DOCUMENT DE TRAVAIL

ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

24 septembre 2025 (*)

« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie – Gel des fonds – Listes des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant sur les listes – Notion d’“association avec le régime syrien” – Erreur d’appréciation – Obligation de motivation – Proportionnalité »

Dans l’affaire T-415/24,

Cham Wings Airlines LLC, établie à Damas (Syrie), représentée par M^e L. Cloquet, avocat,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M^mes E. Kübler et P. Mahnič, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

Composé, lors des délibérations, de MM. J. Svenningsen, président, J. Laitenberger et M^me M. Stancu (rapporteure), juges,

greffier : M^me M. Zwozdziak-Carbonne, administratrice,

vu la phase écrite de la procédure,

à la suite de l’audience du 24 juin 2025,

rend le présent

Arrêt

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Cham Wings Airlines LLC, demande l’annulation de la décision (PESC) 2024/1510 du Conseil, du 27 mai 2024, modifiant la décision 2013/255/PESC concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2024/1510) ainsi que du règlement d’exécution (UE) 2024/1517 du Conseil, du 27 mai 2024, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 36/2012 concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie (JO L, 2024/1517), en tant que ces actes la concernent (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »).

Antécédents du litige

2 La requérante est une compagnie de transport aérien syrienne.

3 La présente affaire s’inscrit dans le cadre des mesures restrictives prises en raison de la situation en Syrie.

4 Dans ce contexte, le Conseil de l’Union européenne a adopté le règlement (UE) n^o 36/2012, du 18 janvier 2012, concernant des mesures restrictives en raison de la situation en Syrie et abrogeant le règlement (UE) n^o 442/2011 (JO 2012, L 16, p. 1), ainsi que la décision 2013/255/PESC, du 31 mai 2013, concernant des mesures restrictives à l’encontre de la Syrie (JO 2013, L 147, p. 14).

5 Le 12 octobre 2015, le Conseil a adopté, d’une part, la décision (PESC) 2015/1836, modifiant la décision 2013/255 (JO 2015, L 266, p. 75) et, d’autre part, le règlement (UE) 2015/1828, modifiant le règlement n^o 36/2012 (JO 2015, L 266, p. 1).

6 Le critère d’inscription énoncé à l’article 28, paragraphe 1, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, et repris à l’article 15, paragraphe 1, sous a), du règlement n^o 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828, prévoit, en substance, que les personnes et entités bénéficiant des politiques menées par le régime ou soutenant celui-ci font l’objet de mesures restrictives.

7 Par la décision d’exécution (PESC) 2024/380 du Conseil, du 22 janvier 2024, mettant en œuvre la décision 2013/255 (JO L, 2024/380) et par le règlement d’exécution (UE) 2024/362 du Conseil, du 22 janvier 2024, mettant en œuvre le règlement n^o 36/2012 (JO L, 2024/362) (ci-après, pris ensemble, les « actes initiaux »), le nom de la requérante a été inscrit pour la première fois sur la liste figurant à l’annexe I, section B (Entités), de la décision 2013/255 et sur celle figurant à l’annexe II, section B (Entités), du règlement n^o 36/2012 (ci-après, prises ensemble, les « listes en cause »).

8 Les motifs d’inscription de son nom sur les listes en cause étaient rédigés comme suit :

« [La requérante] est une entité commerciale syrienne détenue par Muhammad Issam Shammout.

[La requérante] utilise également ses vols pour se livrer au transfert de mercenaires syriens, au commerce d’armes, au trafic de stupéfiants et au blanchiment d’argent, ce qui soutient les activités du régime syrien. Seule compagnie aérienne privée en Syrie, [la requérante] tire donc avantage du régime syrien et le soutient. »

9 Le 24 janvier 2024, l’avocat de la requérante a présenté des observations au Conseil sur les actes initiaux et a demandé l’accès au dossier de preuves.

10 Le 7 février 2024, le Conseil a communiqué à la requérante les éléments de preuve sur lesquels il s’était fondé pour l’inscription de son nom sur les listes en cause, à savoir le document WK 16130/2023 REV 2 DCL 1.

