DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

6 août 2024 (*)

« Référé – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine – Interdiction à tout aéronef non immatriculé en Russie détenu, affrété ou contrôlé d’une autre manière par une personne physique ou morale, une entité ou un organisme russe d’atterrir sur le territoire de l’Union, d’en décoller ou de le survoler – Article 3 quinquies du règlement (UE) no 833/2014 – Irrecevabilité manifeste du recours principal – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »

Dans l’affaire T-213/24 R,

Cortex Havacilik ve Turizm Ticaret AŞ, établie à Kepez (Turquie), représentée par M^es R. Antonini, E. Monard, B. Maniatis et E. Zachari, avocats,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par M^mes M. Bruti Liberati, M. Carpus Carcea et B. Sasinowska, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

rend la présente

Ordonnance

1 Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, la requérante, Cortex Havacilik ve Turizm Ticaret AŞ, sollicite le sursis à l’exécution du courriel de la Commission européenne du 29 mars 2024 par lequel les aéronefs qu’elle exploite auraient fait l’objet d’une interdiction d’atterrissage, de décollage et de survol en vertu des articles 3 quinquies et 12 du règlement (UE) n^o 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1) (ci-après l’« acte attaqué »).

Antécédents du litige et conclusions des parties

2 La requérante, qui exerce ses activités sous le nom de Southwind Airlines, est une société de droit turc qui fournit des services de transport aérien de passagers.

3 Par courriel du 25 mars 2024, les autorités finlandaises ont rejeté la demande d’autorisation de vol de la requérante vers la Finlande, au motif qu’elles avaient de sérieux doutes quant au fait que la participation majoritaire et le contrôle effectif de la compagnie aérienne de la requérante ne se trouvaient pas entre les mains de la République de Turquie ou de ses ressortissants.

4 Par courriel du 28 mars 2024, les autorités allemandes ont déclaré à la requérante avoir été informées par la Commission que la requérante faisait l’objet d’une interdiction d’atterrissage, de décollage et de survol en vertu de l’article 3 quinquies du règlement n^o 833/2014.

5 Le 29 mars 2024, après avoir été contactée par la requérante, la Commission a confirmé, par l’acte attaqué, que l’interdiction pour les avions de la requérante d’atterrir, de décoller et de survoler l’espace aérien de l’Union européenne avait été mise en œuvre sur la base de l’article 3 quinquies et de l’article 12 du règlement n^o 833/2014. En ce qui concerne les motifs de l’interdiction de vol, la Commission a indiqué que les activités de la requérante avaient été inspectées par plusieurs États membres, avec son appui pour la collecte des données. Elle a expliqué qu’elle-même et les États membres avaient coordonné leurs travaux au niveau de l’Union et que les interdictions de vol étaient mises en œuvre de manière centralisée. La Commission a également fait référence à une décision des autorités finlandaises rejetant la demande de la requérante d’effectuer des vols réguliers entre la Turquie et la Finlande. Selon la Commission, la décision des autorités finlandaises indiquait que la compagnie aérienne était sous le contrôle de la Fédération de Russie et utilisée pour contourner les sanctions prononcées à l’encontre de cet État.

6 Le 29 mars 2024, l’Agence de l’Union européenne pour la sécurité aérienne (AESA) a envoyé un courriel à la requérante indiquant qu’elle avait été informée par la Commission que ses aéronefs faisaient l’objet de mesures restrictives en vertu de l’article 3 quinquies, paragraphe 1, du règlement n^o 833/2014 et que, en conséquence, elle avait été invitée à retirer, avec effet immédiat, les aéronefs de la liste des aéronefs autorisés à être utilisés vers les territoires de l’Union en vertu d’une autorisation d’exploitant de pays tiers.

7 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 19 avril 2024, la requérante a introduit un recours tendant à l’annulation de l’acte attaqué.

8 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 10 mai 2024, la requérante a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut en substance à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– ordonner le sursis à l’exécution de l’acte attaqué ;

– enjoindre à l’AESA de rétablir l’autorisation d’exploitant de pays tiers qui lui a été accordée le 12 août 2022 et suspendre sa décision du 29 mars 2024 en vertu de laquelle ses aéronefs ont été retirés avec effet immédiat de la liste des aéronefs autorisés à être utilisés vers les territoires de l’Union en vertu d’une autorisation d’exploitant de pays tiers ;

– enjoindre aux États membres de l’Union, y compris à la République d’Allemagne et à la République de Pologne, de suspendre toute action ou mesure existante et de s’abstenir de toute action ou mesure future prise en vertu de l’acte attaqué ou en rapport avec celui-ci de nature à porter atteinte à sa capacité de survoler leur espace aérien et d’atterrir dans leurs aéroports ou décoller de ceux-ci, jusqu’à ce que le Tribunal statue sur le recours en annulation au fond.

