Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^me Tamara ĆAPETA

présentées le 3 juillet 2025 (1)

Affaire C-84/24

« EM SYSTEM » UAB

contre

SEB bankas AB,

« Citadele banka » AS Lietuvos filialas

[demande de décision préjudicielle formée par le Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Cour suprême de Lituanie)]

« Renvoi préjudiciel – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie – Règlement (CE) no 765/2006 – Gel des fonds de certaines personnes et entités – Incidence sur les fonds d’une société dans laquelle une personne inscrite sur la liste détient une participation de 50 % »

I. Introduction

1. La saisie de yachts, de bolides et de demeures de luxe dans le cadre du renforcement de mesures restrictives de l’Union a suscité une attention considérable des médias ces dernières années. Si ces initiatives peuvent satisfaire l’opinion publique, la réelle difficulté à rendre ces mesures efficaces est de cibler les intérêts financiers des personnes inscrites sur la liste par le Conseil de l’Union européenne.

2. La présente affaire concerne précisément cet aspect. La question se pose de savoir si les « fonds et ressources économiques » d’une personne physique, qui doivent être gelés parce qu’elle est inscrite sur une liste en vertu d’un règlement imposant des mesures restrictives, comprennent également le patrimoine d’une société dans laquelle cette personne détient 50 % du capital.

3. Cette question se pose dans le cadre du règlement (CE) n^o 765/2006 (2). Après l’inscription de M. A.V.S., ressortissant biélorusse, à l’annexe de ce règlement, SEB bankas AB et « Citadele banka » AS Lietuvos filialas (ci-après les « banques défenderesses ») ont bloqué les comptes d’EM SYSTEM UAB, une société lituanienne dont M. A.V.S. détient exactement 50 % du capital.

4. EM SYSTEM conteste cette décision devant les juridictions lituaniennes compétentes. Cette société fait valoir en substance qu’elle constitue une entité juridique indépendante et qu’il ne saurait donc être présumé que le gel des avoirs imposé à l’un de ses actionnaires devrait s’étendre à ses fonds et ressources économiques.

II. Les faits à l’origine du litige au principal et les questions préjudicielles

5. Le 24 mars 2006, le Conseil européen a condamné « l’action des autorités biélorusses, qui ont arrêté […] des manifestants pacifiques exerçant leur droit légitime de libre réunion pour protester contre le déroulement de l’élection présidentielle » en Biélorussie et a « décidé d’adopter des mesures restrictives à l’encontre des personnes responsables des atteintes aux normes électorales internationales, y compris le président Loukachenko » (3).

6. Le 10 avril 2006, le Conseil a adopté la position commune 2006/276/PESC (4).

7. Cette position commune a été modifiée par la position commune 2006/362/PESC (5) afin d’imposer un gel des avoirs à certaines personnes ayant joué un rôle dans cette répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique en Biélorussie.

8. Ces deux positions communes ont été mises en œuvre par le règlement n^o 765/2006 sur le fondement de (ce qui est désormais) l’article 215 TFUE.

9. Le 15 octobre 2012, le Conseil a adopté la décision 2012/642/PESC (6). Cette décision expliquait que, compte tenu de la « violation systématique et coordonnée des normes internationales en matière de droits de l’homme et des lois de la République de Biélorussie », les « mesures [existantes] devraient également être imposées à l’encontre des personnes occupant des fonctions dirigeantes en Biélorussie et aux personnes et entités qui profitent du régime de Loukachenka ou le soutiennent, en particulier les personnes et entités le soutenant financièrement ou matériellement » (7).

10. En conséquence, l’article 4 de la décision 2012/642 disposait :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes et entités ci-après, de même que tous les fonds et ressources économiques possédés, détenus ou contrôlés par les personnes ou entités ci-après :

a) les personnes, entités ou organismes responsables de violations graves des droits de l’homme ou de la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique, ou dont les activités nuisent gravement, d’une autre manière, à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie, ou toute personne physique ou morale, toute entité ou tout organisme qui leur est associé, ainsi que les personnes morales, les entités ou les organismes qu’ils détiennent ou contrôlent ;

b) les personnes physiques ou morales, les entités ou les organismes qui profitent du régime de Loukachenka ou le soutiennent, ainsi que les personnes morales, les entités ou les organismes qu’ils détiennent ou contrôlent,

dont la liste figure à l’annexe.

2. Aucun fonds ou ressource économique n’est mis directement ou indirectement à la disposition des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes dont la liste figure à l’annexe, ni utilisé à leur profit. »

11. Cette décision a été mise en œuvre par le règlement (UE) n^o 1014/2012 (8), qui, à son tour, a modifié le règlement n^o 765/2006 au motif, notamment, que le Conseil, par la décision 2012/642, avait « décidé de préciser les critères d’inscription des personnes physiques ou morales, des entités et des organismes sur les listes » (9).

12. Tel que modifié, l’article 2 du règlement n^o 765/2006 se lit comme suit :

« 1. Sont gelés tous les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes physiques ou morales, aux entités ou aux organismes dont la liste figure à l’annexe I, de même que tous les fonds et ressources économiques qui sont en leur possession, qu’ils détiennent ou qu’ils contrôlent.

2. Aucun fonds ni aucune ressource économique n’est mis, directement ou indirectement, à la disposition des personnes physiques ou morales, entités et organismes énumérés à l’annexe I, ni utilisé à leur profit.

3. La participation délibérée et en toute connaissance de cause à des activités ayant pour objet ou pour effet, direct ou indirect, de contourner les mesures visées aux paragraphes 1 et 2 est interdite.

4. L’annexe I est composée d’une liste des personnes physiques ou morales, des entités et des organismes qui, conformément à l’article 4, paragraphe 1, point a), de la décision [2012/642] […], ont été identifiés par le Conseil comme étant responsables de graves violations des droits de l’homme ou d’actes de répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique ou dont les activités nuisent gravement, d’une autre manière, à la démocratie ou à l’État de droit en Biélorussie, ainsi que des personnes physiques ou morales, des entités et des organismes qui leur sont associés et des personnes morales, des entités ou des organismes qu’ils détiennent ou contrôlent.

5. L’annexe I est également composée d’une liste des personnes physiques ou morales, des entités et des organismes qui, conformément à l’article 4, paragraphe 1, point b), de la décision [2012/642], ont été identifiés par le Conseil comme profitant du régime Lukashenko ou le soutenant, ainsi que des personnes morales, des entités et des organismes qu’ils détiennent ou contrôlent. »

13. Le 17 décembre 2020, compte tenu de la répression en cours à l’égard de la société civile en Biélorussie, le Conseil a adopté le règlement d’exécution (UE) 2020/2129 (ci-après le « règlement d’inscription sur la liste de 2020 ») (10) afin d’ajouter un certain nombre de personnes physiques et morales à l’annexe I du règlement n^o 765/2006.

14. L’une des personnes inscrites sur la liste par le Conseil était M. A.V.S. Dans les motifs de cette inscription, le Conseil a expliqué que M. A.V.S. tirait profit du régime de Lukashenko et le soutenait, et qu’il avait fait des commentaires publics condamnant les manifestations de l’opposition en Biélorussie, contribuant ainsi à la répression exercée contre la société civile et l’opposition démocratique dans ce pays (11).

15. Le 18 décembre 2020, le lendemain de l’inscription, par le Conseil, de M. A.V.S. sur la liste, les banques défenderesses ont, unilatéralement et donc de leur propre initiative, gelé les fonds de EM SYSTEM au vu du fait que M. A.V.S. détenait 50 % du capital de cette société.

16. Il ressort du dossier national que, ce même jour, la banque défenderesse SEB bankas AB a également contacté le ministère des Affaires étrangères de la République de Lituanie pour lui demander des éclaircissements sur le point de savoir si, compte tenu de l’inscription de M. A.V.S. sur la liste en tant que personne faisant l’objet d’un gel des avoirs et de la participation que ce dernier détenait dans EM SYSTEM, ce gel des avoirs avait été opéré à juste titre et si cette banque devait continuer à geler les comptes d’EM SYSTEM.