11 Par les actes attaqués, le Conseil a prorogé les mesures restrictives adoptées à l’encontre de la requérante jusqu’au 1^er juin 2025 sur la base des mêmes motifs que ceux figurant dans les actes initiaux.

12 Le 28 mai 2024, le Conseil a informé la requérante de sa décision de proroger les mesures prises à son égard au moyen des actes attaqués.

Conclusions des parties

13 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler les actes attaqués ;

– condamner le Conseil aux dépens.

14 Le Conseil conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours ;

– condamner la requérante aux dépens ;

– à titre subsidiaire, dans l’hypothèse où le Tribunal annulerait les actes attaqués, ordonner que les effets de la décision 2024/1510 soient maintenus en ce qui concerne la requérante jusqu’à ce que l’annulation partielle du règlement d’exécution 2024/1517 prenne effet.

En droit

15 À l’appui de son recours, la requérante soulève trois moyens, tirés, en substance, le premier, d’erreurs d’appréciation, le deuxième, de la violation du principe de proportionnalité, et le troisième, de la violation de l’obligation de motivation.

16 Le Tribunal estime opportun de traiter, d’abord, le troisième moyen, puis, le premier moyen et, enfin, le deuxième moyen.

Sur le troisième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation

17 Dans le cadre de ce moyen, la requérante fait valoir que « la motivation adoptée par le Conseil dans les actes attaqués ne semble pas avoir fait l’objet d’un véritable examen par [ce dernier] » et que « la motivation qui sous-tend les actes attaqués est en réalité purement formelle et n’a probablement pas fait l’objet d’une réflexion de la part du Conseil ».

18 Le Conseil conteste ces arguments.

19 D’emblée, il convient de constater que l’argumentation de la requérante au soutien du troisième moyen vise, en réalité, à contester les éléments factuels sur lesquels le Conseil s’est fondé lors de l’adoption des actes attaqués.

20 À cet égard, il y a lieu de rappeler que l’obligation de motivation prévue à l’article 296 TFUE constitue une formalité substantielle qui doit être distinguée de la question du bien-fondé de la motivation, celui-ci relevant de la légalité au fond de l’acte litigieux. En effet, la motivation d’une décision consiste à exprimer formellement les motifs sur lesquels repose cette décision. Si ces motifs sont entachés d’erreurs, celles-ci entachent la légalité au fond de la décision, mais non la motivation de celle-ci, qui peut être suffisante tout en exprimant des motifs erronés (voir arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 32 et jurisprudence citée).

21 Or, dès lors que ledit moyen ne tend pas à remettre spécifiquement en cause le caractère suffisant de la motivation des actes attaqués, mais plutôt le bien-fondé des motifs d’inscription, notamment l’existence de liens entre la requérante et le régime syrien, les arguments de la requérante seront examinés dans le cadre du premier moyen, tiré d’erreurs d’appréciation [voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 24 novembre 2021, Assi/Conseil, T-256/19, EU:T:2021:818, point 47 (non publié) ; du 24 novembre 2021, Foz/Conseil, T-258/19, non publié, EU:T:2021:820, point 44 ; du 24 novembre 2021, Aman Dimashq/Conseil, T-259/19, EU:T:2021:821, point 42 (non publié) ; du 18 mai 2022, Foz/Conseil, T-296/20, EU:T:2022:298, point 51 (non publié), et du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 32].

22 En tout état de cause, ainsi qu’il a été mentionné au point 11 ci-dessus, le maintien du nom de la requérante sur les listes en cause est justifié par les mêmes motifs que ceux figurant dans les actes initiaux. Or, l’exposé des motifs de ces actes, tel que rappelé au point 8 ci-dessus, apparaît clair et sans équivoque.

23 En effet, d’une part, dans cet exposé des motifs, la conclusion selon laquelle la requérante « tire avantage du régime syrien et le soutient » renvoie explicitement au critère mentionné au point 6 ci-dessus dont il ressort que les noms des personnes et entités bénéficiant des politiques menées par le régime syrien ou soutenant celui-ci sont inscrits et maintenus sur les listes en cause. D’autre part, ledit exposé des motifs précise les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles la requérante est considérée comme une entité tirant avantage du régime syrien et le soutenant.

