 25, paragraphe 1 – Restrictions aux activités pluridisciplinaires – Profession réglementée – Réglementation nationale prévoyant, de manière générale, une incompatibilité entre l’exercice conjoint de l’activité d’intermédiation immobilière et celle de syndic de copropriété d’immeubles – Exigences d’indépendance et d’impartialité – Proportionnalité de la restriction – Conséquences de la clôture d’une procédure d’infraction de la Commission européenne contre un État membre »

1. Recours en manquement – Droit d’action de la Commission – Appréciation de la décision de clôturer une procédure d’infraction – Exercice discrétionnaire – Conséquence – Clôture par la Commission d’une telle procédure n’entraînant pas la conformité au droit de l’Union de la réglementation nationale visée par cette procédure

   (Art. 258 TFUE)

   (voir points 29-33, disp. 1)

2. Libre circulation des personnes – Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Travailleurs – Reconnaissance des qualifications professionnelles – Champ d’application de la directive 2005/36 – Application à la seule reconnaissance, dans un État membre, d’une qualification professionnelle obtenue dans un autre État membre

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2005/36, art. 1er, 2, § 1, et 4)

   (voir points 41, 42)

3. Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Liberté d’établissement des prestataires – Applicabilité aux situations purement internes

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/123, considérants 2, 5 et 7, art. 1er, § 1, et 25, § 1)

   (voir points 57-60)

4. Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Restrictions aux activités pluridisciplinaires – Profession réglementée – Réglementation nationale prévoyant, de manière générale, une incompatibilité entre l’exercice conjoint de l’activité d’intermédiation immobilière et de celle de syndic de copropriété – Inadmissibilité

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/123, art. 25, § 1)

   (voir points 74-79, 81, 82, disp. 2)

Résumé

Dans le cadre d’un litige relatif à une interdiction générale opposée à une entreprise d’exercer conjointement l’activité d’intermédiaire immobilier et celle de syndic de copropriété d’immeubles, la Cour apporte des précisions sur les conditions que doivent remplir des restrictions à l’exercice d’activités pluridisciplinaires par une profession réglementée pour être compatibles avec la directive 2006/123 ( 1 ).

Tecno*37 est une entreprise individuelle exerçant conjointement les activités de syndic de copropriété et d’intermédiation immobilière en tant qu’agent immobilier.

Considérant que cet exercice conjoint d’activités de syndic de copropriété et d’intermédiation immobilière constituait une situation d’incompatibilité au sens de la réglementation nationale, la Camera di Commercio Industria Artigianato e Agricoltura di Bologna (chambre de commerce, de l’industrie, de l’artisanat et de l’agriculture de Bologne, Italie) a décidé d’interdire à Tecno*37 la poursuite de l’activité d’intermédiation immobilière.

Tecno*37 a contesté cette décision jusque devant le Consiglio di Stato (Conseil d’État, Italie), la juridiction de renvoi, en faisant notamment valoir que l’interdiction de cumuler les activités en cause méconnaîtrait le droit de l’Union européenne. En particulier, selon elle, la réglementation nationale en cause ferait l’objet d’une application abstraite et générale, conduisant à toujours reconnaître une incompatibilité entre l’activité d’intermédiation immobilière et celle de syndic de copropriété d’immeubles et empêchant toute appréciation au cas par cas d’un risque de conflit d’intérêts.

La juridiction de renvoi, émettant des doutes quant à la conformité au droit de l’Union des restrictions que cette réglementation prévoit, se demande notamment si l’article 25, paragraphe 1, de la directive 2006/123 s’oppose à une réglementation nationale qui établit, de manière générale, que l’activité d’intermédiation immobilière ne peut être exercée de manière conjointe à celle de syndic de copropriété.

La Cour répond par l’affirmative à cette question.

Appréciation de la Cour

Pour en arriver à cette conclusion, la Cour constate tout d’abord que, en interdisant de manière générale l’exercice conjoint des activités d’intermédiation immobilière et de syndic de copropriété, la réglementation nationale en cause soumet l’activité d’intermédiation, qui est une profession réglementée en Italie, à des exigences telles que celles prévues à l’article 25, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2006/123.

La Cour rappelle ensuite que, en vue d’assurer la protection des consommateurs, les États membres peuvent adopter des mesures visant à garantir l’indépendance et l’impartialité des professions réglementées, conformément à l’article 25, paragraphe 1, second alinéa, sous a), de la directive 2006/123.

En l’occurrence, dès lors qu’un intermédiaire immobilier doit être un tiers par rapport aux parties à une transaction immobilière, il apparaît que l’interdiction d’exercer conjointement les activités d’intermédiation immobilière et de syndic de copropriété, en ce qu’elle vise à prévenir le risque d’un conflit d’intérêts, peut, en principe, être considérée comme étant apte à garantir l’indépendance et l’impartialité de la profession réglementée en cause.

Cependant, il apparaît qu’une telle interdiction générale excède ce qui est nécessaire et proportionné pour atteindre cet objectif.

En effet, s’il ne peut être exclu qu’une situation de conflit d’intérêts puisse se produire, notamment lorsque les activités d’intermédiation immobilière et de syndic de copropriété sont exercées à l’égard d’un même bien ou de biens comparables, un tel risque n’a pas nécessairement vocation à se réaliser en toutes circonstances, de sorte que l’existence d’un tel conflit d’intérêts ne saurait être présumée. De plus, des mesures moins attentatoires à la libre prestation de services qu’une interdiction générale d’exercice conjoint des deux activités, telles qu’une interdiction d’exercice conjoint d’activités limitée au cas où serait en cause un même bien immobilier, ou des obligations spécifiques de transparence et d’information concernant cet exercice conjoint, assortis à un contrôle ex post par les chambres professionnelles compétentes, peuvent également permettre de garantir l’indépendance et l’impartialité de la profession réglementée en cause.

La Cour précise enfin que les difficultés d’ordre pratique, relatives à l’impossibilité de vérifier l’absence d’un conflit d’intérêts dans chaque transaction lors d’un éventuel exercice conjoint d’activités d’intermédiation immobilière et de syndic de copropriété pour un même bien immobilier, ne sont pas insurmontables. Les actes de vente peuvent en effet, par exemple, comporter des déclarations expresses indiquant que l’agent immobilier, agissant en tant qu’intermédiaire, n’exerce pas en même temps la fonction de syndic de la copropriété dont fait partie l’immeuble acquis.

( 1 ) Directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36).