Affaire T-573/23

Positive Group PAO

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 10 septembre 2025

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Inscription et maintien du nom du requérant sur la liste – Notion d’“entités exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information et titulaires d’une licence du FSB” – Article 2, paragraphe 1, sous i), de la décision 2014/145/PESC – Article 3, paragraphe 1, sous i), du règlement (UE) no 269/2014 – Exception d’illégalité – Erreur d’appréciation – Obligation de motivation – Droits de la défense »

1. Procédure juridictionnelle – Intervention – Mémoire en intervention – Exigences de forme – Exposé sommaire des moyens invoqués – Recevabilité

   [Règlement de procédure du Tribunal, art. 145, § 2, b)]

   (voir points 32-36)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes morales, entités ou organismes exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information titulaires d’une licence du FSB ou d’une licence armes et équipements militaires – Respect du principe de sécurité juridique exigeant clarté, précision et prévisibilité des effets des règles juridiques

   [Art. 21, § 2, c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 et 2024/2455]

   (voir points 44-49, 52, 65, 75, 76)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes morales, entités ou organismes exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information titulaires d’une licence du FSB ou d’une licence armes et équipements militaires – Non-adoption par le Conseil de mesures restrictives à l’encontre d’autres personnes, entités ou organismes se trouvant dans une situation identique – Marge d’appréciation du Conseil au regard des objectifs de la réglementation

   [Art. 21, § 2, c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 et 2024/2455]

   (voir points 50, 51)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes morales, entités ou organismes exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information titulaires d’une licence du FSB ou d’une licence armes et équipements militaires – Notion de licence délivrée par le FSB

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765 et 2024/2455]

   (voir points 57-64, 74, 126, 127, 140, 141, 231, 255, 256, 266)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes morales, entités ou organismes exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information titulaires d’une licence du FSB ou d’une licence armes et équipements militaires – Notion d’entité – Société mère et ses filiales – Inclusion – Conditions – Influence déterminante de la société mère sur les filiales

   [Art. 21, § 2, c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765 et 2024/2455]

   (voir points 78-86, 184, 185, 253, 254, 257)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes morales, entités ou organismes exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information titulaires d’une licence du FSB ou d’une licence armes et équipements militaires – Relations entre le secteur russe des technologies de l’information et les services de sécurité russes – Nécessité d’un lien direct avec la guerre de l’information – Absence – Caractère approprié des mesures restrictives – Mesures restrictives poursuivant un objectif légitime de la politique étrangère et de sécurité commune – Respect du principe de proportionnalité

   [Art. 3, § 1, 5 et 21, § 2, c), TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 et 2024/2455]

   (voir points 90-106, 110, 115, 118-121, 128-133, 143)

7. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Contrôle restreint pour les règles générales – Contrôle s’étendant à l’appréciation des faits et à la vérification des preuves pour les actes d’application à des entités spécifiques – Critères d’adoption des mesures restrictives – Relations entre le secteur russe des technologies de l’information et les services de sécurité – Impossibilité pour le Conseil de fournir des preuves précises et des éléments d’information objectifs au sujet d’activités secrètes par nature – Pouvoir d’appréciation du Conseil

   [Art. 275, 2d al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 et 2024/2455]

   (voir points 111-113, 116, 117)

8. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Interdiction d’entrée et de passage ainsi que gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Restriction de la liberté d’entreprise – Admissibilité – Conditions – Restriction prévue par la loi – Respect du contenu essentiel du droit invoqué – Poursuite d’un objectif d’intérêt général reconnu comme tel par l’Union – Respect du principe de proportionnalité – Conditions remplies

   [Art. 3, § 5, et 21 TUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 16 et 52, § 1 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 et 2024/2455]

   (voir points 146-155)

9. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard – Admissibilité d’une motivation sommaire

   [Art. 296, 2e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/847 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2023/1216, 2023/1765 et 2024/849]

   (voir points 159-171)

10. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Erreur d’appréciation – Absence

    [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 et 2024/2455]

    (voir points 174-176, 191-199, 204, 210, 211, 217, 223-226, 236-243, 248-250, 259, 265, 269-277)

11. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de sa qualité de personne morale, entité ou organisme exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information titulaire d’une licence du FSB ou d’une licence armes et équipements militaires – Documents accessibles au public – Principe de libre appréciation des preuves – Éléments communiqués à charge et à décharge

    [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456 ; règlements du Conseil no 269/2014, 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 et 2024/2455]

    (voir points 178, 179, 208, 209)

12. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit d’être entendu – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes morales, entités ou organismes exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information titulaires d’une licence du FSB ou d’une licence armes et équipements militaires – Critères d’adoption des mesures restrictives – Mesures de portée générale – Obligation de communication préalable au requérant des éléments de preuve justifiant l’adoption par le Conseil d’un nouveau critère – Absence

