Affaire C-417/23

Slagelse Almennyttige Boligselskab Afdeling Schackenborgvænge e.a.

[demande de décision préjudicielle, introduite par Østre Landsret – Nordhavn (Danemark)]

Arrêt de la Cour (grande chambre) du 18 décembre 2025

« Renvoi préjudiciel – Égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique – Directive 2000/43/CE – Notions d’“origine ethnique”, de “discrimination directe” et de “discrimination indirecte” – Réglementation nationale exigeant l’adoption de plans d’aménagement destinés à réduire le pourcentage de logements publics familiaux dans certaines zones d’habitation – Identification de ces zones en fonction de la proportion d’“immigrés originaires de pays non occidentaux et de leurs descendants” – Justification – Cohésion sociale et intégration – Politique du logement – Article 7 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Droit au respect du domicile – Proportionnalité »

1. Droit de l’Union européenne – Principes – Égalité de traitement – Égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique – Directive 2000/43 – Champ d’application – Mise à disposition de logements publics en contrepartie d’un loyer d’un montant inférieur au prix du marché – Inclusion

   [Art. 57 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 21 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2006/123, art. 4, point 1 ; directive du Conseil 2000/43, art. 3, § 1, h)]

   (voir points 53-59, 63)

2. Droit de l’Union européenne – Principes – Égalité de traitement – Égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique – Directive 2000/43 – Discrimination fondée sur l’origine ethnique – Origine ethnique – Notion – Délimitation sur la base d’une combinaison de critères

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 21 ; directive du Conseil 2000/43)

   (voir points 72, 73, 81-86)

3. Droit de l’Union européenne – Principes – Égalité de traitement – Égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique – Directive 2000/43 – Mesure nationale comportant une discrimination directe – Notion – Réglementation nationale imposant l’adoption de plans d’aménagement destinés à réduire le pourcentage de logements publics familiaux dans des zones d’habitation caractérisées par une proportion d’immigrés originaires de pays non occidentaux et de leurs descendants supérieure à 50 pour cent – Inclusion – Conditions – Réglementation fondée sur les origines ethniques de la majorité des habitants de ces zones d’habitation – Traitement moins favorable des habitants de ces zones par rapport aux habitants de zones comparables d’un point de vue socio-économique mais ne présentant pas cette caractéristique

   [Directive du Conseil 2000/43, art. 2, § 2, a)]

   (voir points 99, 100, 105-108, 128, 129, disp. 1)

4. Droit de l’Union européenne – Principes – Égalité de traitement – Égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique – Directive 2000/43 – Portée – Lutte contre les discriminations visant un ou plusieurs groupes ethniques

   (Directive du Conseil 2000/43)

   (voir points 101, 102, 104)

5. Droit de l’Union européenne – Principes – Égalité de traitement – Égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique – Directive 2000/43 – Mesure nationale comportant une discrimination directe – Critères – Traitement moins favorable – Situation comparable – Réglementation nationale imposant l’adoption de plans d’aménagement destinés à réduire le pourcentage de logements publics familiaux dans des zones d’habitation caractérisées par une proportion d’immigrés originaires de pays non occidentaux et de leurs descendants supérieure à 50 pour cent – Absence d’une telle obligation pour les zones comparables d’un point de vue socio-économique mais ne présentant pas cette caractéristique – Risque aggravé de résiliation anticipée des baux pour les résidents des premières zones – Risque non couru par les résidents des secondes zones – Risque pouvant constituer un traitement moins favorable

   [Directive du Conseil 2000/43, art. 2, § 2, a)]

   (voir points 113, 117, 120, 123)

6. Droit de l’Union européenne – Principes – Égalité de traitement – Égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique – Directive 2000/43 – Mesure nationale comportant une discrimination indirecte – Disposition, critère ou pratique apparemment neutre et susceptible d’entraîner un désavantage particulier – Notion – Appréciation par le juge national – Disposition, critère ou pratique pouvant entraîner un désavantage pour plusieurs groupes ethniques – Inclusion

   [Directive du Conseil 2000/43, art. 2, § 2, b)]