17. Comme il a été confirmé lors de l’audience, les autorités lituaniennes compétentes n’ont adopté aucune mesure déclarative d’aucune sorte confirmant qu’EM SYSTEM relevait du champ d’application du gel des avoirs imposé par l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006. Ce n’est que le 14 octobre 2022, après l’entrée en vigueur d’une nouvelle réglementation, que le directeur du Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija (service d’enquête sur les infractions financières près le ministère de l’Intérieur de la République de Lituanie) a pris un arrêté indiquant qu’EM SYSTEM avait des liens avec une personne faisant l’objet de mesures restrictives. Il ressort de la décision de renvoi que le Vilniaus apygardos administracinis teismas (tribunal administratif de Vilnius, Lituanie) est saisi parallèlement d’un recours en annulation de cet arrêté.

18. Le 30 novembre 2021, EM SYSTEM a contesté la décision des banques défenderesses de geler ses avoirs devant le Vilniaus miesto apylinkės teismas (tribunal de district de Vilnius, Lituanie).

19. Par jugement du 25 janvier 2023, le Vilniaus miesto apylinkės teismas (tribunal de district de Vilnius) a rejeté le recours. Il ressort de la décision de renvoi que le jugement de cette juridiction est principalement fondé sur l’idée que le fait que M. A.V.S. détient 50 % du capital d’EM SYSTEM implique un « contrôle » sur les fonds et ressources économiques de cette société, au sens de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006. Partant, le gel des avoirs imposé par cette disposition s’applique également aux avoirs d’EM SYSTEM qui sont contrôlés par M. A.V.S.

20. EM SYSTEM a interjeté appel de ce jugement devant le Vilniaus apygardos teismas (tribunal régional de Vilnius, Lituanie) qui, le 23 mai 2023, a confirmé ledit jugement et ses motifs.

21. Saisi d’un pourvoi en cassation, le Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Cour suprême de Lituanie), la juridiction de renvoi dans la présente affaire, a relevé que l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006 ne définit pas le critère à prendre en compte pour apprécier si une personne morale ou une entité est la propriété d’une autre personne ou entité ou est détenue ou contrôlée par elle. Cette juridiction note toutefois que, dans la version en langue lituanienne des lignes directrices de 2018 (12) et du document relatif aux meilleures pratiques de 2022 (13), les points 55 bis et 62, respectivement, énoncent le fait d’être en possession de « plus de 50 % » des droits de propriété d’une entité comme critère aux fins de la notion de propriété (14). En outre, les modifications ultérieures du règlement n^o 765/2006 qui ressortent de l’article 1^er undecies et de l’article 1^er duodecies, sous c), font référence à des sanctions devant être infligées à une personne morale, une entité ou un organisme « dont les droits de propriété sont, directement ou indirectement, détenus à plus de 50 % » par une personne inscrite sur la liste (15). En tout état de cause, la juridiction de renvoi observe que le point 55 ter des lignes directrices du secrétariat général du Conseil relatives aux sanctions de 2018 et le point 63 du document relatif aux meilleures pratiques de 2022 indiquent que la notion de « contrôle » doit être comprise, notamment, comme se traduisant par le pouvoir d’empêcher la nomination d’un dirigeant d’entreprise.

22. La juridiction de renvoi relève ainsi qu’il existe des doutes quant à la manière de déterminer la « propriété » ou le « contrôle », aux fins de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006, dans une situation, telle que celle en cause en l’espèce, où une personne inscrite sur la liste détient exactement 50 % d’une entité non inscrite.

23. Enfin, la juridiction de renvoi note que, si la condition d’application prévue à l’article 2, paragraphe 1, est présumée remplie, la question se pose de savoir si cette présomption peut être renversée et, dans l’affirmative, si l’entité relevant du champ d’application de cette disposition peut se prévaloir du fait que la condition énoncée à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n^o 765/2006, selon laquelle l’interdiction d’accès aux fonds s’applique si les fonds de la société sont utilisés par une personne inscrite à l’annexe I de ce règlement, ou à son profit, est remplie.

24. Dans ces circonstances de fait et de droit, le Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Cour suprême de Lituanie) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1. L’article 2, paragraphes 1 et 2, du règlement […] n^o 765/2006 doit-il être interprété en ce sens que, lorsqu’il est établi qu’une personne inscrite sur la liste figurant à l’annexe I audit règlement détient exactement 50 % du capital d’une société, ladite personne est présumée être propriétaire des fonds de cette société, les gérer ou les contrôler ?

2. Dans une affaire telle que celle qui fait l’objet de la procédure au principal, dans laquelle une société, dont les fonds ont été gelés parce qu’une personne inscrite sur la liste figurant à l’annexe I au règlement n^o 765/2006 détient exactement 50 % de son capital, demande au juge de condamner des banques défenderesses à exécuter des contrats de compte bancaire en lui permettant de disposer sans restrictions des fonds déposés sur ces comptes bancaires, la société concernée peut-elle contester la décision de geler les fonds adoptée par les banques en faisant valoir que ses fonds ne sont pas utilisés par la personne inscrite sur la liste figurant à l’annexe I audit règlement ni utilisés au profit de cette personne ?

3. S’il est répondu à la deuxième question par l’affirmative, selon quels critères la juridiction nationale saisie de l’affaire au principal devrait-elle apprécier si les fonds de la société ne sont pas utilisés par la personne inscrite sur la liste figurant à l’annexe I au règlement n^o 765/2006 ou au profit de celle-ci ? Des éléments tels que 1) le fait que les patrimoines de l’actionnaire et de la société sont distincts, 2) le fait que c’est un directeur (et non la personne inscrite sur la liste figurant à l’annexe I au règlement) qui agit au nom de la société, et 3) le fait que seul le directeur de la société a accès aux comptes bancaires de la société, peuvent-ils être considérés comme renversant la présomption que les fonds de la société sont utilisés au profit de la personne inscrite sur la liste figurant à l’annexe I au règlement qui détient exactement 50 % du capital de cette société ? »

25. Des observations écrites ont été déposées par les parties défenderesses en première instance, par les gouvernements allemand, estonien, letton, lituanien et finlandais ainsi que par la Commission européenne. EM SYSTEM, SEB bankas AB et « Citadele banka » AS Lietuvos filialas, les gouvernements allemand, espagnol, letton et lituanien ainsi que le Conseil et la Commission ont également présenté des observations orales lors de l’audience qui s’est tenue le 27 mars 2025.

III. Analyse

26. Les mesures restrictives imposées par l’Union européenne à l’encontre de la Biélorussie prévoient notamment des mesures ciblées contre des personnes qui soutiennent le régime de Loukachenko ou en tirent profit. Ces mesures prévoient que les fonds et ressources économiques qui sont en la possession de personnes inscrites sur la liste ou qui sont détenus ou contrôlés par ces personnes doivent être gelés.

27. Lorsqu’une personne inscrite sur la liste détient 50 % du capital d’une société établie dans un État membre, l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006 doit-il être interprété en ce sens qu’il impose aux banques de geler également les fonds et ressources économiques de cette société ? Tel est le point central de la première question préjudicielle posée en l’espèce.

