ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

23 juillet 2025 (*)

« Référé – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine – Gel des fonds – Liste des personnes, des entités et des organismes auxquels s’applique le gel des fonds et des ressources économiques – Maintien du nom du requérant sur la liste – Demande de sursis à exécution – Défaut d’urgence »

Dans l’affaire T-295/25 R,

Maya Tokareva, demeurant à Moscou (Russie), représentée par M^es T. Bontinck, M. Brésart, J. Goffin et F. Patuelli, avocats,

partie requérante,

contre

Conseil de l’Union européenne, représenté par M. V. Piessevaux et M^me M.-C. Cadilhac, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

rend la présente

Ordonnance

1 Par sa demande fondée sur les articles 278 et 279 TFUE, la requérante, M^me Maya Tokareva, sollicite le sursis à l’exécution de la décision (PESC) 2025/528 du Conseil, du 14 mars 2025, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/528), et du règlement d’exécution (UE) 2025/527 du Conseil, du 14 mars 2025, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO L, 2025/527) (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués »), en tant que ces actes la concernent.

Antécédents du litige et conclusions des parties

2 La requérante est une ressortissante de nationalités russe et chypriote.

3 La présente affaire s’inscrit dans le contexte des mesures restrictives décidées par l’Union européenne eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

4 Le 21 juillet 2022, le Conseil de l’Union européenne a adopté la décision (PESC) 2022/1272, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 193, p. 219), et le règlement d’exécution (UE) 2022/1270, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 139, p. 133). Par ces actes, il a ajouté le nom de la requérante à la liste figurant à l’annexe de la décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 16), et à celle figurant à l’annexe I du règlement (UE) n^o 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6) (ci-après, prises ensemble, les « listes en cause »).

5 Le 14 septembre 2022 et les 13 mars et 13 septembre 2023, le Conseil a renouvelé les mesures restrictives prises à l’égard de la requérante en maintenant son nom sur les listes en cause.

6 Par arrêt du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), le Tribunal a annulé l’ensemble des actes ayant maintenu le nom de la requérante sur les listes en cause.

7 Les 12 mars et 12 septembre 2024, le Conseil a renouvelé les mesures restrictives prises à l’égard de la requérante.

8 Par arrêt du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), le Tribunal a annulé l’ensemble des actes ayant, les 12 mars et 12 septembre 2024, maintenu le nom de la requérante sur les listes en cause.

9 Le 14 mars 2025, le Conseil a renouvelé les mesures restrictives prises à l’encontre de la requérante par l’adoption des actes attaqués.

10 Les motifs d’inscription du nom de la requérante sur les listes en cause sont les suivants :

« [La requérante] est la fille de Nikolay Tokarev, le PDG de Transneft, grande compagnie pétrolière et gazière russe. [La requérante] et son ex-mari, Andrei Bolotov, possèdent des biens immobiliers de luxe à Moscou, en Lettonie et en Croatie, d’une valeur supérieure à 50 millions de dollars US, qui peuvent être liés à Nikolay Tokarev. Elle a également des liens avec la société Ronin, qui gère le fonds de pension de Transneft. Lorsqu’elle a demandé la citoyenneté chypriote, elle a indiqué l’adresse de Ronin Europe comme étant la sienne dans l’annonce parue dans la presse. En outre, elle est liée au Ronin Trust, qui gère le fonds de pension de Transneft, par l’intermédiaire de sa société immobilière Ostozhenka 19 (anciennement appelée RPA Est[ate]). [La requérante] est donc membre de la famille proche de Nikolay Tokarev, un homme d’affaires influent exerçant des activités en Russie, et elle en tire avantage. »

11 Le 8 mai 2025, la requérante a introduit un recours devant le Tribunal tendant à l’annulation des actes attaqués en tant qu’ils la concernent.

