DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (deuxième chambre)

25 septembre 2024 (*)

« Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Santé publique – Directive déléguée (UE) 2022/2100 – Retrait de certaines exemptions pour les produits du tabac chauffés – Documents préparatoires – Bases de données – Article 2, paragraphe 3, du règlement no 1049/2001 – Documents détenus par une institution – Déclaration d’inexistence – Présomption de légalité »

Dans l’affaire T-311/23,

British American Tobacco Polska Trading sp. z o.o., établie à Varsovie (Pologne), représentée par M^es L. Van den Hende, M. Schonberg, J. Penz-Evren et E. White, avocats,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par MM. M. Burón Pérez, Ș. Ciubotaru et M^me F. van Schaik, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (deuxième chambre),

composé de M^me A. Marcoulli, présidente, M. R. Norkus et M^me L. Spangsberg Grønfeldt (rapporteure), juges,

greffier : M. P. Cullen, administrateur,

vu la phase écrite de la procédure,

à la suite de l’audience du 25 avril 2024,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, British American Tobacco Polska Trading sp. z o.o, demande, après adaptation, l’annulation de la décision C(2023) 5453 final de la Commission européenne, du 4 août 2023, adoptée au titre de l’article 4 des dispositions concernant la mise en œuvre du règlement (CE) n^o 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43) (ci-après la « décision attaquée »).

Antécédents du litige

Procédure d’adoption de la directive déléguée (UE) 2022/2100

2 La directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil, du 3 avril 2014, relative au rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de fabrication, de présentation et de vente des produits du tabac et des produits connexes, et abrogeant la directive 2001/37/CE (JO 2014, L 127, p. 1), réglemente la mise sur le marché des produits du tabac. À cet effet, elle vise à rapprocher les dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en ce qui concerne notamment les ingrédients, l’étiquetage et le conditionnement des produits du tabac.

3 L’article 7, paragraphes 1 et 7, de la directive 2014/40 prévoit que les États membres interdisent la mise sur le marché des produits du tabac contenant un arôme caractérisant et de ceux contenant des arômes dans l’un de leurs composants. L’article 7, paragraphe 12, de ladite directive, avant qu’il ne soit modifié par la directive déléguée (UE) 2022/2100 de la Commission, du 29 juin 2022, modifiant la directive 2014/40/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne le retrait de certaines exemptions pour les produits du tabac chauffés (JO 2022, L 283, p. 4), exemptait les produits du tabac autres que les cigarettes et le tabac à rouler des interdictions visées aux paragraphes 1 et 7 dudit article. De même, l’article 11, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2014/40, avant qu’il ne soit modifié par la directive déléguée 2022/2100, prévoyait que les États membres pouvaient exempter les produits du tabac à fumer autres que les cigarettes, le tabac à rouler et le tabac à pipe à eau de certaines obligations en matière d’étiquetage des produits du tabac et d’apposition obligatoire sur les emballages de certains avertissements, messages d’information et avertissements sanitaires combinés. En outre, l’article 7, paragraphe 12, ainsi que l’article 11, paragraphe 6, de la directive 2014/40 précisent que la Commission européenne adopte des actes délégués pour retirer les exemptions visées à l’article 7 ou la possibilité d’accorder les exemptions visées à l’article 11 à une catégorie particulière de produits en cas d’évolution notable de la situation établie par un rapport élaboré par ses soins.

4 L’article 2, point 28, de la directive 2014/40, définit la notion d’« évolution notable de la situation » dans les termes suivants : « une augmentation du volume des ventes par catégorie de produits atteignant 10 % ou plus dans au moins cinq États membres, sur la base des données relatives aux ventes communiquées conformément à l’article 5, paragraphe 6, ou une augmentation d’au moins cinq points de pourcentage, dans au moins cinq États membres, du niveau de prévalence d’utilisation dans le groupe des consommateurs de moins de 25 ans pour la catégorie de produits concernée, sur la base du rapport spécial 385 Eurobaromètre de mai 2012 ou d’études de prévalence équivalentes ; en tout état de cause, aucune évolution notable de la situation n’est réputée s’être produite si le volume des ventes de la catégorie de produits au niveau du commerce de détail ne dépasse pas 2,5 % des ventes totales de produits du tabac au niveau de l’Union [européenne] ».

5 Le 2 décembre 2021, le groupe d’experts de l’Union sur la politique du tabac (ci-après le « groupe d’experts sur la politique du tabac ») a tenu une réunion dont un compte rendu sommaire a été publié. Dans ce compte rendu, il était indiqué que la Commission avait informé les représentants des États membres que « l’évolution du marché des produits du tabac chauffés constituait une évolution notable de la situation » au sens de l’article 2, point 28, de la directive 2014/40.

6 Le 9 février 2022, la Commission a fait une seconde présentation relative à l’évolution du marché des produits du tabac chauffés devant le groupe d’experts sur la politique du tabac.

7 Le 15 juin 2022, la Commission a publié un rapport établissant une évolution notable de la situation pour les produits du tabac chauffés en application de la directive 2014/40 (ci-après le « rapport »).

8 À la suite du rapport, le 29 juin 2022, la Commission a adopté la directive déléguée 2022/2100. L’article 1^er de la directive déléguée 2022/2100 a modifié la directive 2014/40 en son article 7, paragraphe 12, et en son article 11, paragraphe 1. Depuis le 23 octobre 2023, date à laquelle les mesures prévues par la directive déléguée 2022/2100 doivent avoir été transposées, les produits du tabac chauffés ne sont plus exemptés des interdictions relatives aux arômes caractérisants visées à l’article 7, paragraphes 1 et 7, de la directive 2014/40. En outre, depuis cette même date, les produits du tabac chauffés à fumer non interdits se voient soumis aux mêmes contraintes d’affichage sur les emballages que les autres produits du tabac à fumer non exemptés.