24 D’ailleurs, l’argumentation exposée dans le cadre des moyens soulevés par la requérante dans ses écritures indique qu’elle a été mise en mesure de connaître les justifications des mesures prises à son égard afin de pouvoir les contester utilement devant le juge de l’Union européenne [voir, en ce sens et par analogie, arrêts du 24 novembre 2021, Assi/Conseil, T-256/19, EU:T:2021:818, point 54 (non publié) , du 24 novembre 2021, Foz/Conseil, T-258/19, non publié, EU:T:2021:820, point 49 ; du 24 novembre 2021, Aman Dimashq/Conseil, T-259/19, EU:T:2021:821, point 47 (non publié) ; du 18 mai 2022, Foz/Conseil, T-296/20, EU:T:2022:298, point 50 (non publié), et du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 31].

25 Au vu de ce qui précède, le troisième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, doit être écarté.

Sur le premier moyen, tiré d’erreurs d’appréciation

26 La requérante soutient que le Conseil a commis une erreur d’appréciation en ne prouvant pas à suffisance de droit qu’elle ou son propriétaire, M. Shammout, étaient liés au régime syrien, qu’ils exerçaient une influence sur ce dernier ou qu’ils étaient associés à un quelconque risque de contournement.

27 Au soutien de son argumentation, tout d’abord, la requérante fait valoir qu’elle a pris ses distances avec le régime syrien et avec tout acte ou tout lien qui pourrait donner lieu à des sanctions de la part de l’Union.

28 En outre, elle soutient que M. Shammout et elle-même font l’objet d’une discrimination de la part du régime syrien. À cet égard, la requérante explique que, en 2018, elle a eu gain de cause contre Syrian Arab Airlines, la compagnie aérienne détenue par l’État syrien, devant la Cour de cassation syrienne qui a condamné cette dernière à lui rembourser des redevances perçues pour un montant de 2 585 095 dollars des États-Unis (USD). Toutefois, en 2019, M. Shammout aurait été emmené au ministère des Transports syrien et contraint « au moyen de menaces » à renoncer au bénéfice de cet arrêt et à payer à Syrian Arab Airlines des redevances supplémentaires pour un montant de 14 543 235 USD.

29 Ensuite, la requérante reproche au Conseil d’avoir considéré qu’elle aurait pu être sciemment impliquée dans d’éventuelles activités illégales telles que le transfert de mercenaires syriens, le commerce d’armes, le trafic de stupéfiants et le blanchiment d’argent.

30 Enfin, dans la réplique, la requérante fait valoir que, après la chute du régime syrien dirigé par le président Bachar Al-Assad le 8 décembre 2024, les mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie et, plus particulièrement, celles adoptées par le biais des actes attaqués, sont devenues sans objet.

31 Le Conseil conteste ces arguments.

32 Il convient de rappeler que l’effectivité du contrôle juridictionnel garanti par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne exige notamment que le juge de l’Union s’assure que la décision par laquelle des mesures restrictives ont été adoptées ou maintenues, qui revêt une portée individuelle pour la personne ou l’entité concernée, repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend ladite décision, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir cette même décision, sont étayés (voir arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 59 et jurisprudence citée).

33 C’est à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée, et non à ces dernières d’apporter la preuve négative de l’absence de bien-fondé desdits motifs (voir arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 61 et jurisprudence citée).

34 Si l’autorité compétente de l’Union fournit des informations ou des éléments de preuve pertinents, le juge de l’Union doit vérifier l’exactitude matérielle des faits allégués au regard de ces informations ou éléments et apprécier la force probante de ces derniers en fonction des circonstances de l’espèce et à la lumière des éventuelles observations présentées, notamment, par la personne ou l’entité concernée à leur sujet (voir arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 63 et jurisprudence citée).

