Affaire T-406/18

de Volksbank NV

contre

Conseil de résolution unique (CRU)

Arrêt du Tribunal (dixième chambre élargie) du 12 février 2025

« Union économique et monétaire – Union bancaire – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement (MRU) – Fonds de résolution unique (FRU) – Décision du CRU sur le calcul des contributions ex ante pour la période de contribution 2018 – Articles 4, 14 et 16 du règlement délégué (UE) 2015/63 – Principe de bonne administration »

1. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Calcul de ces contributions basé sur les derniers états financiers annuels approuvés et certifiés au 31 décembre de l’année précédant la période de contribution – États financiers correspondant à un exercice comptable commencé l’avant-dernière année précédant ladite période et clôturé l’année précédant cette même période

   (Règlement de la Commission 2015/63, art. 12, § 2, et 14, § 1 à 3)

   (voir points 65-67)

2. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Détermination de la contribution d’un établissement – Méthode de détermination du passif net – Fusion entre établissements de crédit durant la période de contribution – Augmentation significative des passifs résultant de cette fusion – Utilisation de données inhérentes à différents moments de la période de contribution – Principe de bonne administration – Obligation pour le Conseil de résolution unique (CRU) d’examiner avec soin et impartialité tous les éléments pertinents pour le calcul des contributions – Absence de prise en compte desdits éléments pertinents – Violation du principe de bonne administration – Inadmissibilité

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 70, § 2, 2e al., a) ; règlement de la Commission 2015/63, art. 4, § 1, et 14, § 1 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59, art. 103, § 2]

   (voir points 72, 85-87, 90-92)

3. Politique économique et monétaire – Politique économique – Mécanisme de résolution unique des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement – Contributions ex ante au Fonds de résolution unique (FRU) – Détermination de la contribution ex ante – Moment pertinent pour déterminer le passif total d’un établissement de crédit – Pouvoir d’appréciation du Conseil de résolution unique (CRU) – Limites – Principe de bonne administration – Obligation de refléter précisément la taille des établissements concernés et le risque associé en fonction de leurs passifs

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41 ; règlement du Parlement européen et du Conseil no 806/2014, art. 70, § 2, 2e al., a) ; règlement de la Commission 2015/63, art. 4, § 1, et 14, § 1 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2014/59, art. 103, § 2]

   (voir points 73, 74, 77, 78, 80-83)

Résumé

Saisi d’un recours en annulation, qu’il accueille, le Tribunal se prononce, pour la première fois, sur la méthode de calcul par le Conseil de résolution unique (CRU) des contributions ex ante des établissements assujettis et des composantes de ce calcul dans le cas d’une fusion entre deux établissements de crédit.

La requérante, de Volksbank NV, anciennement SNS Bank NV, est un établissement de crédit établi aux Pays-Bas.

En 2016, le groupe, composé de SNS Bank et de ses deux filiales, a fait l’objet d’une restructuration au terme de laquelle, le 31 décembre 2016, ces deux filiales ont été absorbées par SNS Bank et cette dernière a été renommée de Volksbank, au 1er janvier 2017 (ci-après la « fusion de 2016 »). Cette absorption a entraîné le retrait des agréments bancaires de ces deux filiales, laissant la requérante en 2017 comme seul établissement relevant du champ d’application du règlement no 806/2014 ( 1 ).

Par une décision du 12 avril 2018 ( 2 ), le CRU a fixé les contributions ex ante au FRU (ci-après les « contributions ex ante ») ( 3 ), pour l’année 2018, des établissements relevant des dispositions de ce dernier règlement, dont la requérante. Par courrier du 23 avril 2018, De Nederlandsche Bank NV (DNB, Banque des Pays-Bas), en sa qualité d’autorité de résolution nationale, a enjoint à la requérante d’acquitter sa contribution ex ante pour l’année 2018, telle qu’elle avait été fixée par le CRU.

Le 8 août 2022, le CRU a adopté la décision attaquée ( 4 ), par laquelle il a retiré et remplacé la décision initiale pour certains établissements dont la requérante, afin de remédier au défaut de motivation de cette dernière, au regard de différentes décisions de la Cour ( 5 ). Pour calculer le passif net de la requérante et, partant, sa contribution annuelle de base, le CRU a utilisé, d’une part, le montant du total du passif de la requérante au 31 décembre 2016, se fondant ainsi sur des données postérieures à la fusion de 2016, et, d’autre part, le montant moyen de ses dépôts couverts, calculé trimestriellement, au cours de l’année 2016, ce montant étant donc déterminé sur la base de données qui étaient en grande partie antérieures à cette fusion (ci-après la « méthode utilisée par le CRU »). C’est dans ce contexte que, eu égard à la méthode utilisée par le CRU, la requérante, au soutien de son recours en annulation contre la décision attaquée, a en particulier reproché au CRU d’avoir eu recours à des données afférentes à des moments différents aux fins du calcul de sa contribution ex ante.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal rappelle qu’il ressort de l’article 4, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 ( 6 ) qu’il incombe au CRU de calculer la contribution ex ante de chaque établissement sur la base des informations fournies par ce dernier et, spécifiquement, par le biais des derniers états financiers annuels approuvés disponibles au plus tard le 31 décembre de l’année précédant la période de contribution (ci-après l’« année N-1 »), accompagnés de l’avis émis par le contrôleur légal des comptes ou le cabinet d’audit. Il constate d’ailleurs, que compte tenu du temps nécessaire pour finaliser de tels états financiers, ces informations se rapportent, en règle générale, à l’avant-dernière année précédant la période de contribution concernée ou, dans des circonstances exceptionnelles, à un exercice comptable qui a commencé au cours de cette avant-dernière année et a été clos au cours de l’année N-1 (ci-après, pour ces deux périodes, l’« année de référence N-2 »).