Demandes d’accès aux documents portant la référence EASE 2022/6296

9 Par courriel du 4 novembre 2022, la requérante, en son nom propre ainsi qu’au nom de quatre autres sociétés du groupe British American Tobacco, a présenté à la Commission trois demandes d’accès aux documents en application du règlement n^o 1049/2001. Le 23 novembre 2022, elle a répondu à des demandes de clarifications de la Commission. Compte tenu de ces clarifications, les demandes d’accès aux documents (ci-après, prises ensemble, les « demandes ») étaient formulées comme suit et concernaient :

– « l’ensemble des documents relatifs à la préparation du [rapport], y compris les documents contenant des données justificatives, les documents intermédiaires créés au sein de la Commission tels que les feuilles de calcul contenant ou recoupant les données, le projet d’analyse, les précédentes versions du projet de [rapport] et tous les autres rapports, études, courriels, procès-verbaux des réunions et notes ; veuillez également inclure tous les documents créés pour la préparation des présentations faites par la direction B2 de la direction générale (DG) SANTE de la [Commission] lors des réunions du groupe d’experts sur la politique du tabac du 2 décembre 2021 (17^e réunion) et du 9 février 2022 (18^e réunion), ou en rapport avec ces présentations […] » (ci-après la « première demande ») ;

– « l’ensemble des documents dans lesquels figurent les données du point d’entrée électronique commun de l’Union sur les volumes de vente de produits du tabac par catégorie (exprimé en nombre de cigarettes/cigares/cigarillos ou en poids) et par État membre entre le 1^er janvier 2015 et le 31 décembre 2020, collectées en application de l’article 5, paragraphe 6, de la directive 2014/40 » (ci-après la « deuxième demande ») ;

– « l’ensemble des documents dans lesquels figurent les données du système de traçabilité du tabac de l’[Union] établi en vertu de l’article 15 de la directive 2014/40 sur les volumes de vente de produits du tabac par catégorie (exprimé en nombre de cigarettes/cigares/cigarillos ou en poids) » (ci-après la « troisième demande »).

10 Dans le courriel du 4 novembre 2022, la requérante a, en outre, précisé ce qui suit :

« En ce qui concerne les deuxième et troisième [demandes], nous nous référons à la clarification de la Cour selon laquelle (i) “doivent être qualifiées de document existant toutes les informations qui peuvent être extraites d’une base de données électronique dans le cadre de son utilisation courante à l’aide des outils de recherche préprogrammés, même si ces informations n’ont pas encore été affichées sous cette forme ou n’ont jamais fait l’objet d’une recherche par les agents des institutions” et (ii) pour satisfaire aux exigences du règlement n^o 1049/2001, les institutions “peuvent être conduites à constituer un document à partir des informations contenues dans une base de données en utilisant les outils de recherche existants” (arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission, C-491/15 P, EU:C:2017:5) ».

11 Le 13 décembre 2022, la Commission a prolongé de quinze jours ouvrables le délai de traitement des demandes.

12 Par lettre du 17 janvier 2023, la Commission a opposé un refus partiel aux demandes. Elle a indiqué avoir identifié dix documents correspondant à l’objet des demandes (ci-après, pris ensemble, les « documents divulgués »), à savoir :

– une présentation de la Commission pour la réunion du groupe d’experts sur la politique du tabac du 2 décembre 2021 (document n^o 1) ;

– l’ordre du jour de la réunion du groupe d’experts sur la politique du tabac du 2 décembre 2021 (document n^o 1a) ;

– le procès-verbal de la réunion du groupe d’experts sur la politique du tabac du 2 décembre 2021, intitulé « Rapport sommaire du groupe d’experts sur la politique du tabac » (document n^o 1b) ;

– une présentation de la Commission pour la réunion du groupe d’experts sur la politique du tabac du 9 février 2022 (document n^o 2) ;

– l’ordre du jour de la réunion du groupe d’experts sur la politique du tabac du 9 février 2022 (document n^o 2a) ;

– le procès-verbal de la réunion du groupe d’experts sur la politique du tabac du 9 février 2022 (document n^o 2b) ;

– un projet de directive déléguée de la Commission concernant les exemptions pour les produits du tabac chauffés (document n^o 2c) ;

– le rapport (document n^o 3) ;

– un projet de rapport de la Commission établissant une évolution notable de la situation pour les produits du tabac chauffés conformément à la directive 2014/40 [Ares (2022) 1893644] (document n^o 3a) ;

– un rapport intitulé « Attitude des Européens à l’égard du tabac et des cigarettes électroniques » (document n^o 3b).

13 La Commission a accepté de divulguer le document n^o 3a et a fourni à la requérante les liens Internet lui permettant de consulter les neuf autres documents, lesquels étaient déjà accessibles au public. La Commission a, par ailleurs, indiqué ne détenir aucun autre document correspondant aux demandes et a, en conséquence, partiellement rejeté ces dernières.

14 Le 3 février 2023, la requérante a adressé à la Commission une demande confirmative au sens de l’article 7, paragraphe 4, du règlement n^o 1049/2001 (ci-après la « demande confirmative »). Dans la demande confirmative, la requérante estimait, d’une part, que la Commission n’avait pas divulgué la totalité des documents intermédiaires pertinents et, d’autre part, que la Commission aurait dû lui donner accès aux « informations provenant des bases de données sous-jacentes pertinentes pouvant être considérées comme des documents existants ».

15 Par courriel du 27 février 2023, la Commission a prorogé de quinze jours ouvrables le délai de réponse à la demande confirmative.

16 Le 28 mars 2023, la requérante a demandé à la Commission de statuer dans les meilleurs délais sur la demande confirmative. Elle a également indiqué que, si la Commission restait en défaut d’adopter une décision expresse avant le 5 avril 2023, elle envisageait de saisir la Médiatrice européenne ou d’introduire un recours en annulation contre le rejet implicite de la demande confirmative.

17 Le 4 août 2023, la Commission a adopté la décision attaquée. Dans la décision attaquée, la Commission a maintenu qu’elle ne détenait aucun autre document que ceux qu’elle avait déjà divulgués.

Procédure et conclusions des parties

18 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 26 mai 2023, la requérante a introduit le présent recours, initialement dirigé contre la décision implicite de rejet de la demande confirmative.

19 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 16 août 2023, à la suite de l’adoption de la décision attaquée, la Commission a présenté une demande de non-lieu à statuer.

20 Le 5 septembre 2023, la requérante a présenté un mémoire en adaptation de la requête.

21 Par décision de la deuxième chambre du Tribunal du 25 janvier 2024 prise en application de l’article 130, paragraphe 7, du règlement de procédure du Tribunal, l’examen de la demande de non-lieu à statuer a été joint au fond.

22 Lors de l’audience, la Commission a retiré sa demande de non-lieu à statuer.

23 La requérante, après adaptation de la requête, conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision attaquée ;

– condamner la Commission aux dépens.

24 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme non fondé ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

25 La requérante invoque deux moyens. Le premier est tiré de la violation de l’article 2, paragraphes 1 et 3, du règlement n^o 1049/2001 et le second est pris d’un défaut de motivation.