35 Une telle appréciation doit être effectuée en examinant les éléments de preuve et d’information non de manière isolée, mais dans le contexte dans lequel ils s’insèrent (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 64 et jurisprudence citée). En effet, le Conseil satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe s’il fait état devant le juge de l’Union d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir l’existence d’un lien suffisant entre l’entité sujette à une mesure de gel de ses fonds et le régime ou, en général, les situations combattues (voir, en ce sens, arrêt du 8 mars 2023, Assaad/Conseil, T-426/21, EU:T:2023:114, point 161 et jurisprudence citée).

36 En l’espèce, compte tenu des motifs d’inscription rappelés au point 8 ci-dessus, le Conseil a inscrit et maintenu le nom de la requérante sur les listes en cause aux motifs que, premièrement, en tant qu’entité détenue par M. Shammout et seule compagnie aérienne privée en Syrie, elle tirait avantage du régime syrien et, deuxièmement, en raison de ses activités liées au transfert de mercenaires syriens, au commerce d’armes, au trafic de stupéfiants et au blanchiment d’argent, elle le soutenait.

Sur les liens existants entre la requérante et M. Shammout

37 Premièrement, le Tribunal constate que la requérante ne conteste pas que M. Shammout est son propriétaire et le président de son conseil d’administration, ni qu’elle est la seule compagnie aérienne privée en Syrie.

38 Deuxièmement, force est de constater que la requérante allègue avoir pris ses distances avec le régime syrien et avec tout méfait commis par celui-ci et ne pas entretenir de lien avec ledit régime, qui auraient pu donner lieu à des sanctions de la part de l’Union, sans, toutefois, apporter de preuve pour étayer son affirmation (voir, par analogie, arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 99).

39 Troisièmement, en ce qui concerne la prétendue discrimination dont M. Shammout et la requérante feraient l’objet de la part du régime syrien, il convient de considérer que l’existence d’un différend juridique entre un régime et une personne frappée par des mesures restrictives en raison des liens qu’elle détient avec ce même régime ne suffit pas à démontrer que de tels liens ne sont plus d’actualité. En effet, cette personne doit prouver que ledit différend a entraîné un traitement défavorable de la part dudit régime à son égard qui est de nature à remettre en cause l’appréciation selon laquelle, au moment de l’adoption des actes attaqués, elle continuait à avoir des liens avec le régime en question.

40 Or, en ce qui concerne l’affirmation de la requérante selon laquelle M. Shammout aurait été contraint de signer « au moyen de menaces » la renonciation au bénéfice dérivant de l’arrêt de la Cour de cassation syrienne et l’engagement de payer à l’entreprise aérienne détenue par l’État syrien, Syrian Arab Airlines, un montant de 14 543 235 USD au titre des redevances supplémentaires, il y a lieu de relever que celle-ci n’est étayée par aucun élément de preuve.

41 En effet, à cet égard, la requérante se borne à présenter trois lettres que M. Shammout a lui-même signées le 12 décembre 2019 en tant que président de son conseil d’administration. La première lettre porte sur la renonciation du bénéfice dérivant de l’arrêt de la Cour de cassation syrienne de même que l’engagement à se désister d’un autre recours pendant devant la cour administrative de Damas (Syrie). La deuxième lettre mentionne à nouveau la renonciation au bénéfice dérivant dudit arrêt ainsi que l’engagement à payer une « compensation commerciale et d’autres redevances » à Syrian Arab Airlines, dont la nature et le montant ne sont toutefois pas précisés. La troisième lettre contient l’engagement à payer un montant de 14 543 235 USD au profit de Syrian Arab Airlines en contrepartie des services techniques au sol fournis par cette dernière à la requérante. Alors que les deux premières lettres portent également le cachet du ministère des Transports syrien, la troisième lettre contient seulement la signature manuscrite de M. Shammout.

42 Or, rien dans la formulation de ces lettres ne permet de conclure que la signature de M. Shammout aurait été obtenue sous la contrainte.

