Affaire C-254/23

INTERZERO e.a.

et

Surovina e.a.

(demande de décision préjudicielle, introduite par l’Ustavno sodišče Republike Slovenije)

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 10 juillet 2025

« Renvoi préjudiciel – Liberté d’établissement et libre prestation des services – Articles 49 et 56 TFUE – Protocole (no 26) sur les services d’intérêt général, annexé aux traités UE et FUE – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123/CE – Champ d’application – Monopoles et services d’intérêt économique général – Exigences à évaluer – Article 15 – Déchets – Directive 2008/98/CE – Régimes de responsabilité élargie des producteurs – Articles 8 et 8 bis – Création d’un monopole sur le marché de la mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Organisation unique sans but lucratif – Article 106, paragraphe 2, TFUE – Notion d’“entreprise” – Modalités de création et de fonctionnement – Modalités transitoires – Obligation d’adhésion incombant aux producteurs soumis à la responsabilité élargie – Articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Liberté d’entreprise et droit de propriété – Principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime – Proportionnalité »

1. Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Restrictions – Réglementation nationale instaurant un monopole de l’activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Entreprises chargées de la gestion de services d’intérêt économique général – Notion – Organisation unique exerçant, sans but lucratif, une activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Inclusion – Conditions

   (Art. 49, 56 et 106, § 2, TFUE ; protocole no 26 annexé aux traités UE et FUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2008/98, telle que modifiée par la directive 2018/851, art. 3, point 21, 8 et 8 bis)

   (voir points 47-50, 53-56, 58-66, 68-70, 72, 73, disp. 1)

2. Environnement – Déchets – Directive 2008/98 – Régime de responsabilité élargie des producteurs – Marge d’appréciation des États membres concernant les mesures à prendre – Limites

   (Art. 191, § 2, TFUE ; directives du Parlement européen et du Conseil 2008/98, art. 8, § 3, et 8 bis, et 2018/851, considérants 22 et 26)

   (voir points 78, 81-83)

3. Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Exigences à évaluer – Champ d’application – Service d’intérêt économique général fourni dans le cadre du régime de responsabilité élargie des producteurs – Inclusion – Dérogations supplémentaires à la libre prestation des services – Services d’intérêt économique général fournis dans un autre État membre relatifs au traitement de déchets – Inclusion – Inapplicabilité de l’article 16 de ladite directive

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2006/123, art. 15, § 4, 16 et 17, point 1)

   (voir points 95-97)

4. Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Restrictions – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Exigences à évaluer – Réglementation nationale instaurant un monopole de l’activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Révocation ex lege des autorisations existantes – Résiliation ex lege de l’ensemble des contrats conclus par des opérateurs exerçant cette activité jusque-là – Admissibilité – Conditions – Limitation du droit de propriété et de la liberté d’entreprise – Admissibilité

   [Art. 49, 56 et 106, § 2, TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 et 17 ; directives du Parlement européen et du Conseil 2006/123, art. 15, § 2, d), 3, c), et 4, et 2008/98, telle que modifiée par la directive 2018/851, art. 8 et 8 bis]

   (voir points 100-104, 114-117, 121-123, 126, 128, 129, 131-137, 141, 142, 145-148, 153-156, 158, 160, 221, 226, disp. 2)

5. Liberté d’établissement – Restrictions – Services dans le marché intérieur – Directive 2006/123 – Exigences à évaluer – Réglementation nationale instaurant un monopole de l’activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Obligation pour l’organisation disposant d’un droit exclusif d’exercer son activité sans but lucratif – Obligation pour certains producteurs de créer une organisation unique et de détenir une participation dans celle-ci – Obligation pour les détenteurs d’une participation dans cette organisation d’être producteurs sur le marché concerné – Restrictions aux liens de capital ou de parenté – Admissibilité – Limitation de la liberté d’entreprise – Admissibilité

   [Art. 49 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 ; directives du Parlement européen et du Conseil 2006/123, art. 15, § 2, b) et c), et 2008/98, telle que modifiée par la directive 2018/851, art. 8 et 8 bis]

   (voir points 163, 165, 170-172, 174, 179, 181, 183, 187, 188, 190, 192, 193)