Sur le premier moyen, tiré de la violation de l’article 2, paragraphes 1 et 3 du règlement n^o 1049/2001

26 Le premier moyen s’articule en deux branches. Par la première, la requérante conteste les allégations de la Commission selon lesquelles cette institution ne dispose pas d’autres documents que ceux qui ont été divulgués. À l’appui de la seconde branche, qu’il convient d’examiner en premier lieu, la requérante estime que la Commission a violé l’article 2, paragraphes 1 et 3, du règlement n^o 1049/2001 en lui refusant l’accès aux données contenues dans les trois bases de données qu’elle a utilisées pour préparer le rapport, à savoir Euromonitor, le point d’entrée électronique commun de l’Union établi en application de l’article 5 de la directive 2014/40 (ci-après le « PEC-UE ») et le système de traçabilité du tabac de l’Union établi en vertu de l’article 15 de la directive 2014/40 (ci-après le « système de traçabilité »).

Sur la seconde branche du premier moyen, tirée de ce que, en refusant de donner accès aux informations pertinentes contenues dans les bases de données Euromonitor, PEC-UE et système de traçabilité, la Commission a violé l’article 2, paragraphes 1 et 3, du règlement n^o 1049/2001

27 Premièrement, à titre général, la requérante soutient que les informations pertinentes enregistrées dans les bases de données Euromonitor, PEC-UE et système de traçabilité devaient être considérées comme des documents existants au sens de la jurisprudence et que, par suite, la Commission ne pouvait refuser de les lui communiquer. La requérante fait en outre valoir que la Commission a déjà divulgué certaines de ces données alors que, dans la décision attaquée, elle estime ne pouvoir le faire, parce qu’elle ne posséderait pas les bases de données dont elles ont été extraites.

28 Il serait pourtant évident, dès lors que la Commission a pu les utiliser pour la préparation du rapport, que lesdites données sont en sa possession, puisqu’elle exerce sur elles un contrôle physique lui permettant d’y accéder. De plus, ces données auraient déjà été extraites, via des outils de recherche désormais existants. Les directives internes relatives à l’accès aux documents qui ont été adoptées par la Commission prévoiraient elles-mêmes que de telles données sont des documents communicables.

29 Deuxièmement, s’agissant des données pertinentes contenues dans la base de données Euromonitor, la requérante fait valoir que la Commission les a déjà divulguées, puisqu’elles figurent dans les documents qui lui ont été communiqués et ont été rendus accessibles au public. À supposer que le contrat conclu avec Euromonitor prévoie légitimement une restriction à la divulgation, il s’agirait d’un motif permettant éventuellement de justifier une exception à la communication de ces données au sens de l’article 4, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001, et non d’un motif pertinent pour apprécier si la Commission est « en possession » de ces données au sens de l’article 2, paragraphe 3, dudit règlement. La possibilité pour la requérante de s’abonner directement à Euromonitor ne constituerait pas une circonstance de nature à justifier le rejet des demandes.

30 Troisièmement, s’agissant des données pertinentes contenues dans le PEC-UE, la requérante estime que le seul critère pertinent est le contrôle physique de la Commission sur les données, à savoir la capacité de la Commission à les extraire de la base de données. La Commission ne serait donc pas fondée à soutenir qu’elle est un simple prestataire technique intervenant pour le compte des États membres. Elle ne serait pas non plus fondée à se prévaloir de la décision 1856/2017/EIS de la Médiatrice européenne, du 23 juillet 2018, laquelle ne saurait prévaloir sur la jurisprudence. En outre, la Commission ne saurait soutenir que la divulgation de données qu’elle a elle-même utilisées pour préparer l’adoption d’une directive déléguée ne constitue pas une utilisation de ces informations « aux fins de la directive » 2014/40. Enfin, la Commission ne saurait se fonder sur le caractère commercial sensible de certaines données extraites du PEC-UE pour fonder un refus de communication sans opposer l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001, ce qu’elle n’a pas fait en l’espèce.

31 Quatrièmement, s’agissant du système de traçabilité, la requérante fait valoir que la Commission n’a pas démontré que la communication des données extraites nécessiterait de sa part un « investissement substantiel » au sens de la jurisprudence. De plus, la Commission ne se serait pas concertée avec elle pour déterminer des modalités d’accès aux données qui auraient pu satisfaire aux demandes. À cet égard, la Commission aurait pu lui transmettre les données brutes qu’elle avait extraites sans retraitement. L’article 25, paragraphe 2, du règlement d’exécution (UE) 2018/574 de la Commission, du 15 décembre 2017, relatif aux normes techniques pour la mise en place et le fonctionnement d’un système de traçabilité des produits du tabac (JO 2018, L 96, p. 7), ne saurait être interprété en ce sens qu’il rendrait inapplicable le règlement n^o 1049/2001 à l’ensemble des données du système de traçabilité.

32 Cinquièmement, selon la requérante, la décision attaquée est contraire aux directives internes de la Commission, selon lesquelles, d’une part, « le fait que certaines bases de données soient uniquement gérées par la Commission pour faciliter les échanges entre les États membres […] n’exclut pas en soi que le règlement n^o 1049/2001 s’applique » et, d’autre part, « tant que les documents répertoriés dans les bases de données sont en la possession de la Commission, celle-ci est tenue de mener une évaluation conforme au règlement ». La Commission ne pourrait pas non plus s’appuyer sur la décision de la Médiatrice européenne relative à l’affaire 1856/2017/EIS.

33 La Commission conteste les arguments de la requérante.

34 Premièrement, selon la Commission, la reprise dans le rapport de certaines données extraites des bases de données Euromonitor, PEC-UE et système de traçabilité ne suffit pas pour démontrer que ces données étaient « en sa possession ». La publication du rapport ne saurait entraîner l’obligation de donner accès à l’ensemble des données sous-jacentes, la Commission faisant valoir, en substance, que le rapport est le résultat d’un traitement de données lui-même distinct des données sur lesquelles il se fonde.

35 Deuxièmement, la Commission soutient que les données contenues dans les bases de données Euromonitor, PEC-UE et système de traçabilité ne sont pas « en sa possession ».

36 S’agissant d’Euromonitor, la Commission fait valoir qu’elle ne peut communiquer les données extraites de cette base de données sans porter atteinte aux droits de propriété intellectuelle de son gestionnaire. En tout état de cause, la requérante reconnaîtrait que les données extraites d’Euromonitor lui ont été communiquées. La Commission soutient que le fait qu’elle ait pu utiliser cette base de données n’implique pas qu’elle soit en mesure d’effectuer de nouvelles recherches afin de répondre à des demandes de tiers. Lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal, la Commission a néanmoins précisé qu’elle était titulaire d’un abonnement en cours à la date de la décision attaquée.