   (voir points 134-137, 139, 140)

7. Droit de l’Union européenne – Principes – Égalité de traitement – Égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique – Directive 2000/43 – Mesure nationale comportant une discrimination indirecte – Notion – Réglementation nationale imposant l’adoption de plans d’aménagement destinés à réduire le pourcentage de logements publics familiaux dans des zones d’habitation caractérisées par une proportion d’immigrés originaires de pays non occidentaux et de leurs descendants supérieure à 50 pour cent – Inclusion – Conditions – Réglementation nationale entraînant un désavantage particulier pour les personnes appartenant à certains groupes ethniques – Réglementation nationale ne respectant pas le principe de proportionnalité aux fins de la réalisation de l’objectif impérieux d’intérêt général poursuivi – Appréciation par le juge national

   [Directive du Conseil 2000/43, art. 2, § 2, b)]

   (voir points 144, 165, 168-170, 173-175, disp. 2)

8. Droit de l’Union européenne – Principes – Égalité de traitement – Égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique – Directive 2000/43 – Mesure nationale comportant une discrimination indirecte – Justification tirée de la poursuite d’objectifs légitimes – Objectif relatif à la cohésion sociale et à l’intégration – Admissibilité – Condition – Mesure apte à réaliser cet objectif et nécessaire – Appréciation par le juge national

   [Directive du Conseil 2000/43, art. 2, § 2, b)]

   (voir points 149, 150, 156, 159-163)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par l’Østre Landsret (cour d’appel de la région Est, Danemark), la Cour, réunie en grande chambre, apporte des éclaircissements sur la notion d’« origine ethnique » figurant dans la directive 2000/43 ( 1 ) et précise les notions de « discrimination directe » et de « discrimination indirecte » fondées sur celle de l’origine ethnique ( 2 ) .

Les litiges au principal opposent des bailleurs publics danois ou le ministère chargé du logement ( 3 ) à des locataires de logements publics familiaux au sujet d’une réglementation nationale prévoyant l’obligation d’adopter des plans d’aménagement destinés à réduire le pourcentage de logements publics familiaux dans certaines zones d’habitation dites « zones en transformation ».

Les zones d’habitation où résident ces locataires, à savoir Ringparken, située dans la municipalité de Slagelse (Danemark), et Mjølnerparken, située dans la municipalité de Copenhague (Danemark), ont été qualifiées de « zones en transformation » au sens de la loi danoise sur le logement public ( 4 ), en raison de critères socio-économiques et du fait que plus de 50 % des résidents de ces zones d’habitation appartenaient à la catégorie des « immigrés originaires de pays non occidentaux ( 5 ) et de leurs descendants » au sens de cette loi.

Conformément à ce que prévoit ladite loi, des plans d’aménagement de ces zones d’habitation ont été élaborés entre les bailleurs publics et les communes concernées, afin de réduire la proportion des logements publics familiaux à 40 % de l’ensemble des logements dans lesdites zones d’habitation. Ces plans d’aménagement ont été approuvés par les autorités compétentes.

En ce qui concerne Ringparken, le bailleur public Slagelse Almennyttige Boligselskab, Afdeling Schackenborgvænge (ci-après « SAB »), chargé de la gestion de Schackenborgvænge, un lotissement situé dans cette zone, a décidé de céder 136 logements publics familiaux à un acquéreur privé. SAB a par la suite résilié 17 baux relatifs à des logements situés dans ce lotissement, car les locataires ne remplissaient pas les conditions de maintien dans les lieux approuvées par la municipalité. Des locataires, dont certains sont nés dans un « pays non occidental » ou ressortissants d’un tel pays au sens de la loi sur le logement public, s’étant opposés à la résiliation de leur bail, SAB a introduit un recours afin de faire constater que la résiliation desdits baux était légale.

En ce qui concerne Mjølnerparken, le bailleur public gérant un lotissement situé dans cette zone d’habitation a conclu un accord sur la vente de blocs situés dans ce lotissement. Plusieurs locataires résidant dans ces blocs, dont certains sont nés ou sont descendants de personnes nées dans des « pays non occidentaux », au sens de la loi sur le logement public, ont introduit un recours visant à faire constater que l’approbation du plan d’aménagement de cette zone d’habitation par le ministère chargé du logement était invalide.