12 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le même jour, la requérante a introduit la présente demande en référé, dans laquelle elle conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– ordonner le sursis à l’exécution des actes attaqués dans la mesure où son nom a été maintenu sur les listes en cause ;

– réserver les dépens.

13 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 26 mai 2025, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :

– rejeter la demande en référé ;

– condamner la requérante aux dépens.

En droit

Considérations générales

14 Il ressort d’une lecture combinée des articles 278 et 279 TFUE, d’une part, et de l’article 256, paragraphe 1, TFUE, d’autre part, que le juge des référés peut, s’il estime que les circonstances l’exigent, ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire les mesures provisoires nécessaires, et ce en application de l’article 156 du règlement de procédure du Tribunal. Néanmoins, l’article 278 TFUE pose le principe du caractère non suspensif des recours, les actes adoptés par les institutions de l’Union bénéficiant d’une présomption de légalité. Ce n’est donc qu’à titre exceptionnel que le juge des référés peut ordonner le sursis à l’exécution d’un acte attaqué devant le Tribunal ou prescrire des mesures provisoires (ordonnance du 19 juillet 2016, Belgique/Commission, T-131/16 R, EU:T:2016:427, point 12).

15 L’article 156, paragraphe 4, première phrase, du règlement de procédure dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ».

16 Ainsi, le sursis à exécution et les autres mesures provisoires peuvent être accordés par le juge des référés s’il est établi que leur octroi est justifié à première vue en fait et en droit (fumus boni juris) et qu’ils sont urgents, en ce sens qu’il est nécessaire, pour éviter un préjudice grave et irréparable aux intérêts de la partie qui les sollicite, qu’ils soient édictés et produisent leurs effets avant la décision dans l’affaire principale. Ces conditions sont cumulatives, de telle sorte que les demandes de mesures provisoires doivent être rejetées dès lors que l’une d’elles fait défaut. Le juge des référés procède également, le cas échéant, à la mise en balance des intérêts en présence (voir ordonnance du 2 mars 2016, Evonik Degussa/Commission, C-162/15 P-R, EU:C:2016:142, point 21 et jurisprudence citée).

17 Dans le cadre de cet examen d’ensemble, le juge des référés dispose d’un large pouvoir d’appréciation et reste libre de déterminer, au regard des particularités de l’espèce, la manière dont ces différentes conditions doivent être vérifiées ainsi que l’ordre de cet examen, dès lors qu’aucune règle de droit ne lui impose un schéma d’analyse préétabli pour apprécier la nécessité de statuer provisoirement [voir ordonnance du 19 juillet 2012, Akhras/Conseil, C-110/12 P(R), non publiée, EU:C:2012:507, point 23 et jurisprudence citée].

18 Compte tenu des éléments du dossier, le président du Tribunal estime qu’il dispose de tous les éléments nécessaires pour statuer sur la présente demande en référé, sans qu’il soit utile d’entendre, au préalable, les parties en leurs explications orales.

19 Dans les circonstances du cas d’espèce, il convient d’examiner d’abord la condition relative à l’urgence.

Sur la condition relative à l’urgence

20 Afin de vérifier si les mesures provisoires demandées sont urgentes, il convient de rappeler que la finalité de la procédure de référé est de garantir la pleine efficacité de la future décision définitive, afin d’éviter une lacune dans la protection juridique assurée par le juge de l’Union. Pour atteindre cet objectif, l’urgence doit, de manière générale, s’apprécier au regard de la nécessité qu’il y a de statuer provisoirement afin d’éviter qu’un préjudice grave et irréparable ne soit occasionné à la partie qui sollicite l’adoption de mesures provisoires. Il appartient à cette partie d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable (voir, en ce sens, ordonnance du 14 janvier 2016, AGC Glass Europe e.a./Commission, C-517/15 P-R, EU:C:2016:21, point 27 et jurisprudence citée).

