Affaire T-414/24

Amer Foz

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt du Tribunal (cinquième chambre) du 3 décembre 2025

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Gel des fonds – Restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques et faisant l’objet de restrictions en matière d’admission sur le territoire des États membres – Maintien du nom du requérant sur les listes – Critère du lien avec une personne ou une entité visée par les mesures restrictives – Chute du régime de Bachar al-Assad – Erreur d’appréciation »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Qualité pour agir – Actes les concernant directement et individuellement – Règlement modifiant les critères d’adoption des mesures restrictives définis par une décision adoptée par le Conseil en matière de politique étrangère et de sécurité commune – Requérant n’étant pas le destinataire du règlement attaqué – Règlement comportant des mesures d’exécution – Absence d’affectation individuelle du requérant – Irrecevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; règlements du Conseil no 36/2012, art. 32, § 1, et 2025/1098)

   (voir points 31-34)

2. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2024/1510, (PESC) 2025/1095 et (PESC) 2025/1096, annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, annexe II, 2024/1517, 2025/1094 et 2025/1098]

   (voir points 43-48, 66)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Gel des fonds et des ressources économiques – Recours en annulation d’une personne liée à une personne ou une entité visée par une décision de gel des fonds – Répartition de la charge de la preuve – Décision fondée sur un faisceau d’indices – Admissibilité – Erreur d’appréciation – Absence

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2024/1510, (PESC) 2025/1095 et (PESC) 2025/1096 ; règlements du Conseil no 36/2012, 2024/1517, 2025/1094 et 2025/1098]

   (voir points 49, 103, 115, 132, 152, 161)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives spécifiques à l’encontre de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Décision 2013/255/PESC et règlement no 36/2012 – Critères d’adoption des mesures restrictives – Femmes et hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie – Association avec l’ancien régime de Bachar al-Assad – Lien avec une personne ou une entité visée par les mesures restrictives – Notions – Hypothèses de rattachements multiples simultanés

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836, (PESC) 2024/1510, (PESC) 2025/1095 et (PESC) 2025/1096, art. 27, § 1 et 2, a), et 28, § 1 et 2, a), et annexe I ; règlements du Conseil no 36/2012, art. 15, § 1, a), et 1 bis, a), annexe II, 2024/1517, 2025/1094 et 2025/1098]

   (voir points 53-61, 118-120)

5. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Étendue de la marge d’appréciation de ladite autorité compétente – Pertinence des preuves produites au titre d’une précédente inscription en l’absence de modification des motifs, de changements dans la situation du requérant ou d’évolution du contexte en Syrie

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2024/1510 et (PESC) 2025/1095 ; règlements du Conseil no 36/2012, 2024/1517 et 2025/1094]

   (voir points 67, 68, 72, 89, 101, 131, 142)

6. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Portée du contrôle – Inscription du requérant sur la liste annexée à la décision attaquée du fait de sa qualité d’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie – Association avec l’ancien régime de Bachar al-Assad – Lien avec une personne ou une entité visée par les mesures restrictives – Documents accessibles au public – Valeur probante – Principe de libre appréciation des preuves

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2024/1510 et (PESC) 2025/1095 ; règlements du Conseil no 36/2012, 2024/1517 et 2025/1094]

   (voir points 76, 135-138)

7. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Syrie – Portée du contrôle – Actes susceptibles d’être soutenus par certains motifs et non par d’autres – Validité de ces actes

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2015/1836 et (PESC) 2024/1510 ; règlements du Conseil no 36/2012, 2015/1828 et 2024/1517]

   (voir points 116, 117)

8. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Portée du contrôle – Contrôle restreint pour les règles générales – Contrôle s’étendant à l’appréciation des faits et à la vérification des preuves

   [Décision du Conseil 2013/255/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2024/1510 et (PESC) 2025/1095 ; règlements du Conseil no 36/2012, 2024/1517 et 2025/1094]

   (voir point 155)

Résumé

Dans son arrêt, le Tribunal rejette le recours en annulation introduit par le requérant contre les actes par lesquels le Conseil de l’Union européenne a maintenu son nom, en 2024 ( 1 ) et en 2025 ( 2 ), sur les listes des personnes et entités visées par les mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie. Cette affaire permet notamment au juge de l’Union de se prononcer pour la première fois sur les nouveaux critères d’inscription adoptés par cette institution à la suite de la chute du régime de Bachar al-Assad.

M. Amer Foz est un homme d’affaires de nationalité syrienne, dont le nom avait été inscrit en 2020 sur les listes litigieuses puis y avait été maintenu en 2023 ( 3 ) et en 2024, à l’aune des critères de l’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie, de l’association avec le régime syrien et du lien avec une personne ou une entité visée par les mesures restrictives ( 4 ).

À la suite de la chute du régime de Bachar al-Assad en décembre 2024, le Conseil a modifié ces critères d’inscription ( 5 ) et, le 27 mai 2025, a renouvelé l’inscription du requérant sur les listes en raison de son statut d’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie et lié à l’ancien régime de Bachar al-Assad, de son association à l’ancien régime de Bachar al-Assad et de son lien avec son frère, M. Samer Foz, également inscrit sur les listes depuis 2019. Selon le Conseil, il serait également engagé, avec son frère, dans diverses activités avec l’État islamique en Irak et au Levant (ci-après l’« EIIL ») au nom de l’ancien régime syrien.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal estime, au regard de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE ( 6 ), que le requérant n’est pas recevable à demander l’annulation du règlement 2025/1098. Il constate à cet égard que ce règlement, qui modifie le règlement no 36/2012 afin d’y intégrer les nouveaux critères d’inscription définis par la décision 2025/1096, est un acte de portée générale dont le requérant n’est pas le destinataire, et que des mesures d’exécution ont été adoptées à son endroit sous la forme du règlement d’exécution 2025/1094.