9 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 30 mai 2024, la Commission conclut, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– rejeter la demande en référé comme irrecevable ;

– à titre subsidiaire, rejeter la demande en référé comme dénuée de fondement ;

– condamner la partie requérante aux dépens de l’instance.

En droit

Sur la recevabilité du recours dans l’affaire principale

10 La Commission soutient, dans ses observations sur la demande en référé, que le recours principal est dirigé contre un acte qui ne produit pas d’effets juridiques obligatoires affectant la situation juridique de la requérante. L’action des services de la Commission se limiterait à la collecte d’informations et à la diffusion de la liste des aéronefs autorisés, à partir des décisions des autorités nationales compétentes et cet acte ne saurait être considéré comme un acte attaquable produisant des effets juridiques.

11 En effet, le recours en annulation serait dirigé contre une prétendue décision de la Commission, dont la requérante allègue l’existence en renvoyant à divers courriels et communications. Or, lesdits courriels et communications n’indiqueraient aucunement que la Commission aurait pris une telle décision contraignante. Le cadre juridique applicable, le contexte desdites communications et les pouvoirs dont dispose la Commission confirmeraient, de manière indubitable, que la Commission n’a pas pris et ne pouvait pas prendre de décision contraignante.

12 Par les courriels en question, la Commission se serait limitée à informer les organismes, les pays tiers et les autorités concernés, ainsi que la requérante, des décisions et des appréciations des États membres dans le cadre de la mise en œuvre du règlement n^o 833/2014.

13 Selon la Commission, il découle de ces considérations qu’une interdiction de vol au titre de l’article 3 quinquies et des mesures prises conformément à l’article 12 du règlement n^o 833/2014 ne lui sont pas imputables. Le contexte juridique de la mise en œuvre des interdictions de vol et la répartition des rôles entre la Commission, les États membres, l’Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne (Eurocontrol) et l’AESA dans la procédure s’opposeraient à ce que l’acte attaqué puisse être considéré comme une mesure visant à produire des effets juridiques obligatoires à l’égard de la requérante.

14 La requérante considère que l’acte attaqué est un acte attaquable. Selon elle, les agissements des services de la Commission ont été bien au-delà de la simple collecte d’informations et de la simple diffusion de la liste des aéronefs interdits à partir des décisions des autorités nationales compétentes et ces services ont plutôt joué un rôle clé dans l’imposition de l’interdiction de vol dans toute l’Union.

15 À cet égard, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, la recevabilité du recours principal ne doit pas, en principe, être examinée dans le cadre d’une procédure de référé. Cependant, quand l’irrecevabilité manifeste du recours principal est soulevée, la partie sollicitant les mesures provisoires doit établir l’existence d’éléments permettant de conclure, à première vue, à la recevabilité de ce recours, sur lequel se greffe la demande en référé, afin d’éviter qu’elle puisse, par la voie du référé, obtenir le sursis à l’exécution d’un acte dont elle se verrait par la suite refuser l’annulation, son recours étant déclaré irrecevable lors de son examen au fond dans la procédure principale. Un tel examen, par le juge des référés, de la recevabilité du recours principal est nécessairement sommaire, compte tenu du caractère urgent de la procédure de référé [voir, en ce sens, ordonnances du 18 novembre 1999, Pfizer Animal Health/Conseil, C-329/99 P(R), EU:C:1999:572, point 89, et du 12 octobre 2000, Federación de Cofradías de Pescadores de Guipúzcoa e.a./Conseil, C-300/00 P(R), EU:C:2000:567, points 34 et 35].

16 Ainsi, dans le cadre d’une procédure de référé, la recevabilité du recours dans l’affaire principale ne peut être appréciée que de prime abord et le juge des référés ne doit déclarer cette demande irrecevable que si la recevabilité du recours dans l’affaire principale peut être totalement exclue. À défaut, statuer sur la recevabilité du recours dans l’affaire principale au stade du référé lorsque celle-ci n’est pas prima facie totalement exclue reviendrait à préjuger la décision du Tribunal statuant dans l’affaire principale (voir ordonnance du 20 juin 2014, Wilders/Parlement et Conseil, T-410/14 R, non publiée, EU:T:2014:564, point 20 et jurisprudence citée).