28. Je propose de répondre à cette question en deux temps. Premièrement, j’expliquerai que le gel des avoirs imposé par le règlement n^o 765/2006 ne s’étend pas automatiquement à toute société dans laquelle la personne inscrite sur la liste détient une participation. En d’autres termes, l’inscription d’un actionnaire sur une liste, même s’il s’agit d’un actionnaire majoritaire, n’entraîne pas, en soi, l’inscription de la société dont les actions sont détenues par cette personne (section III.A). Je démontrerai ensuite que, même si la société elle-même peut ne pas être inscrite sur la liste, ses actifs peuvent néanmoins être considérés comme étant « contrôlés » par la personne inscrite sur la liste. La détention d’une participation de 50 % doit être regardée comme créant une présomption de « contrôle » non seulement sur la société, mais également sur ses fonds et ressources économiques (section III.B). Aux fins de la présente affaire, cela signifie que les banques défenderesses n’ont pas commis d’erreur lorsqu’elles ont gelé les actifs d’EM SYSTEM en se fondant sur le fait que M. A.V.S. détient une participation de 50 % dans cette société. Toutefois, comme je l’expliquerai également, cette présomption doit être réfragable. Elle doit permettre à la société de prouver que, en dépit de cette participation, la personne inscrite sur la liste n’est pas en mesure de contrôler ses actifs (section III.C).

29. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi souhaite en substance savoir si une société qui est présumée contrôlée en vertu d’une participation dans son capital peut renverser cette présomption en démontrant que les actifs de la société ne sont pas utilisés au profit de la personne inscrite sur la liste. Toutefois, comme je le démontrerai, le gel des fonds et ressources économiques, prévu à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006, et l’interdiction de mettre des fonds et ressources économiques à la disposition d’une personne inscrite sur la liste, prévue à l’article 2, paragraphe 2, de ce règlement, constituent deux mesures autonomes et sans rapport entre elles. Par conséquent, je proposerai à la Cour de répondre à la deuxième question de la juridiction de renvoi par la négative, en ce sens que les effets d’un gel des avoirs ne peuvent pas être contestés en invoquant le fait que les fonds en cause ne sont pas utilisés par une personne inscrite sur la liste ou à son profit. Dans ces conditions, il n’y a pas lieu de répondre à la troisième question posée à la Cour (section III.D).

A. Pas de gel automatique des avoirs sans inscription sur la liste

30. Le gouvernement allemand fait valoir dans ses observations que l’analyse de la juridiction de renvoi semble indiquer que les fonds et ressources économiques d’EM SYSTEM sont gelés uniquement en raison du fait que 50 % des actions de cette société sont détenues par M. A.V.S.

31. En d’autres termes, la juridiction de renvoi semble interpréter l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006 en ce sens qu’il gèle automatiquement les fonds et ressources économiques de personnes indépendantes et juridiquement distinctes, même lorsque cette personne morale ne figure pas elle-même dans l’annexe de ce règlement.

32. Cette interprétation ne peut être retenue.

33. La décision 2012/642 prévoit que le Conseil peut geler les fonds et ressources économiques des personnes ou entités sur lesquelles une personne inscrite sur la liste exerce un « contrôle ».

34. Cette décision a été adoptée sur le fondement de l’article 29 TUE, qui prévoit l’adoption de mesures de politique extérieure sur une question particulière « de nature géographique ou thématique » pour laquelle le Conseil définit « la position de l’Union ».

35. Les mesures relevant de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) prises au titre de l’article 29 TUE sont mises en œuvre par des règlements du Conseil adoptés en vertu de l’article 215 TFUE. Ce type de règlement peut se présenter sous l’une des deux formes suivantes : i) des règlements qui prévoient l’interruption ou la réduction, en tout ou en partie, des relations économiques et financières avec un ou plusieurs pays tiers, qui sont adoptés sur le fondement de l’article 215, paragraphe 1, TFUE (16) ; et ii) ceux qui « ciblent » des personnes physiques ou morales, des groupes ou des entités non étatiques, qui relèvent du champ d’application de l’article 215, paragraphe 2, TFUE.

36. Dans les deux cas, le Conseil adopte un règlement à la majorité qualifiée sur proposition conjointe du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité et de la Commission, et informe le Parlement européen des mesures qui en découlent.

37. Même si l’article 215, paragraphe 2, TFUE permet au Conseil d’adopter des sanctions visant des personnes ou des entités individuelles, les pouvoirs ainsi attribués au Conseil ne donnent pas « carte blanche » à cette institution pour imposer des mesures restrictives à toute personne physique ou morale.

38. Compte tenu de leur lien intrinsèque avec l’article 29 TUE, les mesures restrictives imposées au titre de l’article 215, paragraphe 2, TFUE ne peuvent concerner que les personnes physiques et morales qui présentent un lien suffisamment étroit avec la question particulière de nature géographique ou thématique visée par les mesures en cause (17).

39. C’est à l’aide de l’exposé des motifs justifiant (18) l’inscription de personnes physiques ou morales sur la liste en raison de leur lien avec cette question particulière de nature géographique ou thématique que le juge de l’Union exerce son contrôle complet (19) sur le pouvoir d’appréciation du Conseil (20).

40. En l’espèce, le règlement n^o 765/2006 a instauré certaines mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie. Une partie de ces mesures consiste dans le gel des avoirs imposé par l’article 2, paragraphe 1, aux personnes physiques et morales énumérées à l’annexe I de ce règlement. Le Conseil considère que les personnes inscrites sur la liste figurant à cette annexe présentent un lien thématique avec la violation des droits de l’homme ainsi que la répression de la société civile et de la démocratie dans ce pays.

41. Par le règlement d’exécution 2020/2129, le Conseil a ajouté M. A.V.S. à cette liste de personnes physiques ou morales.

42. Toutefois, l’entrée de ce règlement correspondant à M. A.V.S. ne fait pas référence à EM SYSTEM (21).

43. Ledit règlement n’ajoute pas non plus cette société, sous une entrée séparée, à l’annexe I du règlement n^o 765/2006 (22).

44. En d’autres termes, lorsque, le 18 décembre 2020, les banques défenderesses ont gelé les comptes d’EM SYSTEM en raison du lien de cette société avec M. A.V.S., celle-ci n’était pas inscrite sur la liste figurant à l’annexe I du règlement n^o 765/2006.

45. Par conséquent, s’il est clair que, s’agissant de M. A.V.S., le Conseil a estimé qu’il existait un lien suffisant avec la « nature géographique ou thématique » des mesures imposées par le règlement n^o 765/2006, rien n’indique que le Conseil ait considéré qu’il existait également un tel lien pour EM SYSTEM – indépendamment des motifs d’inscription de M. A.V.S. sur la liste (23).

46. Les fonds et ressources économiques de cette société n’ont donc pas été automatiquement gelés en vertu du règlement n^o 765/2006.

47. À supposer qu’une telle inscription ait eu lieu dans le cas d’EM SYSTEM en dépit de l’absence d’une mesure du Conseil en ce sens, il en résulterait une méconnaissance des exigences tenant à la protection des droits fondamentaux garantie par le droit de l’Union.

48. En effet, comme la Cour l’a déclaré, les personnes physiques ou morales doivent se voir notifier les mesures restrictives ainsi que les motifs de leur inscription sur la liste, et se voir offrir la possibilité d’être entendues (24).

49. Comme le relève le gouvernement allemand, il ressort clairement de l’article 4, paragraphe 1, de la décision 2012/642, mise en œuvre par le règlement n^o 765/2006, que seuls les avoirs des personnes, entités ou organismes énumérés à l’annexe sont automatiquement gelés. Tel est le cas même lorsqu’il s’agit de sociétés qui sont associées à, ou détenues ou contrôlées par, des personnes inscrites sur la liste parce qu’elles sont responsables de violations des droits de l’homme ou qu’elles nuisent gravement à la démocratie en Biélorussie.

50. En conséquence, si des sociétés associées à, ou détenues ou contrôlées par, de telles personnes peuvent être inscrites sur la liste en raison de leur lien avec une personne inscrite sur cette liste, la décision 2012/642 ne permet pas de geler automatiquement les fonds et ressources économiques détenus par ces sociétés sans une telle inscription (25).

51. Étant donné que les mesures du Conseil adoptées sur le fondement de l’article 215 TFUE visaient à mettre en œuvre la décision 2012/642 en droit de l’Union et à donner effet à cette dernière, le règlement n^o 765/2006 doit être lu, dans la mesure du possible, à la lumière de cette décision (26).