La cour d’appel de la région Est, qui est la juridiction de renvoi, se demande si une réglementation nationale prévoyant l’obligation d’adopter des plans d’aménagement destinés à réduire le pourcentage de logements publics familiaux dans des zones d’habitation caractérisées, entre autres, par le fait que, pendant les cinq dernières années, la proportion des résidents « immigrés originaires de pays non occidentaux et de leurs descendants » y a dépassé 50 %, instaure une discrimination directe ou indirecte fondée sur l’origine ethnique, au sens de l’article 2, paragraphe 2, sous a) et b), de la directive 2000/43.

Appréciation de la Cour

Après avoir précisé que les litiges au principal, en ce qu’ils concernent le système danois de logements publics familiaux, relèvent du champ d’application matériel de la directive 2000/43, la Cour examine, en premier lieu, si l’emploi du critère relatif aux « immigrés originaires de pays non occidentaux et [à] leurs descendants » est susceptible de constituer une discrimination directe fondée sur l’origine ethnique, au sens de l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la directive 2000/43.

Pour cela, elle interprète tout d’abord la notion d’« origine ethnique », qui, en l’absence de définition dans la directive 2000/43, doit être définie sur la base d’une combinaison de critères, tels que la communauté de nationalité, de foi religieuse, de langue, d’origine culturelle et traditionnelle et de milieu de vie.

À cette fin, le contexte dans lequel s’inscrit la notion d’« origine ethnique » au sens de l’article 2 de la directive 2000/43 ( 6 ) permet d’obtenir des éclaircissements sur l’interprétation de cette notion. Ainsi, il ressort tant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme ( 7 ) que du libellé de l’article 1er de la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale ( 8 ), que la discrimination fondée sur l’origine ethnique d’une personne constitue une forme de discrimination raciale.

En outre, bien que ni le critère de la nationalité d’une personne ni celui du pays de naissance de celle-ci ne suffisent, à eux seuls, à fonder une présomption d’appartenance à un groupe ethnique déterminé, tant l’un que l’autre peuvent être pris en compte, en combinaison avec d’autres éléments, pour conclure à l’appartenance à un groupe ethnique.

La Cour interprète ensuite la notion de « discrimination directe » fondée sur l’origine ethnique, au sens de la directive 2000/43 ( 9 ).

À cet égard, la Cour relève que la différence de traitement établie entre les zones en transformation, qui doivent faire l’objet d’un plan d’aménagement destiné à réduire le pourcentage de logements publics familiaux, et les zones dites « vulnérables », au sens de la loi sur le logement public, qui ne sont pas soumises à une telle exigence, bien qu’elles soient également caractérisées par l’existence d’une situation socio-économique problématique, mais dans lesquelles la proportion des « immigrés originaires de pays non occidentaux et de leurs descendants » ne dépasse pas 50 %, semble reposer principalement sur ce dernier critère.

Ce critère étant prévu par le droit danois, c’est à la juridiction de renvoi qu’il appartient de déterminer, dans un premier temps, s’il établit une différence de traitement fondée sur l’origine ethnique.

À cette fin, la Cour indique que, selon la réglementation en cause, les notions d’« immigré » et de « descendant » reposent sur une combinaison complexe de critères tenant au pays de naissance de la personne concernée ou au pays de naissance et à la nationalité de ses parents ( 10 ), qui, pris isolément, ne sont pas suffisants pour établir l’appartenance à un groupe ethnique. Elle précise qu’un critère général tel que celui en cause peut être considéré comme reposant sur l’origine ethnique des personnes concernées même s’il est susceptible de viser plusieurs origines ethniques. Une interprétation contraire priverait de tout effet utile la directive 2000/43. En outre, les travaux préparatoires de la législation dans laquelle s’insère ledit critère peuvent contenir des éléments pertinents pour déterminer si cette législation opère une différence de traitement fondée sur l’origine ethnique. Selon la jurisprudence de la Cour, pour qu’il existe une discrimination directe ( 11 ), il suffit qu’une considération liée à l’origine ethnique ait déterminé la décision d’instituer une différence de traitement. Finalement, la seule circonstance que les résidents des zones en transformation comprennent également des personnes qui ne sont pas des « immigrés originaires de pays non occidentaux et leurs descendants » ne saurait exclure qu’une réglementation nationale telle que celle en cause puisse être jugée comme ayant été adoptée sur la base de l’origine ethnique.