37 S’agissant du PEC-UE, la Commission soutient que les données appartiennent aux États membres concernés, qu’elle n’est pas elle-même la destinataire de ces informations et qu’elle n’en est ni propriétaire ni légalement responsable. De plus, la communication de ces données dans les conditions sollicitées par la requérante ne constituerait pas une utilisation conforme à l’article 5, paragraphe 7, de la directive 2014/40. En outre, la Commission se prévaut de l’arrêt du 3 mai 2018, Malte/Commission (T-653/16, EU:T:2018:241), dont la solution serait transposable en l’espèce. Contrairement à ce que prétend la requérante, le refus de communiquer les données extraites du PEC-UE ne serait pas fondé sur la nécessité de protéger des données commerciales sensibles.

38 S’agissant du système de traçabilité, il s’agirait d’une base de données hébergée par des tiers indépendants enregistrant des données relatives à des fabricants et à des importateurs n’ayant eux-mêmes accès aux données qui les concernent qu’à des conditions restrictives. Autoriser l’accès du public à ces données constituerait un détournement de l’objectif poursuivi par l’article 15, paragraphe 8, de la directive 2014/40. Cette disposition devrait être considérée comme une lex specialis dérogeant au règlement n^o 1049/2001. Le Tribunal devrait parvenir à une interprétation cohérente assurant le respect utile de ces deux réglementations. À cet égard, la Commission se prévaut également de la solution retenue dans l’arrêt du 3 mai 2018, Malte/Commission (T-653/16, EU:T:2018:241). La Commission estime qu’elle était en droit d’agréger les données provenant du système de traçabilité pour apprécier l’éventualité d’une évolution notable de la situation pour la catégorie des produits du tabac chauffés, sans que cette utilisation ne confère un droit au public à accéder lui-même à ces données. La transmission des documents contenant ces données constituerait une modalité d’accès satisfaisant aux obligations qui découlent du règlement n^o 1049/2001.

39 Troisièmement, la Commission soutient que, indépendamment de la question de savoir si les données sont en sa possession, elles ne pourraient être extraites sans nécessiter une modification de l’organisation des bases de données ou des outils de recherche actuellement disponibles. De telles opérations devraient être considérées comme un investissement substantiel aboutissant à la création de nouveaux documents. Or, la Commission ne serait pas tenue de créer de tels documents. Les arguments présentés par la requérante à l’appui de la première branche du premier moyen et la déclaration de l’expert produite par la requérante corroboreraient les allégations de la Commission.

40 Quatrièmement, la Commission conteste avoir méconnu ses directives internes relatives à l’accès aux documents, dès lors qu’elle estime avoir établi qu’elle ne détenait pas les bases de données en cause et que l’extraction des données sollicitée par la requérante reviendrait à la rédaction d’un document nouveau.

41 Il convient de rappeler que, aux termes de l’article 2, paragraphes 1 et 3, du règlement n^o 1049/2001, tout citoyen de l’Union et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre a un droit d’accès aux documents des institutions, sous réserve des principes, conditions et limites définis par ledit règlement, lequel s’applique à tous les documents détenus par une institution, c’est-à-dire établis ou reçus par elle et en sa possession, dans tous les domaines d’activité de l’Union.

42 L’article 4 dudit règlement, intitulé « Exceptions », prévoit les exceptions au droit d’accès aux documents.

43 Il est constant en l’espèce que la Commission n’a opposé à la requérante aucune des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001, mais qu’elle a refusé de lui communiquer les données extraites des bases de données Euromonitor, PEC-UE et système de traçabilité au motif qu’il ne s’agissait pas de documents en sa possession, au sens de l’article 2, paragraphe 3, dudit règlement. Dès lors, la question de savoir si certains documents ou données non divulgués par la Commission sont susceptibles de relever du champ d’application de l’une ou l’autre de ces exceptions est étrangère au présent litige.

44 Le droit d’accès aux documents des institutions ne concerne que les documents existants et en possession de l’institution concernée et le règlement n^o 1049/2001 ne saurait être invoqué afin d’obliger une institution à créer un document qui n’existe pas. Il s’ensuit qu’une demande d’accès qui conduirait la Commission à créer un nouveau document, même sur la base d’éléments figurant déjà dans des documents existants et détenus par elle, sort du cadre du règlement n^o 1049/2001 (voir, en ce sens, arrêts du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, points 38 et 46, et du 11 janvier 2017, Typke/Commission, C-491/15 P, EU:C:2017:5, point 31).

45 Ainsi que l’a constaté M. l’avocat général Bobek aux points 44 à 51 de ses conclusions dans l’affaire Typke/Commission (C-491/15 P, EU:C:2016:711), la nature même d’une base de données consiste en ce que les données qu’elle contient, à la différence des documents « statiques » dont l’existence se constate physiquement, ne sont pas directement accessibles mais ne le deviennent qu’au terme de processus d’interrogation présentant différents degrés de complexité.

46 En effet, en fonction de leur structure et dans les limites de leur programmation, les informations que les bases de données électroniques contiennent peuvent être regroupées, liées et présentées de différentes manières à l’aide des langages de programmation. Toutefois, la programmation et la gestion informatique de telles bases de données ne relèvent pas des opérations effectuées dans le cadre de l’utilisation courante par les usagers finaux. Ces derniers accèdent normalement aux informations contenues dans une base de données en utilisant des outils de recherche préprogrammés. Ces outils leurs permettent d’accomplir aisément des opérations standardisées afin d’afficher les informations dont ils ont habituellement besoin. Dans ce cadre, un investissement substantiel de leur part n’est, en principe, pas nécessaire (arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission, C-491/15 P, EU:C:2017:5, point 36).

47 Dans ces conditions, doivent être qualifiées de document existant toutes les informations qui peuvent être extraites d’une base de données électronique dans le cadre de son utilisation courante à l’aide des outils de recherche préprogrammés, même si ces informations n’ont pas encore été affichées sous cette forme ou n’ont jamais fait l’objet d’une recherche par les agents des institutions. Il en résulte que, pour satisfaire aux exigences du règlement n^o 1049/2001, les institutions peuvent être conduites à constituer un document à partir des informations contenues dans une base de données en utilisant les outils de recherche existants (arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission, C-491/15 P, EU:C:2017:5, points 37 et 38).