17 Il ressort de la jurisprudence du juge de l’Union que, pour déterminer si un acte produit des effets juridiques, il y a lieu de s’attacher, notamment, à la substance de cet acte ainsi qu’à l’intention de son auteur (voir, en ce sens, arrêt du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission, C-521/06 P, EU:C:2008:422, point 42) et d’apprécier ces effets à l’aune de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution qui en est l’auteur (voir arrêt du 22 avril 2021, thyssenkrupp Electrical Steel et thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/Commission, C-572/18 P, EU:C:2021:317, point 48 et jurisprudence citée). En revanche, la forme dans laquelle un acte ou une décision sont pris est, en principe, indifférente pour la recevabilité d’un recours en annulation (voir, en ce sens, arrêts du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, point 9, et du 7 juillet 2005, Le Pen/Parlement, C-208/03 P, EU:C:2005:429, point 46).

18 En l’espèce, le recours en annulation est dirigé contre un acte de la Commission dont la requérante allègue l’existence en renvoyant à divers courriels et communications. Il y a donc lieu d’examiner si cet acte, au regard de son contenu, du contexte factuel et juridique dans lequel il s’inscrit ainsi que de l’intention et des pouvoirs dont dispose la Commission, peut être qualifié de décision faisant grief à la requérante.

19 D’abord, en ce qui concerne le courriel adressé à la requérante par les services de la Commission le 29 mars 2024, il convient de relever que ledit courriel ne contient aucune référence à une quelconque décision prise par elle ou par l’AESA, ou à une quelconque disposition conférant à la Commission le pouvoir d’adopter une décision relative, en particulier, à l’interdiction de vol visant la requérante. Comme la Commission le fait observer, si le membre du personnel de la Commission, auteur du courriel, a effectivement, dans le contexte d’un échange de vues sollicité par la requérante, fourni quelques explications concernant les raisons justifiant l’inscription des aéronefs de la requérante sur la liste des appareils faisant l’objet d’une interdiction de vol, lesdites explications n’ont pas été données dans le cadre d’une quelconque procédure décisionnelle et ne signifient pas que la Commission était habilitée à prononcer à l’encontre de la requérante une telle interdiction de vol au titre de l’article 3 quinquies ou de l’article 12 du règlement n^o 833/2014. Au contraire, le courriel du 29 mars 2024 informait la requérante du fait que les informations qui avaient mené à l’inscription de ses aéronefs sur la liste en cause provenaient d’un État membre. Cette démarche est conforme au rôle dévolu à la Commission par l’article 3 quinquies du règlement n^o 833/2014, à savoir celui de collecter et de diffuser des informations permettant d’établir la liste des aéronefs autorisés, à partir des décisions prises par les autorités nationales compétentes.

20 À cet égard, il convient de relever que les dispositions contenues à l’article 3 quinquies du règlement n^o 833/2014 sont de portée générale et doivent être exécutées par les autorités nationales compétentes, lesquelles adoptent, le cas échéant, des mesures individuelles visant à les faire appliquer. Au demeurant, au titre de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n^o 833/2014 tel que modifié, dans sa version applicable en l’espèce, les États membres arrêtent également le régime des sanctions à appliquer en cas d’infraction aux dispositions de ce règlement et prennent toutes les mesures nécessaires pour en garantir la mise en œuvre (ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission, T-277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285, point 40).

21 Ainsi, il incombe aux États membres d’assurer la mise en œuvre de l’article 3 quinquies du règlement n^o 833/2014, notamment, dans le cadre du traitement des plans de vol soumis par les exploitants des aéronefs concernés (ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission, T-277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285, point 41).

22 Il résulte de ces considérations qu’une interdiction de vol visée à l’article 3 quinquies du règlement n^o 833/2014 ne constitue pas, à première vue, un acte imputable à la Commission. Le contexte juridique de la mise en œuvre des interdictions de vol et la répartition des rôles entre la Commission, les États membres, Eurocontrol et l’AESA excluent que l’acte attaqué puisse être considéré comme une mesure visant à produire des effets juridiques obligatoires à l’égard de la requérante, au sens de la jurisprudence citée au point 17 ci-dessus.

23 La circonstance que le courriel adressé à la requérante le 29 mars 2024 a été envoyé par un membre du personnel de la Commission en réponse à des courriels de la requérante dans lesquels celle-ci a expressément demandé à la direction générale (DG) de la mobilité et des transports de la Commission d’exposer son point de vue sur l’interdiction de vol la visant ne remet pas en cause une telle conclusion.

24 En effet, toute correspondance, que ce soit par lettre ou par courriel, d’une institution de l’Union envoyée en réponse à une demande formulée par son destinataire n’est pas susceptible, pour autant, de démontrer l’existence d’un acte susceptible de faire l’objet d’un recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Cela est d’autant plus vrai lorsque, comme en l’espèce, une telle correspondance émane d’un simple membre du personnel de la Commission (voir ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission, T-277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285, point 51 et jurisprudence citée).