Dans un second temps, la juridiction de renvoi doit vérifier si la loi sur le logement public a pour effet que certaines personnes sont traitées de manière moins favorable que d’autres personnes se trouvant dans une situation comparable.

À cet égard, les résidents des zones en transformation semblent courir un risque aggravé de résiliation anticipée de leur bail, du fait de l’adoption d’un plan d’aménagement de ces zones, susceptible de porter atteinte à leur droit fondamental au respect du domicile ( 12 ), tandis que les résidents des zones vulnérables ne sont pas exposés à un tel risque, alors qu’ils semblent, pour ce qui est de leur bail, se trouver dans une situation comparable.

En second lieu, dans l’hypothèse où la juridiction de renvoi conclurait que la réglementation en cause au principal n’est pas constitutive d’une discrimination directe, elle devra encore examiner l’existence d’une discrimination indirecte, au sens de la directive 2000/43 ( 13 ).

À cet effet, la juridiction de renvoi devra tout d’abord examiner si ladite réglementation ( 14 ) entraîne un désavantage particulier pour les personnes appartenant à certains groupes ethniques.

La Cour précise que les dispositions concernées ne doivent pas nécessairement avoir pour effet de désavantager une seule origine ethnique en particulier. Une interprétation contraire serait difficilement conciliable avec les objectifs de la directive 2000/43, dont la portée ne saurait se limiter à la lutte contre les discriminations visant un seul groupe ethnique.

Ensuite, la juridiction de renvoi devra déterminer si la réglementation est objectivement justifiée par un objectif légitime et si les moyens de réaliser cet objectif sont appropriés et nécessaires.

En ce qui concerne les objectifs poursuivis, la loi sur le logement public vise, selon le gouvernement danois, à résoudre des problèmes liés à la formation de « sociétés parallèles » qui se sont présentés dans le système danois de logement public ainsi qu’à assurer une intégration réussie.

Selon la jurisprudence de la Cour, l’objectif consistant à garantir une intégration réussie des ressortissants de pays tiers peut constituer une raison impérieuse d’intérêt général, dans la mesure où l’intégration de ces ressortissants est un élément clé pour promouvoir la cohésion économique et sociale, objectif fondamental de l’Union énoncé dans le traité FUE. Les États membres disposent en principe d’une large marge d’appréciation pour adopter des mesures visant à garantir la cohésion sociale et l’intégration, y compris des mesures d’aménagement urbain. Cela étant, ils demeurent tenus de respecter l’interdiction de toute discrimination fondée sur la race ou les origines ethniques, consacrée à l’article 21 de la Charte et concrétisée par la directive 2000/43.

En ce qui concerne le respect du principe de proportionnalité, premièrement, il faut examiner si les mesures prévues par la réglementation en cause sont aptes à réaliser l’objectif visant à promouvoir la cohésion sociale et l’intégration.

À cet égard, la juridiction de renvoi devra apprécier si l’adoption de plans d’aménagement visant à résoudre des problèmes d’ordre socio-économique affectant en particulier certaines zones d’habitation poursuit cet objectif d’une manière cohérente et systématique, alors même que cette mesure ne s’applique qu’aux zones en transformation, à l’exclusion des zones vulnérables, dans lesquelles les problèmes similaires d’ordre socio-économique sont abordés par d’autres moyens visant à garantir la cohésion sociale.

Deuxièmement, pour déterminer si une telle mesure est nécessaire, la juridiction de renvoi devra vérifier si l’objectif poursuivi peut être atteint, de manière aussi efficace, par d’autres moyens moins attentatoires aux droits et aux libertés garantis aux personnes concernées. Si tel n’est pas le cas, elle devra encore examiner si les inconvénients causés par cette mesure ne sont pas disproportionnés et si celle-ci ne porte pas une atteinte excessive aux intérêts légitimes des résidents des zones en transformation, notamment au regard de leur droit fondamental au respect du domicile.