En second lieu, après avoir rejeté les conclusions en annulation du requérant s’agissant des actes de maintien de 2024, le Tribunal examine les moyens soulevés par celui-ci relatifs au bien-fondé des actes de maintien de 2025.

Le Tribunal relève tout d’abord que, à l’exception d’un rapport produit par le Conseil remontant à cinq ans, les autres éléments de preuve antérieurs à la chute du régime de Bachar al-Assad restent pertinents, dans la mesure où ils permettent d’avoir une image de la situation économique du pays telle qu’elle existait quelques mois avant la chute de ce régime et permettent de comprendre les interactions entre celui-ci et les hommes d’affaires influents exerçant leurs activités en Syrie.

Le requérant mettant en cause la fiabilité des éléments de preuve produits par le Conseil, le Tribunal rappelle ensuite que son activité est régie par le principe de libre appréciation des preuves et que, dans le cadre du contrôle de la proportionnalité des mesures restrictives en cause, il peut être tenu compte du contexte dans lequel s’inscrivent ces mesures et notamment de la difficulté d’obtenir des preuves précises dans un État encore en situation d’instabilité après la chute d’un régime autoritaire n’étant pas considéré comme dissous par le Conseil. Ainsi, en l’absence de pouvoirs d’enquête dans ledit pays tiers, les autorités de l’Union peuvent fonder leur appréciation sur des sources d’information accessibles au public.

Enfin, bien que le Conseil n’ait pas démontré à suffisance de droit le lien entre le requérant et son frère, M. Samer Foz, dans le cadre de relations d’affaires avec l’EIIL, le Tribunal constate, sur la base des éléments de preuve produits par cette institution, que le requérant demeure lié à son frère en raison de divers intérêts commerciaux communs, notamment sa participation dans une compagnie possédée par Samer Foz au Liban et ses investissements immobiliers à Dubaï. Cette conclusion n’est pas altérée par l’argument selon lequel la chute du régime aurait rendu le maintien des mesures restrictives inutile en ce qui le concerne, le Conseil ayant produit des éléments de preuve démontrant, d’une part, la fragilité de l’économie syrienne dont de vastes pans étaient encore aux mains d’hommes d’affaires liés à l’ancien régime et, d’autre part, l’implication de personnalités liées à l’ancien régime dans le financement des violences perpétrées dans la région côtière de la Syrie ( 7 ).

Considérant que ces motifs sont suffisamment précis et concrets, sont étayés et constituent une base suffisante pour soutenir la décision du Conseil, le Tribunal conclut au rejet des conclusions en annulation et, dès lors, au recours dans son ensemble.

( 1 ) Décision (PESC) 2024/1510 du Conseil, du 27 mai 2024, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2024/1510) et règlement d’exécution (UE) 2024/1517 du Conseil, du 27 mai 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2024/1517).

( 2 ) Décision d’exécution (PESC) 2025/1095 du Conseil, du 27 mai 2025, mettant en œuvre la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2025/1095) et règlement d’exécution (UE) 2025/1094 du Conseil, du 27 mai 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2025/1094).

( 3 ) Décision (PESC) 2023/1035 du Conseil, du 25 mai 2023, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2023, L 139, p. 49) et règlement d’exécution (UE) 2023/1027 du Conseil, du 25 mai 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) no 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO 2023, L 139, p. 1).

( 4 ) Voir articles 27, paragraphes 1 et 2, sous a), et dernière phrase, ainsi que 28, paragraphes 1 et 2, sous a) et dernière phrase, de la décision 2013/255/PESC du Conseil, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14), telle que modifiée par la décision (PESC) 2015/1836 du Conseil, du 12 octobre 2015 (JO 2015, L 266, p. 75), ainsi qu’article 15, paragraphes 1, sous a), et 1 bis, sous a) et dernière partie de phrase, du règlement du Conseil (UE) no 36/2012, du 18 janvier 2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement (UE) no 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), tel que modifié par le règlement du Conseil (UE) 2015/1828, du 12 octobre 2015 (JO 2015, L 266, p. 1).

( 5 ) Voir articles 27, paragraphes 1 et 2, sous a) et dernière phrase, ainsi que 28, paragraphes 1 et 2, sous a) et dernière phrase, de la décision 2013/255, telle que modifiée en dernier lieu par la décision (PESC) 2025/1096, et article 15, paragraphes 1, sous a), et 1 bis, sous a) et dernière partie de phrase, du règlement no 36/2012, tel que modifié en dernier lieu par le règlement 2025/1098.

( 6 ) L’article 263, quatrième alinéa, TFUE, dispose que « Toute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution. »

( 7 ) Il ressort à cet égard du considérant 8 de la décision du Conseil (PESC) 2025/1096 que « Malgré la chute du régime d’al-Assad et la mise en place des autorités de transition, la situation en Syrie reste instable et le réseau d’al-Assad, qui s’est disséminé à l’intérieur et à l’extérieur de la Syrie, n’a pas encore répondu de ses actes et ne peut pas encore être considéré comme dissous. Il subsiste un risque crédible de déstabilisation et de possible résurgence de l’influence de l’ancien régime, comme en témoignent les incidents à l’appui du régime d’al-Assad visant à saper le processus de transition et qui ont conduit à des violences meurtrières dans la région côtière de la Syrie […]. »