6. Liberté d’établissement – Libre prestation des services – Restrictions – Réglementation nationale imposant une mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs – Obligation pour les producteurs concernés de contracter avec une organisation disposant d’un droit exclusif aux fins de l’exercice de cette activité – Admissibilité – Limitation de la liberté d’entreprise – Admissibilité – Condition

   (Art. 49 et 56 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 ; directive 2008/98, telle que modifiée par la directive 2018/851, art. 8 et 8 bis)

   (voir points 197, 198, 200, 201, 204-207, 211-213, 217-220)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle, Slovénie), la Cour, siégeant en grande chambre, se prononce sur certains aspects de l’organisation d’un régime de responsabilité élargie des producteurs au sens de la directive 2008/98 ( 1 ) au regard du droit de l’Union.

La directive 2008/98 institue un cadre légal pour le traitement des déchets dans l’Union européenne, tout en visant à protéger l’environnement et la santé humaine. Ce cadre permet aux États membres de mettre en place des régimes de responsabilité élargie des producteurs, obligeant ces derniers à assumer la responsabilité financière et, le cas échéant, organisationnelle de la gestion de la phase « déchet » du cycle de vie d’un produit ( 2 ).

En 2022, le législateur slovène a établi un nouveau régime de responsabilité élargie des producteurs ( 3 ). Contrairement au régime antérieur, en vertu duquel un producteur pouvait remplir ses obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs soit individuellement soit collectivement, par l’intermédiaire d’une association de producteurs ou d’une société commerciale, le nouveau régime exige que l’activité de mise en œuvre collective de ces obligations soit exercée sans but lucratif par une organisation unique pour chaque catégorie de produits visée par ce régime.

Dans ce contexte, ce nouveau régime prévoit :

la révocation ex lege des autorisations ayant permis aux opérateurs économiques d’exercer l’activité de mise en œuvre collective desdites obligations jusque-là ainsi que la résiliation ex lege de l’ensemble des contrats conclus par ces opérateurs dans l’exercice de cette activité ;

l’obligation, pour les producteurs mettant sur le marché au moins 51 % de la quantité totale d’une même catégorie de produits relevant de la responsabilité élargie, de créer une organisation unique en charge de la mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie et de détenir une participation dans celle-ci ;

l’obligation, pour les détenteurs d’une participation dans cette organisation, d’être producteurs sur le marché concerné ;

l’obligation, pour les producteurs de produits destinés à un usage domestique, de mettre en œuvre leurs obligations de manière collective, en leur imposant de contracter avec l’organisation unique couvrant leur catégorie de produits.

Plusieurs producteurs soumis au nouveau régime, des opérateurs fournissant des services de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs relevant du régime antérieur ainsi que des opérateurs exerçant l’activité de gestion de déchets ont saisi la juridiction de renvoi, qui a engagé une procédure de contrôle de constitutionnalité du nouveau régime devant la Cour constitutionnelle.

Cette juridiction interroge la Cour, d’une part, sur l’interprétation de la notion d’« entreprise chargée de la gestion de services d’intérêt économique général » au sens de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, ladite juridiction nourrissant des doutes quant à la possibilité que relèvent de cette notion les entités bénéficiant du droit exclusif d’exercer l’activité de mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs pour une catégorie de produits dans le cadre du nouveau régime.

D’autre part, elle pose la question de la conformité d’une telle situation monopolistique et des mesures imposées dans ce contexte au regard, notamment, des articles 8 et 8 bis de la directive 2008/98, de la directive 2006/123 , de la liberté d’établissement et de la libre prestation des services consacrées, respectivement, aux articles 49 et 56 TFUE, de la liberté d’entreprise et du droit de propriété garantis par les articles 16 et 17 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), ainsi que des principes de sécurité juridique et de protection de la confiance légitime.

Appréciation de la Cour

1. Sur l’existence d’un service d’intérêt économique général

S’agissant de la qualification de l’activité des organisations uniques en cause, la Cour constate qu’une organisation unique mettant en œuvre, sans but lucratif, des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs doit être considérée comme étant une entreprise chargée de la gestion d’un service d’intérêt économique général, à condition qu’elle ait été effectivement chargée de l’exécution d’obligations de service public et que la nature, la durée et la portée de ces obligations soient clairement définies dans le droit national.