52. Interprété de cette manière, il est clair, à mon sens, que le gel des avoirs imposé par le règlement n^o 765/2006 doit être compris comme englobant uniquement les personnes physiques et morales inscrites sur la liste figurant à l’annexe I.

53. Il s’ensuit que ce gel des avoirs ne s’applique pas aux fonds et ressources économiques d’EM SYSTEM.

54. Toutefois, ces fonds et ressources économiques pourraient néanmoins être soumis à cette mesure lorsque les actifs en cause ne sont, en réalité, pas contrôlés par cette société, mais par une personne inscrite sur la liste (27).

55. Ce constat m’amène à la première question de la juridiction de renvoi : l’existence d’un tel contrôle peut-elle être présumée lorsqu’une personne inscrite sur la liste détient 50 % du capital d’une société non inscrite sur la liste ?

B. Lorsque les actifs d’une société non inscrite sur la liste sont contrôlés par une personne inscrite sur la liste

56. En l’espèce, il ressort du dossier national que les banques défenderesses ont gelé les comptes d’EM SYSTEM au motif que les avoirs qui y étaient détenus étaient soumis au « contrôle » d’une personne inscrite sur la liste. Ce « contrôle » découlerait de la participation de 50 % de M. A.V.S. dans cette société.

57. Étant donné que l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006 s’applique aux fonds et ressources économiques qui sont en la possession de M. A.V.S. ou qui sont détenus ou contrôlés par lui, il est évident que les actions détenues par cette personne doivent être gelées (28).

58. Cette mesure vise à l’empêcher de vendre ces actions afin d’acquérir des fonds et ressources économiques, contournant ainsi le gel des avoirs.

59. Étant donné que les règlements adoptés sur le fondement de l’article 215 TFUE créent des obligations directes pour tous les sujets du droit de l’Union (29), sans que des mesures d’exécution soient nécessaires à cette fin (30), les banques défenderesses étaient tenues de garantir l’efficacité du gel des avoirs imposé à M. A.V.S.

60. Toutefois, sous réserve de confirmation, il apparaît que M. A.V.S. n’est pas en possession des fonds en cause au principal ni ne les détient, pas plus qu’ils ne lui appartiennent. Les fonds que les banques défenderesses ont gelés semblent être la propriété d’EM SYSTEM.

61. C’est donc l’interprétation de la notion de « contrôle » qui revêt le plus d’intérêt aux fins de la procédure devant la juridiction de renvoi.

62. En effet, ce n’est que si M. A.V.S. était jugé capable d’exercer un contrôle sur les comptes d’EM SYSTEM que les fonds qui y sont détenus seraient également soumis au gel des avoirs imposé par l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006.

63. Toutefois, le règlement n^o 765/2006 ne définit pas la notion de « contrôle ».

64. Il n’est donc guère surprenant que les parties ayant participé à la présente procédure divergent quant à l’interprétation de cette notion, dans la mesure où elle apparaît à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006.

65. En substance, les gouvernements estonien, espagnol, letton, lituanien et finlandais ainsi que le Conseil et la Commission considèrent que tout « contrôle » que M. A.V.S. est susceptible d’exercer sur EM SYSTEM en raison de sa participation dans celle-ci comprend également le contrôle sur les fonds et ressources économiques de cette société. La détention d’une participation de contrôle établit donc une présomption de contrôle sur les fonds et ressources économiques de cette société.

66. Le gouvernement allemand est d’un avis contraire. Il estime que le contrôle exercé sur une société du fait d’une participation dans celle-ci est insuffisant pour établir également un contrôle sur les fonds et ressources économiques de cette société. Par conséquent, une participation de contrôle ne saurait conduire à une présomption de contrôle sur les actifs et les ressources économiques d’une société ; elle ne peut être considérée que comme une indication de la présence éventuelle d’un contrôle. Des éléments supplémentaires sont donc nécessaires pour établir que le contrôle d’une société s’étend également à ses fonds et ressources économiques. Ce gouvernement fait également valoir que créer une présomption de contrôle sur les fonds et ressources économiques de cette société entraînerait un renversement de la charge de la preuve, qui n’est pas prévu par le règlement n^o 765/2006.

67. Du seul point de vue du sens ordinaire attribué à la notion de « contrôle » en droit des sociétés, le gouvernement allemand a évidemment raison. La simple participation, même majoritaire, dans une société ne confère aucun droit direct de contrôle sur ses fonds et ressources économiques. La participation au capital accorde au propriétaire certains droits tels que le droit de vote aux fins de la nomination des membres du conseil d’administration ainsi que la perception de dividendes. Toutefois, elle n’affecte normalement pas le contrôle des fonds et ressources économiques d’une société. Leur usage reste à la discrétion de la société elle-même et est exercé par ses dirigeants. Ces derniers sont, en ce qui les concerne, soumis à certaines obligations déontologiques et légales visant à garantir qu’ils agissent au mieux des intérêts de la société, et non de ceux de ses actionnaires, lorsqu’ils gèrent les actifs de la société.

68. Si l’interprétation de la notion de « contrôle » par le gouvernement allemand était retenue, je n’hésiterais pas à partager l’avis selon lequel la participation au capital d’une société ne saurait conduire à une présomption de contrôle sur les fonds et ressources économiques de cette société.

69. Toutefois, la notion de « contrôle » n’a pas, dans le domaine des mesures restrictives, la même portée que celle qui lui est normalement attribuée en droit des sociétés (31).

70. Dans le domaine des mesures restrictives, cette notion doit se voir attribuer une portée qui reflète l’objectif poursuivi par les mesures dont elle constitue un élément.

71. Ces mesures visent à cibler les personnes physiques et morales dont le Conseil considère qu’elles contribuent à la répression à l’égard de la société civile et de l’opposition démocratique en Biélorussie et dont il estime qu’elles tirent profit du régime de Loukachenko ou le soutiennent (32).

72. Dans ce contexte, le type d’interprétation restrictive de la notion de « contrôle » préconisé par le gouvernement allemand ne tient pas compte des multiples façons dont M. A.V.S. pourrait influencer indirectement l’utilisation de ces actifs, ce qui lui permettrait ainsi de contourner les mesures en cause (33).

73. Ce risque de contournement est d’autant plus important lorsqu’est en cause la présence d’un réseau de favoritisme et de loyauté constitué de personnes qui tirent profit d’un régime visé par des mesures restrictives et le soutiennent (34).

74. Dans une telle situation, les éléments précis du droit des sociétés (y compris les obligations des administrateurs indépendants) ne reflètent pas la réalité pratique caractérisant la manière dont les actifs peuvent être déplacés dans de brefs délais (35).

75. Il s’ensuit que, pour assurer l’efficacité du gel des avoirs en cause, la notion de « contrôle », visée à l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006, doit faire l’objet d’une interprétation prenant en considération les moyens tant directs qu’indirects d’influencer l’utilisation des fonds et ressources économiques d’une entité liée à une personne inscrite sur la liste (36).

76. Aux fins de la présente affaire, la question n’est donc pas de savoir si, du fait de sa participation dans EM SYSTEM, M. A.V.S. est en mesure de disposer librement des fonds et ressources économiques de cette société, mais de déterminer si ce lien avec EM SYSTEM lui permet d’influencer les décisions de ladite société relatives à ces fonds et ressources économiques (37).

77. Lorsqu’il est question de gel des avoirs, le temps est un facteur essentiel. C’est pourquoi la Cour a eu l’occasion de reconnaître que, en cas de retard dans la mise en œuvre de telles mesures, il existe un risque que le capital soit éloigné de la personne physique ou morale censée être visée par des mesures restrictives. Un effet de surprise doit donc être assuré à tout moment (38).

78. Il en ressort que tous les sujets du droit de l’Union doivent être en mesure de mettre en œuvre un gel des avoirs dans les plus brefs délais.