( 1 ) Directive 2000/43/CE du Conseil, du 29 juin 2000, relative à la mise en œuvre du principe de l’égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d’origine ethnique (JO 2000, L 180, p. 22).

( 2 ) L’article 2, paragraphe 1, de cette directive, concrétise le principe de l’égalité de traitement en ce sens que cette dernière vise l’absence de toute discrimination directe ou indirecte fondée sur la race ou l’origine ethnique.

( 3 ) Social-, Bolig- og Ældreministeriet (ministère des Affaires sociales, du Logement et des Personnes âgées, Danemark).

( 4 ) Lovbekendtgørelse nr. 1877 om almene boliger m.v. (almenboligloven) [arrêté de codification no 1877 relatif notamment au logement public (loi sur le logement public)], du 27 septembre 2021 (ci-après la « loi sur le logement public »).

( 5 ) La notion de « pays non occidentaux », développée par Danmarks Statistik (office danois des statistiques), comprend tous les pays autres que les États membres de l’Union, l’Andorre, l’Islande, le Liechtenstein, Monaco, la Norvège, le Royaume Uni de Grande Bretagne et d’Irlande du Nord, Saint Marin, la Suisse, l’État de la Cité du Vatican, le Canada, les États Unis, l’Australie et la Nouvelle Zélande.

( 6 ) Cette directive constitue l’expression concrète, dans les domaines matériels qu’elle couvre, du principe de non-discrimination en fonction de la race et des origines ethniques consacré à l’article 21 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »). L’article 21, paragraphe 1, de celle-ci s’inspire, notamment, de l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH ») et, pour autant qu’il coïncide avec ce dernier, il s’applique conformément à celui-ci.

( 7 ) Jurisprudence relative à l’article 14 de la CEDH.

( 8 ) Le considérant 3 de la directive 2000/43 indique que le droit de toute personne à l’égalité devant la loi et à la protection contre la discrimination constitue un droit universel reconnu notamment par la convention internationale sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, adoptée le 21 décembre 1965.

( 9 ) L’article 2, paragraphe 2, sous a), de la directive 2000/43 précise que, pour les besoins de l’application du paragraphe 1 de cet article, une discrimination directe se produit lorsque, pour des raisons de race ou d’origine ethnique, une personne est traitée de manière moins favorable qu’une autre personne se trouvant dans une situation comparable ne l’est, ne l’a été ou ne le serait.

( 10 ) Selon la juridiction de renvoi, l’office danois des statistiques définit un « immigré » comme étant une personne née à l’étranger et dont aucun des parents n’est à la fois né au Danemark et ressortissant danois. La notion de « descendant » désignerait une personne née au Danemark et dont aucun des parents n’est à la fois né au Danemark et ressortissant danois, ou dont les parents, bien qu’étant nés au Danemark et ayant obtenu la nationalité danoise, conservent tous deux également une nationalité étrangère.

( 11 ) Au sens de l’article 2, paragraphe 2, sous a), de la directive 2000/43.

( 12 ) Il s’agit d’un droit fondamental garanti à l’article 7 de la Charte, qui contient des droits correspondant à ceux garantis à l’article 8, paragraphe 1, de la CEDH. Il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que la perte d’un logement constitue une atteinte des plus graves au droit au respect du domicile.

( 13 ) En vertu de l’article 2, paragraphe 2, sous b), de la directive 2000/43, une discrimination indirecte se produit lorsqu’une disposition, un critère ou une pratique apparemment neutre est susceptible d’entraîner un désavantage particulier pour des personnes d’une race ou d’une origine ethnique donnée par rapport à d’autres personnes, à moins que cette disposition, ce critère ou cette pratique ne soit objectivement justifié par un objectif légitime et que les moyens de réaliser cet objectif ne soient appropriés et nécessaires.

( 14 ) Bien qu’étant formulée ou appliquée, en apparence, de manière neutre, en considération de facteurs autres que celui de l’origine ethnique.