En effet, en premier lieu, une telle personne morale peut être considérée comme exerçant une activité économique et, dès lors, comme constituant une entreprise au sens du droit de la concurrence de l’Union. Son activité de mise en place d’un système de collecte et de traitement des déchets issus des produits concernés, en contrepartie du versement de redevances par les producteurs affiliés, ne saurait être considérée comme se rattachant à l’exercice de prérogatives de puissance publique en matière de gestion des déchets, au vu de l’autonomie de cette organisation dans la fourniture de ses services. En outre, l’absence d’un but lucratif ne suffit pas pour conclure qu’une activité est étrangère à la sphère des échanges économiques. De même, le caractère économique d’une activité n’est pas remis en cause du seul fait qu’un État membre soustrait, pour des considérations d’intérêt public, cette activité au jeu de la concurrence en créant un monopole.

En second lieu, l’activité de mise en œuvre des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs peut être qualifiée de service d’intérêt économique général. En effet, les régimes de responsabilité élargie des producteurs contribuent directement à la réalisation de l’objectif de la directive 2008/98 visant, notamment, à minimiser les incidences négatives de la gestion des déchets sur l’environnement et la santé humaine. Or, dans la mesure où elle contribue à garantir une application effective de ces régimes, l’activité en cause peut être considérée comme revêtant un intérêt économique général qui présente des caractères spécifiques par rapport à celui que revêtent d’autres activités de la vie économique.

2. Sur le respect des libertés fondamentales et de la Charte

Avant d’entamer l’examen des mesures en cause, la Cour précise la portée de la directive 2008/98 ainsi que l’articulation entre la directive 2006/123, les libertés fondamentales et la Charte.

a) L’incidence de la directive 2008/98

Non seulement la directive 2008/98 laisse aux États membres le choix de faire relever certaines catégories de produits de régimes de responsabilité élargie des producteurs, mais elle leur reconnaît également une marge d’appréciation dans l’aménagement de ces régimes et, notamment, des modalités de mise en œuvre collective des obligations en la matière.

Cela étant, lors de la mise en place de ces régimes, les États membres doivent veiller à une répercussion efficace des coûts nécessaires sur les producteurs ainsi qu’à une augmentation des performances environnementales des systèmes de gestion des déchets, tout en tenant compte de l’objectif général de la directive 2008/98 ainsi que de l’article 191, paragraphe 2, TFUE ( 4 ). En outre, sous réserve des dispositions dérogatoires prévues dans le domaine des services d’intérêt économique général, toute réglementation nationale instaurant un régime de responsabilité élargie des producteurs doit être conforme aux règles de l’Union visant à assurer le bon fonctionnement du marché intérieur.

b) L’articulation entre la directive 2006/123 et la liberté d’établissement et entre la libre prestation des services et le rôle de la Charte

Dans la mesure où la directive 2006/123 ne traite ni de la libéralisation des services d’intérêt économique général ni de l’abolition des monopoles fournissant des services, la Cour constate que le régime de responsabilité élargie des producteurs en cause ne relève pas de cette exclusion du champ d’application de cette directive. En effet, ladite exclusion ne concerne que les services d’intérêt économique général et les monopoles dans le domaine de la prestation de services qui existaient à la date d’entrée en vigueur de la directive.

Ainsi, les services d’intérêt économique général n’étant pas automatiquement exclus du champ d’application de l’article 15 de la directive 2006/123 ( 5 ), seules les restrictions à la liberté d’établissement qui ne relèvent pas des exigences énumérées au paragraphe 2 de cette disposition doivent être examinées au regard de l’article 49 TFUE. En revanche, en ce qui concerne la libre prestation des services, le régime de responsabilité élargie des producteurs ne peut être examiné qu’au regard de l’article 56 TFUE, dès lors que l’article 16 de la directive 2006/123, relatif à cette liberté fondamentale, ne s’applique pas aux services d’intérêt économique général qui sont fournis dans un autre État membre.