25 Ensuite, il est exact que, dans leur courriel à la requérante du 28 mars 2024, les autorités allemandes font référence à une communication de la Commission. Toutefois, il convient de relever, à l’instar de la correspondance entre les services de la Commission et la requérante, que les communications adressées par les services de la Commission à un État membre ne prouvent pas l’existence de mesures contraignantes prises par la Commission dans la mise en œuvre du règlement n^o 833/2014, dès lors que cette tâche incombe aux États membres. Le fait que les autorités allemandes aient indiqué, toujours en réponse aux courriels de la requérante, que cette dernière devait s’adresser à la DG « Mobilité et transports » ne saurait étayer l’argument selon lequel, en l’espèce, la Commission avait le pouvoir d’adopter un acte contraignant susceptible de produire des effets juridiques obligatoires pour la requérante.

26 Enfin, le fait que l’AESA se soit référée, dans son courriel du 29 mars 2024 adressé à la requérante, à la communication de la Commission et à la liste des aéronefs autorisés mentionnée sur son portail de gestion des dossiers qui concernent l’autorisation d’exploitants de pays tiers et qui visent également les aéronefs de la requérante ne signifie pas que la Commission a pris ou était habilitée à prendre une décision contraignante. En effet, ainsi que l’observe la Commission, compte tenu du cadre juridique applicable au traitement des demandes d’autorisation d’exploitant de pays tiers, c’est l’AESA, et, dans certains cas, les États membres qui prennent les décisions quant à la validité des autorisations d’exploitant de pays tiers. La Commission se limite à assister l’AESA et les États membres, en exerçant notamment le rôle de collecte et de diffusion des informations figurant sur la liste en cause.

27 Ainsi, aucun des courriels ni aucune des communications auxquels il est fait référence dans la demande en référé ne révèle, à première vue, l’existence d’une décision contraignante de la Commission. Ils prouvent tout au plus l’existence de prise de contact de la requérante avec le service interne de la Commission chargé de suivre les questions de transport aérien. Par les courriels en question, la Commission a uniquement informé les organismes, les pays tiers et les autorités concernés, ainsi que la requérante, des décisions et des appréciations des États membres prises dans le cadre de la mise en œuvre du règlement n^o 833/2014.

28 Compte tenu de la jurisprudence rappelée au point 17 ci-dessus et relative au contenu et à la substance de l’acte attaqué et de l’intention de la Commission, d’une part, ainsi que des pouvoirs de celle-ci et du contexte de son adoption, d’autre part, il ne saurait donc être conclu que l’acte attaqué produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts de la requérante, en modifiant de façon caractérisée sa situation juridique.

29 Par ailleurs, dès lors qu’il incombe aux États membres d’assurer la mise en œuvre de l’article 3 quinquies du règlement n^o 833/2014, il appartient également aux États membres, conformément à l’article 19, paragraphe 1, deuxième alinéa, TUE, d’établir les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans ce domaine (voir, en ce sens, ordonnance du 29 avril 2024, Global 8 Airlines/Commission, T-277/23, non publiée, sous pourvoi, EU:T:2024:285, point 54).

30 À la lumière de l’ensemble des considérations qui précèdent, il semble manifeste, à première vue, que l’acte attaqué ne constitue pas un acte susceptible de recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE.

31 Il en résulte que le recours dans l’affaire principale étant, à première vue, manifestement irrecevable, la demande en référé doit être rejetée comme irrecevable à ce titre.

Sur la demande d’intervention

32 Dans la mesure où la présente ordonnance rejette la demande de mesures provisoires introduite par la requérante, il n’y a plus lieu, dans l’intérêt de l’efficacité de la procédure, de statuer sur la demande d’intervention de la République fédérale d’Allemagne au soutien des conclusions de la Commission.

Sur les dépens

33 Dans les circonstances de la présente affaire, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, chaque partie supportera ses propres dépens dans le cadre de la demande d’intervention.

34 En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure du Tribunal, il convient de réserver le surplus des dépens.

Par ces motifs,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

ordonne :

1) La demande en référé est rejetée.

2) Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention présentée par la République fédérale d’Allemagne.

3) Chaque partie supportera ses propres dépens relatifs à la demande d’intervention de la République fédérale d’Allemagne.

4) Les dépens sont réservés pour le surplus.

Fait à Luxembourg, le 6 août 2024.

* Langue de procédure : l’anglais.