43 En effet, il ressort du contenu de ces lettres que la renonciation au bénéfice de l’arrêt de la Cour de cassation syrienne et l’engagement à payer le montant de 14 543 235 USD sont intervenus dans le contexte des relations commerciales existantes entre la requérante et Syrian Arab Airlines. En particulier, la troisième lettre produite par la requérante, figurant à l’annexe A.5 de la requête, atteste que le montant de 14 543 235 USD représente le résultat d’une compensation des prestations réciproques de nature contractuelle entre la requérante et Syrian Arab Airlines en faveur de cette dernière. Cette lettre précise que ledit montant a été calculé sur la base du « tableau en annexe au titre d’une balance [comptable] en faveur de Syrian Arab Airlines » et qu’il représente la contrevaleur des services techniques au sol fournis par cette dernière à la requérante.

44 Certes, la requérante affirme que le ministère des Transports syrien et Syrian Arab Airlines lui auraient imposé des conditions inéquitables et abusives à son entrée sur le marché du transport aérien, notamment des redevances de 200 USD par passager sans aucun service en contrepartie. Toutefois, aucun des éléments de preuve produits par la requérante ne permet de corroborer cette allégation. En effet, ainsi qu’indiqué au point 43 ci-dessus, la troisième lettre produite par la requérante et figurant à l’annexe A.5 de la requête, précise que le montant de 14 543 235 USD a été calculé sur la base du « tableau en annexe au titre d’une balance [comptable] en faveur de Syrian Arab Airlines » et qu’il représente la contrevaleur des services techniques au sol fournis par cette dernière à la requérante.

45 Par ailleurs, force est de constater que les allégations de la requérante concernant la prétendue discrimination de la part du régime syrien sont démenties par l’évolution de ses activités tant avant qu’après le 12 décembre 2019. En effet, ainsi qu’il ressort de la requête, depuis sa création en 2007, la requérante a continuellement développé et agrandi ses activités. À cet égard, la requérante elle-même affirme, au point 6 de la requête, que, « [à] l’heure actuelle, [elle] dessert directement plus de 17 destinations et indirectement 20 destinations [et] emploie environ 500 personnes […] », et, au point 18 de la requête, que, « au cours de l’année 2019, [elle] a continué d’étendre son réseau en établissant de nouvelles liaisons indirectes à destination de Bangkok [Thaïlande] et de Shenzhen [République populaire de Chine] via Téhéran [Iran] » et a « mis en place des programmes de vacances à Dubaï [Émirats Arabes Unis], à Erevan [Arménie], à Téhéran et à Kuala Lumpur [Malaisie] ». En outre, les éléments de preuve du document WK 16130/2023 REV 2 DCL 1, qui sont tous postérieurs au 12 décembre 2019 et dont la requérante ne conteste sérieusement ni leur fiabilité ni leur contenu, confirment également qu’elle n’a pas diminué ses activités après le mois de décembre 2019.

46 Il résulte donc des points 39 à 45 ci-dessus que l’argument concernant la prétendue discrimination dont la requérante et M. Shammout feraient l’objet de la part du régime syrien n’est pas fondé.

47 En tout état de cause, il convient de rappeler que M. Shammout fait, lui aussi, l’objet de mesures restrictives en tant qu’homme d’affaires influent exerçant ses activités en Syrie et que, par arrêt de ce jour, rendu dans le cadre de l’affaire T-413/24, le Tribunal a rejeté le recours de M. Shammout visant l’annulation des mesures restrictives le concernant. En particulier, ce dernier n’a pas été en mesure de renverser la présomption de lien avec le régime syrien, prévue par le considérant 6 de la décision 2015/1836, en ce sens qu’il n’a pas prouvé que ses activités, y compris celles réalisées par la requérante, ne profitaient pas de liens étroits avec ce régime.

48 Eu égard à tout ce qui précède, il convient de conclure que c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le Conseil a considéré que, en tant qu’entité détenue par M. Shammout et en tant que seule compagnie aérienne privée en Syrie, la requérante tirait avantage du régime syrien.