79. À cette fin, il est nécessaire de s’appuyer sur certaines présomptions quant à la structure décisionnelle interne des personnes morales potentiellement concernées.

80. C’est ce qui résulte également des lignes directrices du Conseil de 2018 et du document relatif aux meilleures pratiques de 2022, qui prévoient que l’un des indicateurs du « contrôle » peut être le pouvoir d’exercer une influence dominante sur une personne morale (39).

81. Si un tel pouvoir peut également exister dans le cas d’une participation moins importante, lorsqu’une personne détient 50 % du capital d’une société, elle est normalement en mesure d’imposer ou d’empêcher certaines décisions au sein de cette société ou, à tout le moins, en mesure de veiller à ce que l’activité de l’entité se déroule conformément à ses souhaits (40).

82. Il est donc justifié de présumer qu’une participation de 50 % dans une société permet de contrôler non seulement cette société, mais également ses fonds et ressources économiques.

83. Aux fins de la présente affaire, il s’ensuit que les banques défenderesses n’ont pas commis d’erreur lorsqu’elles ont gelé les comptes d’EM SYSTEM en raison de la participation de 50 % détenue par M. A.V.S. dans cette société ; elles étaient d’ailleurs tenues de geler ces comptes en vertu de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006.

84. Bien que la juridiction de renvoi explique également que le « contrôle » par M. A.V.S. aurait aussi pu découler des statuts d’EM SYSTEM, je ne considère pas que cette évaluation supplémentaire, ou tout autre type d’évaluation, soit nécessaire ou utile. En effet, on ne saurait raisonnablement attendre de tous les sujets du droit de l’Union qu’ils disposent des statuts de l’ensemble des sociétés enregistrées au sein de l’Union.

85. De même, il se peut fort bien que le droit d’exercer certains pouvoirs de vote au titre de la participation n’implique pas nécessairement un « contrôle » sur les fonds et ressources économiques d’une société. Toutefois, même en disposant de la structure de gouvernance des sociétés concernées (et de l’expertise nécessaire), il faudrait examiner si, dans un cas particulier, les pouvoirs de vote découlant de la participation entraînent un potentiel de contrôle.

86. Ces étapes supplémentaires prennent du temps ; or, le temps manque lorsqu’un gel des avoirs doit intervenir immédiatement.

87. Dans le même temps, le recours à des présomptions ne peut être considéré avec indifférence et doit être soumis à certaines limites. J’examine à présent cette question.

C. Le renversement de la présomption de « contrôle »

88. Le gel des fonds et ressources économiques d’une société a des effets négatifs notables sur sa réputation et sa capacité à exercer ses activités (41).

89. Par conséquent, si l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006 est interprété en ce sens qu’il établit une présomption selon laquelle la détention d’une participation de 50 % signifie que l’actionnaire se voit conférer un contrôle sur les fonds et ressources économiques de cette société, cette présomption ne peut être justifiée que si la société concernée est en mesure d’apporter la preuve contraire et d’assurer la sauvegarde de ses droits de la défense (42).

90. Une fois cette présomption établie (en l’espèce, par les banques défenderesses), la charge de la preuve revient à la société concernée, laquelle doit prouver que, nonobstant le fait qu’une personne inscrite sur la liste détient une participation de 50 %, aucun contrôle ne peut être exercé sur ses fonds et ressources économiques.

91. Contrairement à ce que soutient le gouvernement allemand, il n’est pas nécessaire qu’un tel « renversement » de la charge de la preuve soit expressément prévu par la loi. Ce résultat peut être implicite dès lors que l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006 est interprété en ce sens qu’il établit une présomption de contrôle en vertu de la participation de 50 %.

92. Cependant, à qui la preuve de l’absence de contrôle doit-elle être fournie ?

93. Il pourrait s’agir de la personne qui a mis en œuvre la mesure restrictive en cause. En l’espèce, ce serait les banques défenderesses. Toutefois, statuer sur une telle question serait peut-être trop demander à ces entités. En outre, elles ne seraient pas nécessairement incitées à modifier leur position, compte tenu de la présence, dans le règlement n^o 765/2006, d’une disposition expresse exonérant ces entités ainsi que leurs dirigeants et employés de toute responsabilité pour la mise en œuvre de bonne foi des mesures en cause (43).

94. Une autre possibilité consisterait à fournir cette preuve à un organisme de l’État membre en question. En l’espèce, bien que, comme je l’ai expliqué, la législation lituanienne semble avoir évolué, aucun organisme de ce type n’était concerné au moment de la survenance des faits du présent litige (44).

95. Dans ces conditions, la présomption de « contrôle » ne peut être renversée que devant les juridictions compétentes d’un État membre.

96. Devant ces juridictions, la société concernée doit être en mesure d’établir que la personne inscrite sur la liste ne peut exercer un contrôle sur ses fonds et ressources économiques. Comme le fait valoir le gouvernement espagnol, ces tribunaux doivent avoir une compétence de pleine juridiction pour examiner les éléments de preuve qui leur sont soumis.

97. Comme le montre la présente procédure, cette voie de contrôle autonome est ouverte en Lituanie, conformément aux exigences découlant de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE, étant donné qu’EM SYSTEM conteste la décision des banques défenderesses de geler ses comptes devant les juridictions civiles compétentes (45).

98. Toutefois, la juridiction de renvoi semble s’interroger sur la manière dont l’absence de contrôle devrait être démontrée.

99. En ce sens, par sa deuxième question, elle demande si le fait qu’une société est soumise à l’interdiction de mettre des fonds ou ressources économiques à la disposition d’une personne inscrite sur la liste, en vertu de l’article 2, paragraphe 2, du règlement n^o 765/2006, peut être utilisé comme argument pour démontrer l’absence de contrôle (46).

100. Il est difficile d’énumérer de manière abstraite les arguments qu’une société faisant l’objet de la présomption de « contrôle » peut invoquer. Ceux-ci dépendront d’un certain nombre de facteurs, tels que la structure de gouvernance de la société, ses statuts et les réalités du fonctionnement de cette société (47).

101. Les circonstances que la juridiction de renvoi mentionne dans sa troisième question, à savoir : i) la séparation des actifs de la société et de ceux de ses actionnaires, ii) le fait que le directeur de la société (et non une personne inscrite sur la liste figurant à l’annexe I du règlement n^o 765/2006) agit au nom de la société, et iii) le fait que l’accès aux comptes bancaires de la société n’est accordé qu’au seul directeur de la société, peuvent toutes constituer des indices de l’absence de contrôle exercé par l’actionnaire de contrôle.

102. Toutefois, aucun de ces éléments ne suffit en lui-même à prouver l’absence de contrôle exercé en raison d’une participation de 50 %, pas plus que ces éléments ne sauraient, en eux-mêmes, garantir que ledit actionnaire n’influence pas, et n’est pas susceptible d’influencer, la manière dont les fonds et ressources économiques de la société sont utilisés.

103. Il s’ensuit qu’il convient de répondre à la première question en ce sens que le gel des avoirs imposé par l’article 2, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006 à des personnes inscrites sur la liste figurant à l’annexe I de ce règlement ne s’étend pas automatiquement à une société ne figurant pas dans cette annexe. Toutefois, lorsqu’une personne figurant dans cette annexe détient 50 % ou plus des actions de cette société, il peut être présumé que les fonds et ressources économiques de ladite société sont contrôlés par la personne figurant dans cette annexe et doivent donc être gelés. Cette présomption est réfragable et soumise au contrôle d’une juridiction nationale.

D. Sur le lien entre l’interdiction de mise à disposition de fonds ou de ressources économiques et l’exigence de « contrôle »

104. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi demande en substance si EM SYSTEM peut établir que M. A.V.S. n’exerce pas de contrôle sur ses fonds et ressources économiques en s’appuyant sur le fait que ces avoirs ne sont pas directement ou indirectement mis à sa disposition.