48 En revanche, doit être considérée comme un document nouveau et non comme un document existant toute information dont l’extraction d’une base de données nécessite un investissement substantiel. Il s’ensuit que toute information dont l’obtention nécessite une modification soit de l’organisation d’une base de données électronique, soit des outils de recherche actuellement à disposition pour l’extraction des informations doit être qualifiée de document nouveau (arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission, C-491/15 P, EU:C:2017:5, points 39 et 40).

49 Ainsi, selon la jurisprudence, doit être considérée comme un document en la possession d’une institution et en principe communicable lorsqu’il fait l’objet d’une demande d’accès présentée en application du règlement n^o 1049/2001 toute information dont l’extraction peut être effectuée avec les outils de recherche actuellement à la disposition de l’institution et dont la programmation ne nécessite pas de sa part un investissement substantiel.

50 C’est au regard de ces principes qu’il convient d’examiner la légalité du refus opposé par la Commission à la divulgation des données contenues dans les bases de données Euromonitor, PEC-UE et système de traçabilité qu’elle a utilisées pour préparer les documents divulgués, au motif que de telles données ne constituent pas des documents en sa possession au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001.

51 En premier lieu, il doit être rappelé que les demandes portent sur les données que la Commission a extraites des trois bases de données précitées pour établir sa constatation d’une évolution notable de la situation des produits du tabac chauffés au sens de l’article 2, point 28, de la directive 2014/40. En effet, pour estimer que les conditions lui permettant d’adopter la directive déléguée 2022/2100 étaient réunies, la Commission a indiqué, dans les documents divulgués, que les données auxquelles elle avait eu accès lui permettaient d’établir que le volume des ventes de produits du tabac chauffés avait subi une augmentation supérieure à 10 % sur le territoire d’au moins cinq États membres et que le volume des ventes de ces produits dépassait 2,5 % des ventes totales des produits du tabac dans l’Union. Dans les demandes, la requérante ne sollicite pas de la Commission qu’elle lui octroie un accès général aux bases de données qu’elle a utilisées, mais qu’elle divulgue les données au vu desquelles elle a opéré ce constat.

52 En deuxième lieu, pour refuser la divulgation de ces données, la Commission a opposé un premier argument, tiré de ce que, bien qu’elle ne conteste pas y avoir eu accès, elle ne détenait pas les données enregistrées dans les trois bases de données qu’elle a utilisées, lesquelles ne pouvaient ainsi être considérées comme étant en sa possession au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001.

53 À cet égard, premièrement, en ce qui concerne la base de données Euromonitor, la Commission a confirmé lors de l’audience, en réponse à une question du Tribunal, que, à la date de l’adoption de la décision attaquée, elle avait accès à ladite base de données en vertu d’un abonnement. Elle avait donc accès aux informations sollicitées par la requérante. Dès lors, en invoquant les droits de propriété intellectuelle du propriétaire de cette base de données et les restrictions contractuelles qui la liaient aux termes de l’abonnement qu’elle avait souscrit pour estimer qu’elle ne détenait pas les informations sollicitées au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001, et sans préjudice de la question de savoir si lesdits droits auraient pu, le cas échéant, fonder un refus de divulgation en application de l’article 4 dudit règlement, la Commission a commis une erreur de droit.

54 Deuxièmement, la Commission ne conteste pas avoir le droit d’accéder au PEC-UE pour établir l’existence d’une circonstance de fait prévue dans la directive 2014/40, ainsi qu’elle l’a fait en l’espèce pour vérifier si le marché des produits du tabac chauffés avait connu une évolution notable de sa situation au sens de l’article 2 de ladite directive. La requérante ne sollicitant pas la divulgation d’autres informations que celles qui ont permis à la Commission d’établir une telle évolution, la Commission n’est, dès lors, pas fondée à soutenir que, pour satisfaire aux demandes, elle aurait dû accéder au PEC-UE à des fins étrangères à l’application de la directive au sens de son article 5, paragraphe 7. Par conséquent, et dès lors que la Commission a pu légalement accéder aux données dont la divulgation lui était demandée, cette institution ne peut se prévaloir de ce que lesdites données appartiennent aux États membres concernés, qu’elle n’est pas elle-même la destinataire de ces informations et qu’elle n’en est ni propriétaire ni légalement responsable pour en déduire qu’il ne s’agit pas de documents en sa possession au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001.

55 De même, la Commission ne saurait se prévaloir en l’espèce de la solution retenue dans l’arrêt du 3 mai 2018, Malte/Commission (T-653/16, EU:T:2018:241). En effet, dans cet arrêt, pour considérer que, dans cette affaire, la Commission avait illégalement communiqué certaines informations, le Tribunal s’est prononcé sur le point de savoir si les exceptions prévues à l’article 4, paragraphes 4 et 5, du règlement n^o 1049/2001 s’opposaient à la divulgation demandée et non sur la question de leur détention par cette institution au sens de l’article 2, paragraphe 3, dudit règlement. Il en va de même en ce que les demandes seraient susceptibles de porter sur des informations commerciales sensibles. En effet, la protection de tels intérêts relèverait de l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, du règlement précité et non de la question de savoir si la Commission détient ou non ces informations au sens de l’article 2, paragraphe 3, dudit règlement.

56 Enfin, ainsi que le fait valoir à juste titre la requérante, la décision 1856/2017/EIS de la Médiatrice européenne, du 23 juillet 2018, en ce qu’elle indique que les données enregistrées dans le PEC-UE ne sont pas « en la possession » de la Commission, ne saurait prévaloir sur la jurisprudence. En outre, il convient de relever que la demande d’accès aux documents dont la Médiatrice était saisie portait sur une demande générale d’accès au PEC-UE, alors que, ainsi qu’il a été constaté au point 54 ci-dessus, les demandes concernent en l’espèce des données auxquelles la Commission avait légalement accédé, aux fins de l’application de la directive 2014/40 et pour la préparation d’un acte délégué.

57 Il s’ensuit que, en considérant que les demandes, en ce qu’elles portaient sur le PEC-UE, visaient des informations qu’elle ne détenait pas au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001, la Commission a également commis une erreur de droit.

58 Troisièmement, les considérations exposées aux points 54 à 57 ci-dessus valent également en ce qui concerne le refus opposé par la Commission, sur le fondement de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001, s’agissant des données enregistrées dans le système de traçabilité. En effet, la Commission indique dans la décision attaquée avoir extrait des données de cette base de données pour corroborer son constat relatif à une évolution notable de la situation du marché des produits du tabac chauffés. Dès lors qu’elle y a effectivement accédé aux fins de l’application de la directive 2014/40 et pour la préparation d’un acte délégué et qu’elle ne conteste pas disposer de cette possibilité, la Commission n’était donc pas fondée à refuser de divulguer les données enregistrées dans cette base de données au motif qu’elle ne les détenait pas au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001.