    [Art. 29 TUE ; art. 215 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1218, (PESC) 2023/1767, (PESC) 2024/847 et (PESC) 2024/2456, art. 2, § 1, i) ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 3, § 1, i), 2023/1216, 2023/1765, 2024/849 et 2024/2455]

    (voir points 289, 290)

13. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes morales, entités ou organismes exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information titulaires d’une licence du FSB ou d’une licence armes et équipements militaires – Droits de la défense – Décision subséquente ayant maintenu le nom du requérant dans la liste des personnes visées par ces mesures – Communication à l’intéressé des éléments nouveaux pris en compte à l’occasion du réexamen périodique des mesures restrictives – Violation du droit d’être entendu – Absence

    [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2023/1767 et (PESC) 2024/2456, art. 6, 3e al. ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 14, § 4, 2023/1765 et 2024/2455]

    (voir points 294, 295, 301, 318)

14. Droit de l’Union européenne – Principes – Droits de la défense – Droit d’être entendu – Obligation pour le Conseil de répondre aux observations présentées par les personnes ou les entités concernées avant l’adoption des mesures restrictives envisagées – Absence

    (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art 41, § 2)

    (voir points 308, 312)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par la société Positive Group PAO contre les actes par lesquels elle a été inscrite par le Conseil de l’Union européenne sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Cette affaire permet notamment au Tribunal de se prononcer, pour la première fois, sur la légalité du critère i) de la décision 2014/145 ( 1 ) permettant au Conseil d’adopter des mesures restrictives à l’encontre de personnes morales, entités ou organismes exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information titulaires d’une licence du FSB.

Cet arrêt s’inscrit dans le contexte d’une série de mesures restrictives adoptées par l’Union européenne à la suite de l’agression militaire lancée par la Fédération de Russie contre l’Ukraine le 24 février 2022. Positive Group PAO s’est vu imposer le gel de ses fonds et de ses ressources économiques dans l’Union européenne en juin et septembre 2023 ( 2 ), puis en mars et septembre 2024 ( 3 ), au motif qu’elle est une entité active dans le secteur russe des technologies de l’information et détient une licence administrée par le FSB. Le Conseil a modifié, en septembre 2024, le motif d’inscription du nom de la requérante sur les listes en cause en précisant que cette dernière est la société holding d’un conglomérat établie en Russie qui comprend AO Pozitiv Teknolodzhiz, qui est active dans le secteur russe des technologies de l’information et détient une licence administrée par le FSB.

À l’appui de son recours en annulation, la requérante soulève une exception d’illégalité du critère i) et invoque également, notamment, des erreurs d’appréciation de la part du Conseil.

Appréciation du Tribunal

S’agissant de l’exception d’illégalité du critère i), le Tribunal juge, en premier lieu, que ce critère est conforme aux principes de prévisibilité et de sécurité juridique dès lors que celui-ci est suffisamment clair et prévisible et que le pouvoir d’appréciation du Conseil est délimité par les objectifs poursuivis par la réglementation régissant les mesures restrictives en cause. Il relève à cet égard que les conditions d’application du critère i) définissent de manière objective une catégorie délimitée de personnes. En effet, l’application de ce critère suppose la réunion de deux conditions objectives, à savoir, d’une part, que la personne morale, l’entité ou l’organisme concerné exerce des activités dans le secteur russe des technologies de l’information et, d’autre part, qu’il ou elle soit titulaire d’une licence du FSB ou d’une licence « armes et équipements militaires ». Par ailleurs, le critère i) s’inscrit dans un cadre juridique délimité par les objectifs poursuivis par les mesures restrictives en cause, à savoir la nécessité d’exercer une pression maximale sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions déstabilisant l’Ukraine ainsi qu’à l’agression militaire de ce pays. Ces mesures restrictives sont donc conformes à l’objectif visé à l’article 21, paragraphe 2, sous c), TUE.

Le Tribunal précise que, dans l’hypothèse où une société mère détient ou contrôle l’une de ses filiales de manière à ce qu’elle exerce une influence déterminante sur celle-ci, elles forment une seule « entité » au sens du critère i). Ainsi, les conditions pour l’inscription au titre du critère i) de l’entité formée par la société mère et sa filiale sont remplies lorsque la filiale exerce des activités dans le secteur russe des technologies de l’information et détient une licence du FSB.