S’agissant du recours par le CRU à des données afférentes à des moments différents aux fins du calcul du passif net et donc de la contribution ex ante de la requérante, le Tribunal examine si, lorsque le CRU prend en compte le montant moyen des dépôts couverts, calculé trimestriellement, de l’année de référence N-2 aux fins du calcul du passif net, il peut en même temps prendre en compte, pour ce même calcul, le montant du total du passif, tel qu’il se présente à la fin de l’année de référence N-2, et non le montant moyen du total du passif calculé trimestriellement, qui inclut d’ailleurs le montant des dépôts couverts.

À cet égard, le Tribunal relève que ni le règlement délégué 2015/63, ni la directive 2014/59, ni le règlement no 806/2014 ne contiennent de prescriptions spécifiques concernant l’obligation pour le CRU, dans la détermination du passif net, de prendre en compte le montant du total du passif à la fin de l’année de référence N-2 ou son montant moyen au cours de cette année. Par conséquent, le règlement délégué 2015/63 ( 7 ) confère au CRU un pouvoir d’appréciation concernant le moment pertinent pour déterminer le montant du total du passif aux fins du calcul du passif net.

Cependant, dans le cadre de l’exercice d’un tel pouvoir d’appréciation, le Tribunal précise, d’une part, que le principe de bonne administration ( 8 ) impose aux institutions et organes de l’Union l’obligation d’examiner avec soin et impartialité tous les éléments pertinents du cas d’espèce. D’autre part, s’agissant spécifiquement de la matière concernée, la contribution annuelle de base, telle qu’elle est prévue par la directive 2014/59 et le règlement no 806/2014 ( 9 ), repose sur un montant proportionnel du passif net de chaque établissement par rapport aux passifs nets des autres établissements. Un tel ratio traduit l’économie générale du régime des contributions ex ante, selon laquelle la contribution annuelle de base doit avant tout refléter la taille de chaque établissement en fonction de ses passifs ( 10 ).

Ainsi, la taille d’un établissement constitue un premier indicateur de son profil de risque, car plus un établissement est important, plus il est probable que, en cas de difficulté, le CRU jugera qu’il est dans l’intérêt public de procéder à sa résolution et de recourir au FRU afin de garantir l’application effective des instruments de résolution. C’est dans ce contexte que le Tribunal a déjà jugé que la contribution annuelle de base devait refléter la taille des établissements afin de garantir que des ressources financières suffisantes sont procurées au mécanisme de résolution unique aux fins d’une application efficiente des instruments de résolution. Dans ces conditions, il appartient au CRU de calculer les contributions annuelles de base de manière à refléter d’une manière suffisamment précise la taille des établissements concernés ainsi que le risque associé en fonction de leurs passifs, de sorte que les établissements ayant des passifs significatifs versent des contributions ex ante plus élevées que les établissements ayant des passifs plus limités – sous réserve de l’ajustement de ces contributions au regard des indicateurs de risque concernés – et que les établissements soient incités à adopter des modes de fonctionnement moins risqués en réduisant, notamment, le montant de leurs passifs nets.

Or, bien que la méthode utilisée par le CRU puisse, en règle générale, refléter, d’une manière suffisamment précise, la taille des établissements concernés, il peut en aller différemment dans certains cas particuliers où le total du passif et les dépôts couverts d’un établissement donné connaissent une évolution significative au cours de l’année de référence N-2, allant au-delà des fluctuations normales de tels passifs pendant l’année. Cette évolution peut notamment résulter d’une modification de la structure dudit établissement, telle que celle produite à la suite d’une fusion ou d’une absorption. Face à une telle situation particulière, il découle du principe de bonne administration que le CRU est tenu d’examiner avec soin et impartialité tous les éléments pertinents du cas d’espèce dans le cadre de l’exercice de son pouvoir d’appréciation.

En conséquence, lorsqu’un établissement soumet au CRU des données concrètes, chiffrées et vérifiables, dont il ressort que, en raison d’une modification substantielle de sa structure au cours de l’année de référence N-2, le total de son passif et le montant de ses dépôts couverts ont connu une évolution significative, de sorte que la méthode de calcul des passifs nets ne reflète plus sa taille d’une manière suffisamment précise, il incombe au CRU de tenir compte de tels éléments pour s’assurer que le calcul du passif net de l’établissement concerné respecte les exigences auparavant évoquées.