59 Quant aux allégations de la Commission selon lesquelles l’article 15, paragraphe 8, de la directive 2014/40 constitue une lex specialis dérogeant aux dispositions d’application générales du règlement n^o 1049/2001, il suffit de préciser que ces règles spécifiques prévues dans la directive pourraient, tout au plus, constituer une exception susceptible de fonder un refus de divulgation, mais qu’elles ne sauraient avoir d’incidence sur la portée de la notion de détention ou de possession visée à l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001, laquelle ne dépend que de la question de savoir si l’institution saisie d’une demande d’accès aux documents qu’elle détient y a légalement accès.

60 En troisième lieu, toutefois, il importe de rappeler que, ainsi qu’il ressort des points 45 à 49 ci-dessus, la question de savoir si les données faisant l’objet d’une demande d’accès doivent être considérées comme un document existant dépend essentiellement de la complexité de l’interrogation des bases de données en cause. En effet, seules des extractions effectuées au moyen d’outils de recherche ne nécessitant pas un investissement substantiel peuvent être considérées comme des documents existants au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001.

61 Or, la Commission a exposé en détail, lors de l’audience, sans être valablement contredite par la requérante, que, compte tenu de la nature des données enregistrées dans les bases de données PEC-UE et système de traçabilité, de l’architecture de ces bases de données et de leur modèle de données, les informations nécessaires pour évaluer la variation du volume des ventes des produits du tabac chauffés sur les marchés nationaux de l’Union nécessitaient des recherches complexes et itératives, impliquant la programmation de requêtes spécifiquement développées à cet effet. En effet, la Commission a indiqué que les bases de données en cause contenaient des données brutes et qu’elles n’avaient pas été conçues pour faire spécifiquement apparaître les évolutions notables de la situation visées par la directive 2014/40. Pour apprécier la question de savoir si la situation du marché des produits du tabac chauffés avait connu une telle évolution, la Commission a ainsi dû procéder à des recherches par étapes lui permettant d’isoler les données pertinentes. Elle a également précisé que les processus d’interrogation nécessaires pour chacune de ces bases de données, s’ils présentaient un degré comparable de complexité, n’étaient pas identiques et avaient dû être adaptés aux spécificités de chacune d’elles.

62 De telles circonstances sont de nature à caractériser la nécessité de réaliser un investissement substantiel au sens des points 36 et 40 de l’arrêt du 11 janvier 2017, Typke/Commission (C-491/15 P, EU:C:2017:5). Dans ces conditions, la Commission était fondée à considérer que les demandes, en ce qu’elles portaient sur des données devant être extraites des bases de données PEC-UE et système de traçabilité, auraient impliqué la création de documents nouveaux au sens de la jurisprudence et devaient, pour ce motif, être rejetées.

63 Tel n’est pas le cas, en revanche, en ce qui concerne les informations contenues dans la base de données Euromonitor. En effet, il est constant que cette base de données commercialise des rapports et des études de marché sous un format accessible au grand public. Dans ces conditions, ainsi qu’il ressort des appréciations figurant au point 53 ci-dessus, la Commission ne pouvait légalement rejeter les demandes en ce qu’elles portaient sur les données provenant d’Euromonitor et utilisées pour la préparation des documents divulgués au motif que ces documents n’étaient pas en sa possession au sens de l’article 2, paragraphe 3, du règlement n^o 1049/2001.

64 Cette appréciation, ainsi qu’il a déjà été mentionné aux points 43 et 53 ci-dessus, reste sans préjudice de la possibilité pour la Commission, si elle s’y estime fondée, d’opposer à cette divulgation l’une des exceptions prévues à l’article 4 du règlement n^o 1049/2001. Cette question, toutefois, est étrangère au présent litige, dès lors que la décision attaquée est exclusivement fondée sur le motif examiné au point 63 ci-dessus.

65 En quatrième lieu, dès lors qu’il résulte de ce qui précède que, hormis en ce qui concerne les données provenant d’Euromonitor, le rejet des demandes est conforme au règlement n^o 1049/2001 tel qu’interprété à l’aune des principes jurisprudentiels rappelés aux points 47 à 49 ci-dessus, la requérante ne saurait être fondée à se prévaloir de ce que la Commission ne se serait pas conformée à ses propres directives internes relatives à l’accès aux documents.

66 En cinquième lieu, il résulte également de ce qui précède que, étant donné que l’identification de la portée des demandes ne présentait aucune difficulté et qu’il n’aurait existé aucune possibilité d’y satisfaire en utilisant des moyens moins complexes, la requérante n’est pas fondée à se plaindre de ce que la Commission ne s’est pas concertée avec elle au sens de l’arrêt du 26 octobre 2011, Dufour/BCE (T-436/09, EU:T:2011:634, point 172), afin de lui permettre de modifier ou de clarifier ses demandes pour viser des données pouvant être extraites sans réaliser d’investissement substantiel.

67 Il s’ensuit que la seconde branche du premier moyen doit être accueillie en ce qui concerne les données extraites par la Commission de la base de données Euromonitor pour la préparation des documents divulgués et écartée pour le surplus.

Sur la première branche du premier moyen, tirée de ce que la Commission n’a pas donné accès à tous les documents intermédiaires relatifs à la préparation du rapport

68 Selon la requérante, il existe sans le moindre doute des documents intermédiaires relatifs à la préparation du rapport, auxquels la Commission a illégalement refusé de lui donner accès. Il serait invraisemblable que les informations pertinentes contenues dans les trois bases de données utilisées par la Commission, à savoir Euromonitor, le PEC-UE et le système de traçabilité, aient été extraites et directement insérées dans les deux diaporamas qui lui ont été communiqués et dans le rapport. La requérante conteste l’allégation de la Commission selon laquelle l’extraction des données ait pu constituer des étapes intermédiaires dans la conception des résultats figurant dans le rapport, sans pour autant impliquer la création de documents intermédiaires. La requérante estime, en outre, que la Commission aurait dû conserver ces documents.

69 La requérante se réfère à la déclaration d’un expert en méthodes statistiques et en analyse réglementaire, selon laquelle l’extraction de données nécessitait par elle-même la création de documents pour les stocker. La Commission indiquerait elle-même avoir procédé à des calculs. Ainsi, selon la requérante, la Commission a dû procéder à des choix méthodologiques, dont il serait invraisemblable qu’ils n’aient pas été consignés dans des documents. Il devrait en outre exister des documents permettant la vérification a posteriori des données obtenues.