Sur l’implication de la requérante dans des activités telles que le transfert de mercenaires syriens, le commerce d’armes, le trafic de stupéfiants et le blanchiment d’argent

49 À cet égard, et pour autant que la requérante reproche au Conseil d’avoir considéré qu’elle aurait pu être sciemment impliquée dans d’éventuelles activités illégales telles que le transfert de mercenaires syriens, le commerce d’armes, le trafic de stupéfiants et le blanchiment d’argent, il convient de relever d’emblée que celle-ci ne conteste pas de manière précise et circonstanciée le contenu des éléments de preuve figurant dans le document WK 16130/2023 REV 2 DCL 1 sur lesquels le Conseil s’est fondé pour inscrire et maintenir son nom sur les listes en cause. Tout au plus, elle se borne à affirmer que les allégations du Conseil « ne sont étayées par aucun élément de preuve fiable ».

50 Une telle remarque générale et non circonstanciée n’est nullement suffisante pour remettre en question la fiabilité des éléments de preuve contenus dans le document WK 16130/2023 REV 2 DCL 1. En effet, dès lors que ces éléments de preuve, communiqués à la requérante, proviennent de sources publiquement accessibles, il lui était possible d’indiquer lesquelles, selon elle, étaient douteuses. À cet égard, il convient de rappeler que, s’il appartient au Conseil d’apporter les éléments de preuve à l’appui de l’inscription et du maintien de son nom sur les listes en cause, il revient à la requérante d’indiquer ceux d’entre eux qui pourraient soulever des doutes quant à leur fiabilité. Partant, des allégations générales et déclaratives que la requérante n’étayerait par aucun élément concret ne sauraient remettre en cause le caractère sensé et fiable des éléments de preuve contenus dans le document WK 16130/2023 REV 2 DCL 1 (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, points 77 et 78).

51 Quant au bien-fondé des motifs de maintien du nom de la requérante sur les listes en cause en raison de son implication dans des activités telles que le transfert de mercenaires syriens, le commerce d’armes, le trafic de stupéfiants et le blanchiment d’argent, le Tribunal relève que les éléments de preuve invoqués par le Conseil constituent un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir que la requérante a été impliquée dans de telles activités.

52 En particulier, le Conseil a produit les documents suivants :

– l’élément de preuve n^o 1, un article publié le 23 juin 2023 sur le site Internet « syrianobserver.com », qui précise que la requérante participe au trafic de migrants, transportant des demandeurs d’asile de Syrie vers la Libye, d’où ils tentent de voyager en bateau vers l’Europe et que les revenus provenant de ces opérations profitent au régime syrien et à la famille Al-Assad ;

– l’élément de preuve n^o 2, un article publié le 4 décembre 2023 sur le site Internet « lybiaupdate.com », qui mentionne la participation de la requérante aux opérations de traite des êtres humains entre le Bangladesh et la Libye ;

– l’élément de preuve n^o 4, un article publié le 2 avril 2023 sur le site Internet « maltatoday.com », qui rapporte que la requérante a été identifiée dans des rapports de renseignement comme facilitant le trafic de migrants bangladais depuis Damas vers Benghazi (Libye), où ceux-ci embarquent sur des bateaux qui tentent le voyage risqué pour traverser la Méditerranée et rejoindre l’Europe ;

– l’élément de preuve n^o 5, un rapport du « Syrian Reporting Center » du 14 septembre 2023, qui affirme que la requérante participe au trafic de migrants et que, dans ce cadre, elle s’adjoint les services de « Freebird Company », une agence qui travaille avec de nombreuses sociétés syriennes proches du régime et qui facilite, entre autres, le trafic des militaires syriens vers l’Union. Ce rapport précise également que le régime utilise des sociétés écrans, y compris celles liées à la requérante, pour mener des opérations économiques et de sécurité, telles que le trafic d’êtres humains, de stupéfiants et la collecte d’informations à l’étranger destinées aux services secrets syriens ;

– l’élément de preuve n^o 6, à savoir le rapport final du groupe d’experts sur la Libye créé en application de la résolution 1973 (2011) du Conseil de sécurité des Nations Unies, publié le 8 mars 2021, qui précise que les vols de la requérante ont été utilisés pour des transferts illicites d’armes et de mercenaires syriens, qui avaient été recrutés par la société militaire privée Wagner en violation du paragraphe 9, portant sur la fourniture d’équipements militaires à la Libye, de la résolution 1970 (2011) du Conseil de sécurité des Nations unies. Ce rapport relève également que la requérante ne fait pas officiellement de publicité pour des vols à destination de Benghazi en Libye, mais qu’il a été confirmé que ces vols avaient eu lieu, non pas au départ du terminal civil, mais au départ du terminal militaire de Damas et que de nombreux passagers étaient habillés avec une tenue militaire ;