En l’espèce, le Tribunal constate, tout d’abord, que la fusion de 2016 entre la requérante et les filiales absorbées a eu pour conséquence que, le 31 décembre 2016, le montant du total du passif de la requérante a augmenté de manière significative, en ce qu’il inclut – contrairement aux trois premiers trimestres de l’année 2016 – les montants des totaux des passifs et des dépôts couverts de ses anciennes filiales.

Ensuite, afin de calculer le passif net de la requérante et sa contribution annuelle de base, le CRU a utilisé le montant du total du passif sur la base des données au 31 décembre 2016, tandis que, pour le montant des dépôts couverts qui est soustrait du montant du total du passif, il a pris en compte le montant moyen de ses dépôts couverts, calculé trimestriellement, au cours de l’année 2016.

S’agissant des dépôts couverts qui ont été soustraits du montant du total du passif dans le cadre du calcul du passif net de la requérante, la méthode utilisée par le CRU n’a tenu compte que partiellement de la fusion de 2016. En revanche, en ce qui concerne la détermination du montant du total du passif de la requérante, le CRU s’est fondé sur le seul état du total de ses passifs au 31 décembre 2016, c’est-à-dire sur le montant résultant de la fusion de 2016. Il n’a ainsi pas tenu compte des montants du total du passif de la requérante à la fin des trois premiers trimestres de l’année 2016, qui n’incluaient pas les totaux des passifs des filiales absorbées.

Or, il découle de ces éléments que le calcul du total de son passif, première composante du calcul du passif net, s’est fondé entièrement sur la situation de la requérante à la suite de la fusion de 2016, alors que le calcul du montant de ses dépôts couverts, seconde composante de cette même opération, qui devait ensuite être soustrait du total des passifs, s’est fondé, en très grande partie, sur la situation de la requérante avant cette fusion. Dès lors, compte tenu de l’ampleur de la modification de tous ces passifs à la suite de la fusion de 2016, un tel calcul du passif net ne reflétait pas, d’une manière suffisamment précise, la taille de la requérante et, partant, le risque associé. Ainsi, le CRU n’a pas pris en compte tous les éléments pertinents du cas d’espèce, dans le cadre de l’exercice de son pouvoir d’appréciation, afin de s’assurer que le calcul du passif net de la requérante respectait les exigences auparavant évoquées.

Par conséquent, le Tribunal considère que le CRU a exercé son pouvoir d’appréciation dans le cadre du calcul de la contribution annuelle de base de la requérante d’une manière qui méconnaît l’article 4, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 ( 11 ) ainsi que le principe de bonne administration et annule la décision attaquée en ce qu’elle concerne la requérante.

( 1 ) Règlement (UE) no 806/2014 du Parlement européen et du Conseil, du 15 juillet 2014, établissant des règles et une procédure uniformes pour la résolution des établissements de crédit et de certaines entreprises d’investissement dans le cadre d’un mécanisme de résolution unique et d’un Fonds de résolution bancaire unique, et modifiant le règlement (UE) no 1093/2010 (JO 2014, L 225, p. 1).

( 2 ) Décision SRB/ES/SRF/2018/03 du CRU, du 12 avril 2018, sur le calcul des contributions ex ante pour l’année 2018 au Fonds de résolution unique (FRU) (ci-après la « décision initiale »).

( 3 ) Conformément à l’article 70, paragraphe 2, du règlement no 806/2014.

( 4 ) Décision SRB/ES/2022/46 du CRU, du 8 aout 2022, retirant la décision SRB/ES/SRF/2018/03 du CRU, du 12 avril 2018, relative aux contributions ex ante 2018 au FRU (ci-après la « décision attaquée »).

( 5 ) Arrêt du 15 juillet 2021, Commission/Landesbank Baden-Württemberg et CRU (C-584/20 P et C-621/20 P, EU:C:2021:601), et des ordonnances du 3 mars 2022, CRU/Hypo Vorarlberg Bank (C-663/20 P, non publiée, EU:C:2022:162) et CRU/Portigon et Commission (C-664/20 P, non publiée, EU:C:2022:161).

( 6 ) Règlement délégué (UE) 2015/63 de la Commission, du 21 octobre 2014, complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contributions ex ante aux dispositifs de financement pour la résolution (JO 2015, L 11, p. 44).

( 7 ) Spécifiquement l’article 4, paragraphe 1, et l’article 14, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63.

( 8 ) Tel que consacré à l’article 41 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

( 9 ) Article 103, paragraphe 2, de la directive 2014/59 et article 70, paragraphe 2, deuxième alinéa, sous a), du règlement no 806/2014.

( 10 ) Tel qu’il ressort des travaux préparatoires de la directive 2014/59 ainsi que du considérant 5 du règlement délégué 2015/63.

( 11 ) Tel qu’interprété conformément à l’article 103, paragraphe 2, de la directive 2014/59 et à l’article 70, paragraphe 2, deuxième alinéa, sous a), du règlement no 806/2014.