105. Je serai bref sur ce point.

106. L’interdiction de mettre des fonds ou des ressources économiques, directement ou indirectement, à la disposition des personnes physiques ou morales inscrites sur la liste ou de leur en faire bénéficier, telle qu’énoncée à l’article 2, paragraphe 2, du règlement n^o 765/2006, est, à mon sens, autonome et distincte de l’obligation de geler les fonds prévue à l’article 2, paragraphe 1, de ce règlement.

107. La Commission et le gouvernement allemand partagent ce point de vue.

108. Premièrement, le règlement n^o 765/2006 n’établit pas de lien entre ces deux mesures et un tel lien ne peut être déduit de leur finalité.

109. Deuxièmement, la simple existence d’une interdiction de mettre des fonds à la disposition d’une personne inscrite sur la liste telle que M. A.V.S. n’empêche pas cette personne d’exercer un contrôle sur les fonds et ressources économiques d’une société non inscrite sur la liste comme EM SYSTEM.

110. Troisièmement, l’interdiction de mettre des fonds à la disposition d’une personne inscrite sur la liste, telle que M. A.V.S., persiste indépendamment de la question de savoir si une société non inscrite sur la liste, comme EM SYSTEM, parvient à prouver que cette personne n’exerce pas de contrôle sur ses fonds et ressources économiques (48).

111. En conséquence, il convient de répondre à la deuxième question en ce sens qu’une une décision de gel des fonds et ressources économiques d’une entité non inscrite sur la liste qui est contrôlée par une personne inscrite sur la liste figurant à l’annexe I du règlement n^o 765/2006 est indépendante de l’interdiction de mettre des fonds et ressources économiques à la disposition de cette personne. Une décision de gel des fonds ne peut être contestée en faisant valoir que les actifs d’une société dont les fonds sont gelés ne sont pas utilisés par une personne inscrite sur la liste, ni utilisés au profit de cette personne.

112. Étant donné que la troisième question a été posée dans l’hypothèse où la deuxième question appellerait une réponse affirmative, il n’y a pas lieu d’y répondre.

IV. Conclusion

113. Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre au Lietuvos Aukščiausiasis Teismas (Cour suprême de Lituanie) de la manière suivante :

1. L’article 2, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 765/2006 du Conseil, du 18 mai 2006, concernant des mesures restrictives à l’encontre du président Lukashenko et de certains fonctionnaires de Biélorussie,

doit être interprété en ce sens que :

le gel des avoirs imposé par cette disposition à des personnes inscrites sur la liste figurant à l’annexe I du règlement n^o 765/2006 ne s’étend pas automatiquement à une société ne figurant pas dans cette annexe.

Toutefois, lorsqu’une personne figurant dans cette annexe détient 50 % ou plus des actions de cette société, il peut être présumé que les fonds et ressources économiques de ladite société sont contrôlés par la personne figurant dans cette annexe et doivent donc être gelés.

Cette présomption est réfragable et soumise au contrôle d’une juridiction nationale.

2. L’article 2, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 765/2006,

doit être interprété en ce sens que :

une décision de gel des fonds et ressources économiques d’une entité non inscrite sur la liste qui est contrôlée par une personne inscrite sur la liste figurant à l’annexe I du règlement n^o 765/2006 est indépendante de l’interdiction de mettre des fonds et ressources économiques à la disposition de cette personne.

Une décision de gel des fonds ne peut être contestée en faisant valoir que les actifs d’une société dont les fonds sont gelés ne sont pas utilisés par une personne inscrite sur la liste, ni utilisés au profit de cette personne.

1 Langue originale : l’anglais.

2 Règlement du Conseil du 18 mai 2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre du président Lukashenko et de certains fonctionnaires de Biélorussie (JO 2006, L 134, p. 1), dans sa version résultant du règlement (UE) n^o 1014/2012 du Conseil, du 6 novembre 2012, modifiant le règlement n^o 765/2006 (JO 2012, L 307, p. 1).

3 Conclusions de la présidence du Conseil européen tenu à Bruxelles les 23 et 24 mars 2006, CONCL 1, ST/7775/1/06, 24 mars 2006, p. 35.

4 Position commune du Conseil du 10 avril 2006 concernant des mesures restrictives à l’encontre de certains fonctionnaires de Biélorussie et abrogeant la position commune 2004/661/PESC (JO 2006, L 101, p. 5).

5 Position commune du Conseil du 18 mai 2006 modifiant la position commune 2006/276 (JO 2006, L 134, p. 45).

6 Décision du Conseil du 15 octobre 2012 concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Biélorussie (JO 2012, L 285, p. 1).

7 Décision 2012/642, considérants 5 et 6.

8 Règlement du Conseil du 6 novembre 2012 modifiant le règlement n^o 765/2006 (JO 2012, L 307, p. 1).

9 Règlement n^o 1014/2012, considérant 2.

10 Règlement d’exécution du Conseil du 17 décembre 2020 mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006 (JO 2020, L 426I, p. 1).

11 Dans leur intégralité, ces motifs se lisent comme suit : « Il est l’un des principaux hommes d’affaires opérant en Biélorussie, avec des intérêts financiers dans les secteurs de la construction, de la fabrication de machines et de l’agriculture, notamment. Il serait l’une des personnes qui ont le plus tiré profit des privatisations réalisées lors de la présidence de Lukashenko. Il est également membre du présidium de l’association publique pro-Lukashenka “Belaya Rus” ainsi que du Conseil de développement de l’entrepreneuriat de la République de Biélorussie. À ce titre, il tire profit du régime de Lukashenka et le soutient. En juillet 2020, il a fait des commentaires publics condamnant les manifestations de l’opposition en Biélorussie, contribuant ainsi à la répression exercée contre la société civile et l’opposition démocratique. »

12 Secrétariat général du Conseil, lignes directrices concernant la mise en œuvre et l’évaluation de mesures restrictives (sanctions) dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE, ST/5664/18, du 4 mai 2018 (ci-après les « lignes directrices de 2018 »).

13 Secrétariat général du Conseil, meilleures pratiques de l’UE en ce qui concerne la mise en œuvre effective de mesures restrictives, ST/10572/22, du 27 juin 2022 (ci-après le « document relatif aux meilleures pratiques de 2022 »).

14 Mise en italique par mes soins. Dans une note en bas de page au point 55 bis des lignes directrices de 2018, ainsi qu’au point 63 du document relatif aux meilleures pratiques de 2022, il est fait référence au règlement (CE) n^o 2580/2001 du Conseil, du 27 décembre 2001, concernant l’adoption de mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (JO 2001, L 344, p. 70), dont l’article 1^er, point 5, dispose que l’« on entend par : […] “détenir une personne morale, un groupe ou une entité”, être en possession de 50 % ou plus des droits de propriété d’une personne morale, d’un groupe ou d’une entité ou détenir une participation majoritaire en son sein. »

15 Mise en italique par mes soins.

16 Comme le montre la jurisprudence, ces types de mesures visent également « les dirigeants d’un […] pays ainsi que des individus et entités qui sont associés à ces dirigeants ou contrôlés directement ou indirectement par ceux-ci » ; voir arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C-402/05 P et C-415/05 P, EU:C:2008:461, point 166), ainsi que, en ce sens, arrêt du 13 mars 2012, Tay Za/Conseil (C-376/10 P, EU:C:2012:138, point 61).

17 Voir, à cet égard, arrêt du 21 avril 2015, Anbouba/Conseil (C-605/13 P, EU:C:2015:248, point 52) (expliquant que « le Conseil satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe s’il fait état devant le juge de l’Union d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir l’existence d’un lien suffisant entre la personne sujette à une mesure de gel de ses fonds et le régime combattu »). Voir également, en ce sens, s’agissant de la disposition devenue l’article 215, paragraphe 1, TFUE, arrêts du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C-402/05 P et C-415/05 P, EU:C:2008:461, point 166) ; du 13 mars 2012, Tay Za/Conseil (C-376/10 P, EU:C:2012:138, point 64), et du 28 juillet 2016, Tomana e.a./Conseil et Commission (C-330/15 P, EU:C:2016:601, point 46) (qui mentionnent tous la nécessité d’un « lien suffisant » entre les personnes concernées et le pays tiers visé par les mesures restrictives adoptées par l’Union).