– l’élément de preuve n^o 7, un article du magazine allemand Der Spiegel publié sur Internet le 8 septembre 2023, ainsi que l’élément de preuve n^o 9, une étude du 8 septembre 2023 publiée sur le site Internet « omranstudies.org », qui mentionnent l’existence d’un lien entre les opérations de trafic de stupéfiants de M. Mahmoud Al-Dj et la requérante, notamment par le biais de l’agence « Freebird Company », de même que l’implication de la requérante dans le trafic illicite d’armes et de mercenaires ainsi que dans le blanchiment d’argent. Ces articles précisent aussi que ces activités sont possibles grâce à l’appui du régime syrien, puisque seuls ceux qui soutiennent ce régime sont autorisés à faire des affaires en Syrie ;

– l’élément de preuve n^o 8, un article du 29 septembre 2023 publié sur le site Internet « newarab.com », qui explique le fonctionnement des agences de voyage effectuant la vente de billets pour le compte de la requérante dans le cadre du trafic des migrants, activité qui bénéficie également de la collaboration de l’armée du maréchal Haftar.

53 En outre, il convient de rappeler que le Tribunal a déjà reconnu que la requérante a transporté des armes et des équipements pour le régime syrien (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 103).

54 Il résulte donc des points 52 et 53 ci-dessus que c’est sans commettre d’erreur d’appréciation que le Conseil a pu estimer que, à la date de l’adoption des actes attaqués, la requérante avait utilisé ses vols pour se livrer au transfert de mercenaires syriens, au commerce d’armes, au trafic de stupéfiants et au blanchiment d’argent et que ces activités révélaient son soutien au régime syrien.

55 À ce titre, il importe notamment de souligner que la notion de « soutien au régime » au sens du critère indiqué au point 6 ci-dessus, ne recouvre pas seulement le soutien financier ou matériel au régime syrien, mais qu’elle vise toute forme de soutien à ce dernier (voir, en ce sens et par analogie, arrêt du 6 septembre 2023, Gutseriev/Conseil, T-526/21, non publié, EU:T:2023:512, point 52).

56 Eu égard à ce qui précède, il y a lieu de conclure que les motifs de maintien du nom de la requérante sur les listes en cause sont étayés à suffisance de droit.

57 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument de la requérante selon lequel, après la chute du régime du président Bachar Al-Assad ayant eu lieu le 8 décembre 2024, les mesures restrictives prises à l’encontre de la Syrie et, plus particulièrement les actes attaqués, sont devenus sans objet.

58 À cet égard, il suffit de rappeler que la légalité de ces actes ne peut être appréciée que sur le fondement des éléments de fait et de droit sur la base desquels ils ont été adoptés, et non sur le fondement d’éléments qui ont été portés à la connaissance du Conseil postérieurement à l’adoption de ces actes (voir arrêt du 9 septembre 2016, Tri-Ocean Trading/Conseil, T-709/14, non publié, EU:T:2016:459, point 43 et jurisprudence citée).

59 Or, la chute du régime syrien dirigé par le président Bachar Al-Assad ayant eu lieu après l’adoption des actes attaqués, lesquels, comme précisé au point 1 ci-dessus, ont été adoptés le 27 mai 2024, cette circonstance ne saurait remettre en cause la légalité de ces actes.

60 Partant, il y a lieu de rejeter le premier moyen.

Sur le deuxième moyen, tiré de la violation du principe de proportionnalité

61 Selon la requérante, les actes attaqués sont susceptibles de lui fermer l’accès au secteur du transport aérien international dans la mesure où elle réalise une partie substantielle de ses activités avec des aéroports, des partenaires commerciaux et des clients internationaux. En outre, les actes attaqués pourraient mener à la résiliation de nombreux contrats en vigueur ainsi qu’à l’engagement de la responsabilité contractuelle ou quasi délictuelle de la requérante envers ses clients et ses co-contractants. Par ailleurs, la requérante soutient que les conséquences économiques des sanctions prises à son égard sont désastreuses et disproportionnées et qu’elles ont une incidence négative sur sa réputation.