70 La Commission ne saurait par ailleurs alléguer que les données nécessaires à la réalisation du rapport n’ont pas été enregistrées dans le système ARES. L’absence de conservation des éléments nécessaires pour établir le bien-fondé du rapport et, partant, de la directive déléguée 2022/2100 serait contraire au principe de bonne administration. Par ailleurs, la Commission, lorsqu’elle est saisie d’une demande d’accès à des documents, ne serait pas fondée à limiter ses recherches à ceux qui ont été enregistrés dans le système ARES.

71 La présomption de légalité qui s’attache aux déclarations des institutions relatives à l’inexistence de documents pourrait être renversée et elle le serait en l’espèce. La Commission ne soutiendrait pas qu’elle n’a créé et conservé aucun document répondant aux demandes. En se limitant à prétendre qu’elle n’a pu retrouver de tels documents, elle mettrait la requérante dans la situation impossible de devoir démontrer l’existence de documents dont elle prétend ne pas disposer, bien que ces documents existent nécessairement.

72 La Commission conteste les arguments de la requérante. Elle fait valoir que, à la date de l’adoption de la décision attaquée, elle ne détenait aucun document intermédiaire visé par les demandes et que cette déclaration est revêtue d’une présomption de véracité. La requérante n’apporterait aucun commencement de preuve ni même d’indice de nature à renverser cette présomption. La Commission n’aurait pas l’obligation de conserver des documents de nature transitoire. La circonstance que les documents divulgués portent un numéro ARES ne signifierait pas qu’elle a limité ses recherches aux documents préalablement enregistrés dans cette base de données, puisque tous les documents faisant l’objet d’une demande d’accès sont enregistrés dans le système ARES avant leur divulgation.

73 Les parties s’opposent quant à l’existence, à la date de la décision attaquée, de documents intermédiaires, qui, selon la requérante, auraient été établis lors de la préparation du rapport et des autres documents divulgués.

74 À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence, l’exercice du droit d’accès aux documents prévu pour toute personne intéressée dans le règlement n^o 1049/2001 suppose, nécessairement, que les documents demandés existent et soient détenus par l’institution concernée. En revanche, le droit d’accès aux documents ne saurait être invoqué afin d’obliger l’institution à créer un document qui n’existe pas (arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, points 38 et 46).

75 De plus, selon une jurisprudence constante, lorsqu’une institution affirme qu’un document n’existe pas dans le cadre d’une demande d’accès, l’inexistence de ce document est présumée, conformément à la présomption de légalité qui s’attache aux actes de l’Union (voir arrêt du 25 septembre 2018, Psara e.a/Parlement, T-639/15 à T-666/15 et T-94/16, EU:T:2018:602, point 33 et jurisprudence citée).

76 Néanmoins, une telle présomption peut être renversée par tous les moyens, sur la base d’indices pertinents et concordants produits par le demandeur d’accès (voir arrêt du 25 septembre 2018, Psara e.a/Parlement, T-639/15 à T-666/15 et T-94/16, EU:T:2018:602, point 33 et jurisprudence citée). Cette présomption doit être appliquée par analogie dans l’hypothèse où l’institution déclare ne pas être en possession des documents demandés (voir arrêt du 19 janvier 2010, Co-Frutta/Commission, T-355/04 et T-446/04, EU:T:2010:15, point 155).

77 Le droit d’accès aux documents exige que les institutions fassent le nécessaire pour faciliter l’exercice effectif de ce droit. Un tel exercice effectif suppose que les institutions concernées procèdent, dans toute la mesure du possible et d’une manière non arbitraire et prévisible, à l’établissement et à la conservation de la documentation concernant leurs activités (arrêt du 25 avril 2007, WWF European Policy Programme/Conseil, T-264/04, EU:T:2007:114, point 61).

78 Dans les décisions qu’elle a adoptées au cours de la procédure administrative, ainsi qu’elle l’a également confirmé dans ses écritures et lors de l’audience, la Commission a indiqué de manière non équivoque et constante ne pas avoir élaboré de documents au cours des étapes de la réalisation des documents divulgués. En particulier, la Commission a précisé que, en dépit de ses recherches, elle n’avait pas trouvé de projets de documents ou de documents consignant les résultats, provisoires ou définitifs, des recherches qu’elle avait effectuées dans les trois bases de données utilisées pour établir les constatations factuelles exposées dans les documents divulgués.

79 Pour contester ces déclarations, la requérante avance leur caractère invraisemblable. Selon elle, la nature complexe des recherches effectuées dans les bases de données nécessitait la rédaction de documents précisant la méthodologie retenue et contenant les résultats intermédiaires obtenus. Par ailleurs, il ne serait pas crédible que les documents divulgués n’aient pas fait l’objet de projets ou de versions provisoires. Selon la requérante, l’ensemble de ces documents intermédiaires a dû être conservé et la Commission ne pouvait refuser de divulguer ces documents.

80 De telles suppositions, toutefois, ne sont étayées par aucun commencement de preuve ressortant du dossier et ne sauraient être considérées comme des indices sérieux de l’existence de documents dont la Commission conteste la réalité.

81 En effet, premièrement, il est vrai que, lors de l’audience, la Commission a reconnu que le caractère complexe des extractions de données contenues dans les bases de données PEC-UE et système de traçabilité avait nécessité plusieurs requêtes par étapes successives. Contrairement aux allégations de la requérante, ce processus d’interrogation itératif, toutefois, n’impliquait pas, par lui-même, la rédaction de documents distincts dans lesquels toutes les étapes successivement réalisées auraient été consignées. En effet, la déclaration de l’expert produite par la requérante, si elle décrit les processus d’interrogation et d’enregistrement des résultats intermédiaires auxquels la Commission a dû recourir, selon celui-ci, pour obtenir les données agrégées reprises dans les documents divulgués, ne démontre pas, en revanche, que les étapes techniques nécessaires ont donné lieu à la création de documents distincts, y compris en ce qui concerne la méthodologie retenue pour apprécier si la situation du marché des produits du tabac chauffés avait connu une évolution significative au sens de l’article 2, point 28, de la directive 2014/40.

82 Certes, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence rappelée au point 77 ci-dessus, les institutions ne sauraient priver de toute substance le droit d’accès aux documents qu’elles détiennent en s’abstenant de procéder à l’enregistrement de la documentation concernant leurs activités. Cependant, tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque les données extraites des bases de données Euromonitor, PEC-UE et système de traçabilité ont été présentées dans les documents divulgués, et notamment dans les deux présentations au groupe d’experts sur la politique du tabac (documents n^os 1 et 2) et dans les versions successives du rapport (documents n^os 3 et 3a), dont les résultats ont eux-mêmes été repris dans la directive déléguée 2022/2100.