Il est également rappelé que, lorsqu’une réglementation nationale est constitutive d’une restriction à la liberté d’établissement et/ou à la libre prestation des services, la compatibilité de cette réglementation avec le droit de l’Union et, partant, sa justification doivent également être examinées au regard de la Charte. Cette exigence implique de vérifier si les dispositions nationales concernées apportent des limitations à celle-ci et, dans l’affirmative, si ces limitations sont justifiées au regard des exigences énoncées à l’article 52, paragraphe 1, de la Charte.

c) Les mesures en cause

En premier lieu, en ce qui concerne les conditions d’instauration du monopole en cause, la Cour constate que l’instauration d’un tel monopole constitue une restriction à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services. Aux fins de l’examen de la proportionnalité de ces restrictions, elle rappelle, premièrement, s’agissant de l’aptitude de ce monopole à poursuivre les objectifs de protection de l’environnement et de la santé publique invoqués par le gouvernement slovène, qu’une réglementation nationale instaurant un monopole constitue une mesure particulièrement restrictive aux libertés fondamentales. Elle doit donc s’accompagner de la mise en place d’un cadre normatif propre à garantir que le titulaire de ce monopole sera effectivement à même de poursuivre, de manière cohérente et systématique, les objectifs ainsi fixés au moyen d’une offre quantitativement mesurée et qualitativement aménagée en fonction de ces objectifs et soumise à un contrôle strict de la part des autorités publiques. À cet égard, les régimes de responsabilité élargie instaurés conformément à la directive 2008/98 doivent s’inscrire dans une logique de transition vers une économie circulaire et de maintien de la compétitivité à long terme de l’Union. Cela étant, en l’occurrence, l’absence de marché concurrentiel dans le domaine d’activité de la mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie des producteurs ne semble pas compromettre, à terme, la gestion efficace des déchets.

Deuxièmement, pour ce qui est de la nécessité du choix d’instaurer un monopole, un État membre cherchant à assurer un niveau de protection particulièrement élevé en matière d’environnement et de santé publique peut être fondé à considérer que seul l’octroi de droits exclusifs à un organisme unique soumis à un contrôle étroit de la part des pouvoirs publics est de nature à leur permettre de poursuivre ces objectifs d’une façon suffisamment efficace.

Troisièmement, s’agissant de la proportionnalité au sens strict de ce choix, la Cour rappelle qu’il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier si celui-ci n’apparaît pas disproportionné par rapport aux objectifs de protection de l’environnement et de la santé publique poursuivis par le législateur slovène. Dans ce contexte, cette juridiction peut tenir compte, notamment, des dysfonctionnements qui caractérisaient le régime de responsabilité élargie des producteurs antérieur ainsi que des caractéristiques du nouveau régime susceptibles de contribuer à un meilleur contrôle de la qualité de la gestion des déchets.

Par ailleurs, s’agissant du respect de la Charte, les conséquences de l’instauration du monopole en l’espèce, à savoir la révocation ex lege des autorisations des opérateurs économiques actifs sous le régime antérieur et la résiliation ex lege de l’ensemble de leurs contrats, peuvent s’analyser en une limitation à l’exercice du droit de propriété relevant de la réglementation de l’usage des biens, au sens de l’article 17, paragraphe 1, troisième phrase, de la Charte.

Si une telle limitation peut être appropriée et nécessaire, le respect des droits fondamentaux des opérateurs économiques concernés exige néanmoins que le législateur national prévoie des adaptations à l’application des nouvelles règles propres à éviter toute charge excessive pour ces opérateurs. En effet, , dans le contexte d’une modification législative, ce législateur doit tenir compte des situations particulières des opérateurs économiques concernés par celle-ci. Ainsi, il lui incombe de prévoir une période transitoire d’une durée suffisante permettant aux opérateurs économiques de s’adapter aux modifications les concernant ou un système de compensation raisonnable du préjudice subi par ceux-ci, voire les deux.

En deuxième lieu, pour ce qui est des mesures relatives à la création d’une organisation unique par les producteurs mettant sur le marché au moins 51 % de la quantité totale du produit concerné ainsi qu’à la détention de participations dans cette organisation, celles-ci sont susceptibles de renforcer la responsabilisation de ces producteurs et, partant, de rendre plus efficace le fonctionnement des régimes de responsabilité élargie des producteurs. En outre, compte tenu de la marge d’appréciation dont disposent les États membres, le législateur national peut, en principe, estimer qu’il existe un risque que, si des opérateurs économiques qui ne sont pas des producteurs agissant sur le marché concerné peuvent influencer la gestion de l’organisation unique, ceux-ci adoptent des décisions de gestion susceptibles de porter atteinte aux objectifs poursuivis par cette organisation.