62 Le Conseil conteste, d’une part, la recevabilité de ce moyen au regard de l’article 76 du règlement de procédure du Tribunal, puisque la requérante ne fournit aucune précision, ni n’apporte le moindre élément de preuve à l’appui de ses allégations, et, d’autre part, le bien-fondé de ce moyen.

63 À cet égard, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir soulevée par le Conseil, il convient de rappeler que le principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union et qui est repris à l’article 5, paragraphe 4, TUE, exige que les moyens mis en œuvre par une disposition du droit de l’Union soient de nature à permettre que soient atteints les objectifs légitimes poursuivis par la réglementation concernée et n’aillent pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre lesdits objectifs (voir arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 114 et jurisprudence citée).

64 En outre, il convient de relever que, certes, les droits de la partie concernée sont restreints dans une certaine mesure du fait des mesures restrictives prises à son égard, dès lors qu’elle ne peut pas, notamment, disposer de ses fonds éventuellement situés sur le territoire de l’Union, ni les transférer vers l’Union, sauf en vertu d’autorisations particulières. De même, les mesures visant la partie concernée peuvent, le cas échéant, susciter une certaine méfiance ou défiance de ses partenaires et de ses clients à son égard [voir, en ce sens, arrêt du 23 septembre 2020, Kaddour/Conseil, T-510/18, EU:T:2020:436, point 174 (non publié)].

65 Toutefois, en l’espèce, il convient de constater que, contrairement à ce que soutient la requérante, il existe un rapport raisonnable entre les mesures restrictives adoptées par les actes attaqués et l’objectif poursuivi.

66 En premier lieu, l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de la requérante revêt un caractère adéquat, dans la mesure où elle s’inscrit dans un objectif d’intérêt général aussi fondamental pour la communauté internationale que la protection des populations civiles. En effet, le gel de fonds, d’avoirs financiers et d’autres ressources économiques concernant des personnes ou des entités identifiées comme étant impliquées dans le soutien au régime syrien ne sauraient, en tant que tels, passer pour inadéquats (voir, en ce sens, arrêt du 12 juin 2024, Shammout/Conseil, T-649/22, non publié, EU:T:2024:376, point 116 et jurisprudence citée).

67 En second lieu, les mesures en cause sont réversibles et temporaires.

68 En effet, il convient de rappeler que l’article 28, paragraphe 6, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, ainsi que l’article 16 du règlement n^o 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828, prévoient la possibilité, d’une part, d’autoriser l’utilisation de fonds gelés pour faire face à des besoins essentiels ou satisfaire à certains engagements et, d’autre part, d’accorder des autorisations spécifiques permettant de dégeler des fonds, d’autres avoirs financiers ou d’autres ressources économiques.

69 En outre, dans le cadre de l’adoption des mesures restrictives en cause, le Conseil est appelé à procéder à un réexamen périodique, conformément à l’article 34, deuxième et troisième phrases, de la décision 2013/255, telle que modifiée par la décision 2015/1836, et à l’article 32, paragraphe 4, du règlement n^o 36/2012, tel que modifié par le règlement 2015/1828, qui comporte à chaque fois la possibilité pour la personne ou l’entité concernée d’opposer ses arguments et de soumettre des éléments factuels corroborant ses allégations.

70 Eu égard à ce qui précède, il convient de rejeter le deuxième moyen comme étant non fondé et, partant, le recours dans son intégralité.

Sur les dépens

71 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

72 En l’espèce, la requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par le Conseil, conformément aux conclusions de ce dernier.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

déclare et arrête :

1) Le recours est rejeté.

2) Cham Wings Airlines LLC est condamnée aux dépens.

Svenningsen

Laitenberger

Stancu

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 24 septembre 2025.

Signatures

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* Langue de procédure : l’anglais.