83 Deuxièmement, ainsi qu’il a été rappelé au point 74 ci-dessus, l’exercice du droit d’accès pour toute personne intéressée suppose que les documents demandés existent et soient détenus par l’institution concernée. Par conséquent, le droit d’accès aux documents ne saurait être invoqué afin d’obliger l’institution à créer un document qui n’existe pas, et ce alors même que l’institution concernée aurait par ailleurs été tenue d’établir et de détenir un tel document (voir, en ce sens, arrêt du 2 octobre 2014, Strack/Commission, C-127/13 P, EU:C:2014:2250, points 37, 38 et 46).

84 Troisièmement, contrairement à ce que soutient la requérante, la circonstance que les documents divulgués portent tous une référence ARES ne constitue pas un indice de nature à prouver que la Commission aurait limité ses recherches aux seuls documents qui avaient été enregistrés dans ce système d’archivage. En effet, l’explication avancée par la Commission selon laquelle tous les documents qu’elle divulgue font, au moment de leur divulgation, l’objet d’un enregistrement dans le système ARES est plausible. Dès lors, la circonstance que les documents divulgués portent une référence ARES ne permet pas d’en déduire que la Commission n’a pas procédé à une recherche exhaustive des documents susceptibles de relever du champ des demandes, y compris des documents non préalablement enregistrés dans le système ARES. Enfin, contrairement à la situation dans laquelle la Médiatrice européenne a adopté une décision dans l’affaire 1316/2021/MIG, dont la requérante se prévaut, la Commission n’a en l’espèce, à aucun moment de la procédure administrative, estimé que certains documents pouvaient par nature échapper à toute obligation d’enregistrement dans le registre ARES.

85 Il résulte de ce qui précède que la requérante n’a pas avancé d’indices et d’arguments suffisants pour renverser la présomption de légalité qui s’attache à la déclaration de la Commission relative à l’inexistence d’autres documents que les documents divulgués. Une telle existence ne ressort, par ailleurs, d’aucun des éléments du dossier. Partant, la première branche du premier moyen doit être écartée.

86 Il résulte, dès lors, de ce qui précède que le premier moyen doit être partiellement accueilli, en ce qui concerne le refus de communiquer les données mentionnées au point 67 ci-dessus, et écarté pour le surplus.

Sur le second moyen, tiré d’un défaut de motivation

87 Selon la requérante, la décision attaquée est entachée de trois vices de motivation. Premièrement, la motivation de la décision attaquée serait contradictoire. D’une part, la Commission aurait indiqué ne détenir aucun document intermédiaire. D’autre part, elle indiquerait également que l’extraction de données du système de traçabilité nécessitait la création de documents intermédiaires. Deuxièmement, la décision attaquée n’indiquerait pas avec une précision suffisante si certains documents n’ont pas été conservés ou si elle a limité ses recherches aux documents qui avaient été enregistrés dans le système ARES. Troisièmement, l’indication selon laquelle la Commission ne détient aucune donnée provenant du système de traçabilité contredirait les indications selon laquelle les documents divulgués contiennent de telles données.

88 La Commission conteste cette argumentation.

89 Il convient de rappeler qu’une institution de l’Union n’est pas tenue de prendre position, dans la motivation de ses décisions, sur tous les arguments que les intéressés peuvent invoquer pour leur défense. Il lui suffit d’exposer les faits et les considérations juridiques revêtant une importance essentielle dans l’économie de sa décision (voir arrêt du 1^er juillet 2008, Chronopost et La Poste/UFEX e.a., C-341/06 P et C-342/06 P, EU:C:2008:375, point 96 et jurisprudence citée).

90 Premièrement, force est de constater que la décision attaquée indique clairement que la Commission ne dispose pas d’autres documents que ceux qu’elle a identifiés et divulgués. En outre, elle ne saurait être interprétée en ce sens que l’extraction des données des bases de données Euromonitor, PEC-UE et système de traçabilité aurait nécessairement conduit à la création de documents intermédiaires. Contrairement à ce que soutient la requérante, il n’y a donc pas de contradiction dans les motifs de la décision attaquée.

91 Deuxièmement, ainsi qu’elle le fait valoir à juste titre, la Commission s’est bornée à indiquer dans la décision attaquée, à titre hypothétique, les raisons pour lesquelles, si d’éventuels documents intermédiaires avaient existé, ils auraient pu ne pas être conservés. Ces explications sont suffisamment claires et, contrairement à ce que suggère la requérante, elles ne signifient ni que des documents intermédiaires ont effectivement été créés, ni que la Commission a limité ses recherches au système ARES.

92 Troisièmement, l’interprétation de la requérante selon laquelle la Commission aurait indiqué ne pas détenir de documents contenant des données extraites du système de traçabilité tout en reconnaissant avoir divulgué de telles données procède à l’évidence d’une lecture erronée de la décision attaquée.

93 Quatrièmement, enfin, il ressort clairement de la décision attaquée que la Commission a indiqué qu’elle ne possédait pas d’autres documents répondant aux demandes que les documents divulgués. Ces précisions, dépourvues d’équivoque et de toute contradiction, étaient suffisantes pour permettre à la requérante de comprendre les raisons du rejet des demandes et au Tribunal de contrôler la légalité de ces appréciations.

94 Il s’ensuit que le second moyen doit être écarté.

95 Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être partiellement accueilli, en ce qui concerne le refus de divulgation des données extraites de la base de données Euromonitor et faisant l’objet des demandes, et rejeté pour le surplus.

Sur les dépens

96 Aux termes de l’article 134, paragraphe 2, de son règlement de procédure, si plusieurs parties succombent, le Tribunal décide du partage des dépens. En l’espèce, il y a lieu de décider que chaque partie supportera ses propres dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (deuxième chambre)

déclare et arrête :

1) La décision C(2023) 5453 final de la Commission, du 4 août 2023, est annulée en ce qu’elle refuse la divulgation des données extraites de la base de données Euromonitor.

2) Le recours est rejeté pour le surplus.

3) La Commission européenne et British American Tobacco Polska Trading sp. z o.o. supporteront leurs propres dépens.

Marcoulli

Norkus

Spangsberg Grønfeldt

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 25 septembre 2024.

Signatures

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* Langue de procédure : l’anglais.