18 Voir, à cet égard, arrêt du 18 juillet 2013, Commission e.a./Kadi (C-584/10 P, C-593/10 P et C-595/10 P, EU:C:2013:518, point 116 et jurisprudence citée) (expliquant que l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE implique « que cette motivation identifie les raisons individuelles, spécifiques et concrètes pour lesquelles les autorités compétentes considèrent que la personne concernée doit faire l’objet de mesures restrictives »).

19 Voir arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C-402/05 P et C-415/05 P, EU:C:2008:461, point 326) (expliquant que « les juridictions communautaires doivent, conformément aux compétences dont elles sont investies en vertu du traité CE, assurer un contrôle, en principe complet, de la légalité de l’ensemble des actes communautaires au regard des droits fondamentaux faisant partie intégrante des principes généraux du droit communautaire, y compris sur les [mesures relevant de la PESC] »).

20 Voir, à cet égard, arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, point 88) (expliquant que, « [c]ompte tenu de la vaste portée des buts et des objectifs de la PESC, tels qu’exprimés à l’article 3, paragraphe 5, TUE et à l’article 21 TUE ainsi qu’aux dispositions spécifiques relatives à la PESC, notamment aux articles 23 et 24 TUE, le Conseil dispose d’une grande latitude en définissant [l’objet des mesures restrictives] »).

21 Telle était la structure adoptée par la décision 2008/475/CE du Conseil, du 23 juin 2008, mettant en œuvre l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CE) n^o 423/2007 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2008, L 163, p. 29), qui ajoutait ce qui suit à l’annexe du règlement (CE) n^o 423/2007 du Conseil, du 19 avril 2007, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO 2007, L 103, p. 1) : « Bank Melli, Melli Bank Iran et toutes ses succursales et filiales », y compris « a) Melli Bank plc » et « b) Bank Melli Iran Zao ». Toutefois, si l’inscription de plusieurs entités au titre d’un même exposé des motifs peut satisfaire à l’exigence de protection des droits fondamentaux, comme le font valoir le gouvernement allemand et la Commission en mentionnant l’arrêt du 9 juillet 2009, Melli Bank/Conseil (T-246/08 et T-332/08, EU:T:2009:266, point 146), une référence indéterminée à une caractéristique particulière commune à plusieurs entités non désignées, telle que le fait d’être une « filiale » d’une société inscrite sur la liste, ne répond pas à cette exigence.

22 Interrogé lors de l’audience sur les raisons pour lesquelles EM SYSTEM n’a pas elle-même été inscrite sur la liste, en particulier après que le second actionnaire, détenant les 50 % restants du capital de cette société, a été inscrit sur la liste en 2024, le Conseil a répondu que le haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité n’avait pas proposé une telle inscription [voir entrée 278 du règlement d’exécution (UE) 2024/3177 du Conseil, du 16 décembre 2024, mettant en œuvre l’article 8 bis, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 765/2006 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Biélorussie et de l’implication de la Biélorussie dans l’agression russe contre l’Ukraine (JO L, 2024/3177)].

23 Voir également, à cet égard, article 8 bis du règlement n^o 765/2006, qui décrit la procédure spécifique à suivre par le Conseil au cas où il souhaiterait modifier l’annexe I de ce règlement. Le paragraphe 1 de cette disposition prévoit en particulier que « [l]orsque le Conseil décide d’appliquer à une personne physique ou morale, à une entité ou à un organisme les mesures visées à l’article 2, paragraphe 1, il modifie l’annexe I en conséquence ». Le paragraphe 2 de l’article 8 bis dispose que « [l]e Conseil communique sa décision à la personne physique ou morale, l’entité ou l’organisme [concerné], y compris les motifs de l’inscription sur la liste, soit directement, si son adresse est connue, soit par la publication d’un avis, en lui donnant la possibilité de présenter des observations ».

24 Voir, à cet égard, arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C-402/05 P et C-415/05 P, EU:C:2008:461, point 284) (expliquant que le respect des droits de l’homme constitue une condition de la légalité des actes de l’Union et que ne sauraient être admises dans l’ordre juridique de l’Union des mesures incompatibles avec le respect de ceux-ci). Voir également article 215, paragraphe 3, TFUE, qui prévoit que les mesures restrictives imposées au titre de cet article « contiennent les dispositions nécessaires en matière de garanties juridiques », et déclaration 25 ad articles 75 et 215 [TFUE] (selon laquelle « le respect des droits et des libertés fondamentaux implique notamment qu’une attention suffisante soit accordée à la protection et au respect du droit des personnes physiques ou des entités concernées de bénéficier des garanties prévues par la loi. À cette fin, et afin de garantir un contrôle juridictionnel rigoureux des décisions soumettant une personne physique ou une entité à des mesures restrictives, les décisions en question doivent s’appuyer sur ces critères clairs et distincts. Ces critères devraient être adaptés aux caractéristiques propres à chaque mesure restrictive »).

25 J’observe également que les termes « contrôlés » ou « contrôlent » utilisés à l’article 4, paragraphe 1, sous a) et b), de la décision 2012/642 ainsi qu’à l’article 2, paragraphe 5, du règlement n^o 765/2006 semblent véhiculer une signification différente de celle du terme « contrôlés » utilisé à l’article 4, paragraphe 1, première phrase, de la décision 2012/642. Alors que les premiers énoncent les critères permettant au Conseil de déterminer quels sujets peuvent être inscrits sur la liste (ce qui correspond au champ d’application personnel de la mesure), le second prévoit que les avoirs contrôlés par l’entité inscrite sur la liste doivent être gelés (ce qui correspond au champ d’application matériel de la mesure).

26 Voir arrêt du 28 mars 2017, Rosneft (C-72/15, EU:C:2017:236, point 141) (expliquant que, étant donné qu’un règlement du Conseil adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE a pour objectif l’adoption des mesures nécessaires pour donner effet à une décision du Conseil dans le domaine de la PESC, les termes de ce règlement doivent être interprétés, dans la mesure du possible, à la lumière des dispositions de cette décision).

27 Telle semble être également la conclusion à laquelle le Conseil est parvenu au point 35 du document relatif aux meilleures pratiques de 2022 : « […] les fonds et les ressources économiques d’une entité non désignée, dotée d’une personnalité juridique distincte de celle d’une personne ou entité désignée, ne sont pas concernés, à moins qu’ils soient contrôlés ou détenus par la personne ou l’entité désignée ».

28 En vertu de l’article 1^er, point 1, du règlement n^o 765/2006, on entend par « fonds », « les actifs financiers et les avantages économiques de toute nature, et notamment, mais non exclusivement : […] c) les titres de propriété […], tels que les actions […], qu’ils soient négociés en bourse ou fassent l’objet d’un placement privé ». Il est donc clair que les actions relèvent du gel des avoirs imposé par l’article 2, paragraphe 1, de ce règlement.

29 Il est utile de rappeler, à cet égard, que l’article 288 TFUE dispose que « [l]e règlement a une portée générale » et qu’il est « obligatoire dans tous ses éléments et […] directement applicable dans tout État membre ».

30 Voir, par analogie, arrêt du 22 juin 2021, Venezuela/Conseil (Affectation d’un État tiers) (C-872/19 P, EU:C:2021:507, point 90) (expliquant que les mesures restrictives à l’encontre du Venezuela « sont en outre applicables sans que cela nécessite l’adoption de mesures d’exécution, ni par l’Union ni par les États membres »).