En deuxième lieu, le Tribunal estime que le critère i) n’apparaît pas manifestement disproportionné au regard des objectifs poursuivis par les mesures restrictives. Ce critère est de nature à limiter les moyens dont dispose le gouvernement de la Fédération de Russie pour mettre en œuvre sa guerre de l’information, dès lors que, en ayant un lien avec les services de sécurité russes, les personnes morales, entités ou organismes visés alimentent, directement ou indirectement, la capacité de la Fédération de Russie à mener ses actions et ses politiques cherchant à compromettre l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Ce critère revêt ainsi un caractère nécessaire dans le but d’accroître la pression exercée sur les autorités russes afin que celles-ci mettent fin à leurs actions et à leurs politiques déstabilisant l’Ukraine, telles qu’elles s’exercent notamment au moyen d’une guerre de l’information. Le Tribunal précise que le critère i) compromet la capacité de telles entités à apporter leur soutien aux services de sécurité russes et qu’il n’est pas manifestement inapproprié au regard desdits objectifs et ne saurait donc être considéré comme disproportionné en ce qu’il n’impose pas au Conseil d’établir une participation effective de l’entité concernée à la guerre de l’information. Il estime à cet égard que la condition prévue par le critère i) relative à la détention d’une licence du FSB ou d’une licence « armes et équipements militaires », en ce qu’elle permet de viser non seulement les entités du secteur russe des technologies de l’information qui participent effectivement à la guerre de l’information, mais également celles qui sont susceptibles d’être mobilisées par les services de sécurité russes pour les assister, est appropriée et nécessaire pour atteindre l’objectif poursuivi par ce critère.

En troisième lieu, le Tribunal juge que le critère ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprise ( 4 ). Il considère, notamment, eu égard à l’importance primordiale des objectifs poursuivis par les mesures restrictives, que le Conseil a pu, sans dépasser les limites de son pouvoir d’appréciation, estimer que les atteintes à la liberté d’entreprise qui résulteraient de l’application du critère i) étaient appropriées et nécessaires, aux fins d’accroître la pression sur la Fédération de Russie. Ces mesures n’empêchant pas les entreprises russes du secteur des technologies de l’information d’exercer leurs activités commerciales, de telles atteintes ne sauraient, en effet, au regard des objectifs poursuivis, être considérées comme une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même de la liberté d’entreprise des entités visées par ce critère.

S’agissant des erreurs d’appréciation invoquées par la requérante, le Tribunal précise que la personne désignée dans les actes initiaux et les premiers actes de maintien, dont il doit être établi qu’elle remplit les conditions prévues par le critère i), est la requérante en tant qu’entité, autrement dénommée Positive Technologies ou Gruppa Pozitiva, et non la requérante en tant que société ou personne morale. En outre, même si Pozitiv Teknolodzhiz est une personne morale juridiquement distincte de la requérante, le Conseil a pu valablement considérer que, compte tenu du fait que la requérante détenait 100 % de cette filiale, elle exerçait une influence déterminante sur cette filiale et que cette dernière n’était pas une entité autonome par rapport à la requérante. Partant, dans la mesure où il est établi que sa filiale Pozitiv Teknolodzhiz détient une licence du FSB, les conditions pour l’inscription au titre du critère i) de la requérante en tant qu’entité sont remplies. Dans ce contexte, le fait que le numéro d’identification fiscale figurant sur les licences du FSB ne correspond pas à celui de la requérante en tant que personne morale est indifférent aux fins d’établir que la requérante en tant qu’entité remplit les conditions d’inscription au titre du critère i). Le Tribunal conclut que le Conseil n’a pas commis d’erreur d’appréciation en inscrivant, et en maintenant, le nom de la requérante sur les listes en cause.

( 1 ) Article 2, paragraphe 1, sous i), de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), telle que modifiée par la décision 2023/1218 du Conseil, du 23 juin 2023 (JO 2023, L 159 I, p. 526) (ci-après « le critère i) ») :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant : […]

i) à des personnes morales, entités ou organismes exerçant des activités dans le secteur russe des technologies de l’information titulaires d’une licence délivrée par le Centre d’attribution de licences, de certification et de protection des secrets d’État du Service fédéral de sécurité de la Fédération de Russie (FSB) ou d’une licence “armes et équipements militaires” délivrée par le ministère russe de l’industrie et du commerce […] ».

( 2 ) Décision (PESC) 2023/1218 du Conseil, du 23 juin 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 159 I, p. 526) et règlement d’exécution (UE) 2023/1216 du Conseil, du 23 juin 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 159 I, p. 335) (ci-après « les actes initiaux ») ; décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 104) et règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2023, L 226, p. 3) (ci-après « les premiers actes de maintien »).

( 3 ) Décision (PESC) 2024/847 du Conseil, du 12 mars 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/847) et règlement d’exécution (UE) 2024/849 du Conseil, du 12 mars 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/849) (ci-après « les deuxièmes actes de maintien ») ; décision (PESC) 2024/2456 du Conseil, du 12 septembre 2024, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/2456) et règlement d’exécution (UE) 2024/2455 du Conseil, du 12 septembre 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2024/2455) (ci-après « les troisièmes actes de maintien »).

( 4 ) Liberté consacrée à l’article 16 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.