En troisième lieu, quant au recours obligatoire à l’organisation unique imposé aux producteurs de produits destinés à un usage domestique souhaitant accéder au marché slovène, la Cour constate qu’une telle obligation restreint la libre prestation des services et la liberté d’établissement en rendant leur exercice moins attrayant. En effet, d’une part, un recours obligatoire à une mise en œuvre collective est susceptible d’entraîner des charges administratives et financières supplémentaires. Cela vaut d’autant plus dans la mesure où la réglementation en cause s’applique également aux fournisseurs occasionnels de services sur le marché slovène et étant donné que la méconnaissance de cette réglementation est assortie d’une sanction pécuniaire. D’autre part, la Cour relève que, compte tenu des modalités de mise en œuvre du régime de responsabilité élargie des producteurs en cause, l’activité d’une organisation unique est substantiellement déterminée par des producteurs déjà présents sur le marché slovène, risquant ainsi de procurer à ces derniers des avantages concurrentiels.

Pour ce qui est de la proportionnalité d’une telle mesure, celle-ci semble satisfaire aux exigences d’aptitude, de nécessité et de proportionnalité au sens strict. En particulier, s’agissant de l’aptitude à atteindre les objectifs de protection de l’environnement et de la santé publique, d’une part, la mise en œuvre collective des obligations en matière de responsabilité élargie ne semble pas présenter de désavantages par rapport à une mise en œuvre individuelle de celles-ci, en particulier en ce qui concerne des flux de déchets. D’autre part, une mise en œuvre collective obligatoire, conçue autour d’une organisation unique, est susceptible de faciliter la mise en place d’un système de gestion des déchets performant, en particulier dans des États membres de petite ou de moyenne taille.

Par ailleurs, cette mesure apparaît également compatible avec la liberté d’entreprise garantie à l’article 16 de la Charte et notamment avec la liberté contractuelle qu’elle comporte. Toutefois, le respect de la liberté contractuelle exige que toute intervention législative ou réglementaire dans les relations contractuelles d’un opérateur économique avec d’autres opérateurs économiques soit aménagée de sorte à en minimiser l’impact sur les intérêts de celui-ci. Il s’ensuit que le recours obligatoire à une organisation unique doit être assorti de garanties procédurales suffisantes, notamment s’agissant d’éventuels conflits d’intérêts ou désavantages concurrentiels, permettant d’éviter toute charge excessive pour les producteurs concernés dans l’exercice de leur activité économique résultant d’effets arbitraires ou imprévisibles sur leurs relations contractuelles.

( 1 ) Directive 2008/98/CE du Parlement européen et du Conseil, du 19 novembre 2008, relative aux déchets et abrogeant certaines directives (JO 2008, L 312, p. 3), telle que modifiée par la directive (UE) 2018/851 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018 (JO 2018, L 150, p. 109) (ci-après la « directive 2008/98 »).

( 2 ) Ces régimes de responsabilité élargie des producteurs sont régis par les articles 8 et 8 bis de la directive 2008/98. L’article 8 bis, introduit par la directive 2018/851, fixe des exigences opérationnelles minimales applicables à de tels régimes.

( 3 ) Introduit par le Zakon o varstvu okolja (loi relative à la protection de l’environnement), du 16 mars 2022 (Uradni list RS, no 44/22).

( 4 ) Cette disposition prévoit que la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé et est fondée, notamment, sur les principes de précaution et d’action préventive ainsi que sur le principe du pollueur-payeur.

( 5 ) Selon cet article, les États membres sont tenus d’examiner si leur système juridique prévoit une ou plusieurs des exigences visées à son paragraphe 2 et, dans l’affirmative, de veiller à ce que celles-ci soient compatibles avec les conditions de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité. Il résulte de l’article 15, paragraphe 4, que, dès lors que les conditions de non-discrimination, de nécessité et de proportionnalité ne font pas échec à la mission particulière assignée par l’autorité compétente à un service d’intérêt économique général, celles-ci doivent être respectées.