31 Voir, à cet égard, arrêt du 10 septembre 2019, HTTS/Conseil (C-123/18 P, EU:C:2019:694, point 70) (expliquant que « la notion de “société détenue ou contrôlée” […] n’a pas, dans le domaine des mesures restrictives, la même portée que celle visée, en général, par le droit des sociétés, lorsqu’il s’agit d’identifier la responsabilité commerciale d’une société qui se trouve juridiquement placée sous le contrôle décisionnel d’une autre entité commerciale »).

32 Décision 2012/642, considérants 6 et 7.

33 Voir, à cet égard, arrêt du 10 septembre 2019, HTTS/Conseil (C-123/18 P, EU:C:2019:694, point 69) (qui considère qu’une interprétation des termes « détenu » ou « sous son contrôle » en ce sens qu’ils ne viseraient que la détention ou le contrôle direct permettrait de contourner les mesures restrictives « par une multitude de possibilités de contrôle contractuelles ou factuelles »).

34 Voir arrêt du 7 juin 2023, Shakutin/Conseil (T-141/21, EU:T:2023:303, point 153) (selon lequel c’est à juste titre que le Conseil a conclu que « l’exercice d’activités économiques significatives par des hommes d’affaires en Biélorussie n’est possible qu’avec l’aval du régime de Loukachenko »). Voir également, par analogie, arrêt de la Court of Appeal (England & Wales) [Cour d’appel (Angleterre et pays de Galles), Royaume-Uni] du 27 février 2024 dans l’affaire Dalston Projects Ltd e.a./Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, point 122, faisant référence à un témoignage expliquant que « la nature de l’économie politique russe se caractérise essentiellement par le favoritisme », c’est-à-dire « un système dans lequel les opportunités et les avantages matériels, les marchés publics et les postes de haut niveau au sein du gouvernement et des entités liées à celui-ci sont fournis par l’État à un petit cercle d’initiés, en contrepartie de leur loyauté et de leur soutien »).

35 Voir également arrêt de la Court of Appeal (England & Wales) [Cour d’appel (Angleterre et pays de Galles)] du 27 février 2024 dans l’affaire Dalston Projects Ltd e.a./Secretary of State for Transport (2024) EWCA Civ 172, point 183, dans lequel cette juridiction a considéré comme une « conclusion de bon sens » et « non un point qui dépend des éléments précis du droit des sociétés » que, lorsque deux ou plusieurs partenaires commerciaux ayant des liens avec un régime qui doit être combattu par des mesures restrictives détiennent une participation collective dans une société, il existe un risque de contournement d’un gel des avoirs.

36 Voir, par analogie, arrêt du 11 novembre 2021, Bank Sepah (C-340/20, EU:C:2021:903, points 43 et 56) (déclarant, s’agissant de la portée d’un gel des avoirs, que « le gel des fonds vise à limiter au maximum les opérations susceptibles d’être engagées sur des fonds gelés » et que « pour atteindre [les buts poursuivis par une mesure restrictive], il est non seulement légitime, mais également indispensable que les définitions des notions de “gel des fonds” et de “gel des ressources économiques” revêtent une interprétation large parce qu’il s’agit d’empêcher toute utilisation des avoirs gelés qui permettrait de contourner les règlements en cause et d’exploiter les failles du système ».

37 Voir, à cet égard, arrêt du 10 septembre 2019, HTTS/Conseil (C-123/18 P, EU:C:2019:694, points 70 et 71) (expliquant que la notion de « société détenue ou contrôlée » doit être interprétée en ce sens qu’elle se réfère à une situation dans laquelle une personne physique ou morale « est en mesure d’influencer les choix commerciaux d’une autre personne avec laquelle elle entretient des relations commerciales, et ce même en l’absence de tout lien juridique, de propriété ou de participation dans le capital, entre l’une et l’autre de ces deux entités économiques »).

38 Voir, à cet égard, arrêt du 21 décembre 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran (C-27/09 P, EU:C:2011:853, point 61) (expliquant que, dans le cas d’un gel des avoirs, afin de veiller à ce que l’efficacité de cette mesure ne soit pas compromise, « une telle mesure […] doit, par sa nature même, pouvoir bénéficier d’un effet de surprise et s’appliquer immédiatement »).

39 Voir lignes directrices de 2018, point 55 ter, et document relatif aux meilleures pratiques de 2022, point 63. Ces dispositions opèrent une distinction entre le droit d’exercer une telle influence et le pouvoir de le faire même en l’absence d’un tel droit, respectivement.

40 À ce stade, il peut être utile de relever que, d’après le dossier national, peu après la publication du règlement d’exécution 2020/2129, une tentative de transfert d’une importante somme des comptes d’EM SYSTEM sur le compte bancaire personnel du dirigeant de cette société a été effectuée. Ce transfert a été bloqué par l’une des banques défenderesses.

41 Voir, à cet égard, arrêt du 29 novembre 2018, National Iranian Tanker Company/Conseil (C-600/16 P, EU:C:2018:966, point 33) (reconnaissant que l’intérêt lié au rétablissement d’une réputation s’applique également aux sociétés concernées par des mesures restrictives).

42 Voir point 55 quater des lignes directrices de 2018 et point 65 du document relatif aux meilleures pratiques de 2022, dans lesquels le Conseil explique qu’il considère que le fait qu’il est satisfait aux critères de propriété et de contrôle peut être contesté. Voir également, par analogie, arrêt du 10 septembre 2019, HTTS/Conseil (C-123/18 P, EU:C:2019:694, point 74) (soulignant le raisonnement du Tribunal selon lequel, dans le domaine des mesures restrictives, « si l’existence d’un lien juridique, de propriété ou de participation dans le capital d’une société, peut, dans certains cas, se traduire par la possibilité d’influencer les choix de l’entité détenue ou contrôlée, elle n’est pas une condition sine qua non de l’exercice d’une telle influence »).

43 Voir article 6 du règlement n^o 765/2006.

44 Comme l’a expliqué le gouvernement lituanien, il est désormais possible de renverser la présomption de « contrôle » devant un organisme d’État chargé d’établir la liste des entités dont les actifs sont contrôlés par une personne inscrite sur la liste. Une contestation infructueuse de cette « mise en œuvre » ouvre alors la voie à un recours devant les juridictions administratives de cet État membre.

45 En outre, comme le souligne la décision de renvoi, il semble exister en Lituanie un système permettant de demander le déblocage des avoirs gelés lorsqu’une personne inscrite sur la liste ne détient plus ou ne contrôle plus les avoirs en question, ou lorsque l’une des dérogations prévues par le droit de l’Union, telle que celle visée à l’article 3, paragraphe 1, du règlement n^o 765/2006, s’applique.

46 Comme je l’expliquerai dans la section III.D, je considère que cela n’est pas possible.

47 Comme le souligne à juste titre le gouvernement lituanien, il est indifférent, aux fins de cette appréciation, que la personne inscrite sur la liste et détenant une participation de 50 % ait effectivement exercé, dans le passé, un contrôle dominant ou soit intervenue dans la prise de décision quotidienne en ce qui concerne les fonds et ressources économiques de l’entité non inscrite sur la liste. Ce qui importe, c’est qu’une telle possibilité existe en vertu de la participation de cette personne dans cette société. Voir également, dans le même sens, arrêts du 9 juillet 2009, Melli Bank/Conseil (T-246/08 et T-332/08, EU:T:2009:266, point 125), ainsi que du 4 février 2014, Syrian Lebanese Commercial Bank/Conseil (T-174/12 et T-80/13, EU:T:2014:52, point 110) (rejetant tous deux l’argument selon lequel l’absence d’intervention passée d’un actionnaire de contrôle serait déterminante pour les actions futures de cette personne dans un contexte de mesures restrictives).

48 Par exemple, indépendamment de la question de savoir si ses fonds et ressources économiques sont gelés en raison de la participation de M. A.V.S. dans EM SYSTEM, cette société ne peut pas lui verser de dividendes sur ses actions.