21 C’est à la lumière de ces critères qu’il convient d’examiner si la requérante parvient à démontrer l’urgence.

22 En l’espèce, pour démontrer le caractère grave et irréparable du préjudice invoqué, en premier lieu, la requérante se prévaut de l’impossibilité en pratique d’assurer que le recours en annulation entraîne des conséquences réelles et effectives, privant cette procédure de tout effet utile. Il s’agirait de garantir que les actes attaqués, qui seront vraisemblablement annulés par le Tribunal, compte tenu de leur identité parfaite avec les actes du 13 septembre 2023 et des 12 mars et 12 septembre 2024, annulés par les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), ne déploient plus leurs effets jusqu’à ce que le Conseil exécute l’arrêt d’annulation à intervenir dans l’affaire principale. Dans ce cadre, la requérante fait valoir que le droit à une protection juridictionnelle effective au titre de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne ne couvre pas seulement l’accès au juge de l’Union, mais doit également permettre d’exercer un recours adéquat et effectif, de sorte qu’il permette effectivement de remédier aux actes illégaux, d’entraîner des conséquences juridiques et de lui procurer un réel bénéfice. En outre, la requérante considère que l’absence d’exécution de ces arrêts caractérise une véritable voie de fait de la part du Conseil. Celle-ci serait révélatrice d’un comportement équivalent à un abus de pouvoir perpétré de manière répétée par le Conseil et justifierait la possibilité de solliciter des mesures de sursis des actes attaqués afin de mettre un terme à cette pratique. La requérante ajoute que les actes attaqués seront remplacés au plus tard le 15 septembre 2025 par de nouveaux actes. Sa situation juridique sera donc visée par de nouveaux actes qui bénéficient d’une présomption de légalité rendant de facto obsolète ou dépourvu de toute conséquence pratique sur sa situation un arrêt d’annulation à intervenir qui prononcera l’illégalité des actes attaqués.

23 En second lieu, la requérante fait valoir qu’elle subira un préjudice grave et irréparable en raison de l’atteinte à ses droits liés à la protection de sa nationalité chypriote et de sa citoyenneté européenne. En effet, en raison des mesures restrictives prises à l’encontre de la requérante, le Conseil des ministres chypriote a décidé le 9 septembre 2022 d’émettre une ordonnance lui retirant sa nationalité chypriote (ci-après la « décision du Conseil des ministres »). La requérante a introduit un recours contre cette décision auprès du comité indépendant de révision, qui pourra rendre sa décision définitive à tout moment. Or, bien qu’elle ait informé ce comité des arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), seule une mesure de sursis à exécution des actes attaqués serait de nature à prévenir le retrait de sa nationalité par une décision définitive, et en conséquence son statut de citoyenne européenne. Cette perte de sa nationalité pourrait également impliquer la perte de la nationalité chypriote de ses enfants et aurait des conséquences irrémédiables sur la vie de sa famille. À l’appui de cette argumentation, la requérante a produit une lettre rédigée par ses conseils chypriotes chargés de la représenter devant le comité indépendant de révision.

24 Le Conseil conteste l’argumentation de la requérante.

25 À cet égard, à titre liminaire, il y a lieu de relever que, quand bien même la déception de la requérante est compréhensible face aux renouvellements répétitifs par le Conseil des mesures restrictives à son égard nonobstant l’annulation par le Tribunal de l’ensemble des actes ayant maintenu son nom sur les listes en cause, la présente demande en référé ne peut porter que sur le sursis à l’exécution des actes attaqués.

26 Ainsi, en premier lieu, s’agissant de l’argument de la requérante selon lequel elle a subi un préjudice grave et irréparable découlant de l’atteinte au droit à une protection juridictionnelle effective, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, un arrêt d’annulation ne saurait conduire directement à remettre en cause la validité d’un acte postérieur à l’acte annulé en raison du fait que cet acte postérieur est entaché de la même illégalité que celle entachant l’acte annulé [ordonnance du 28 septembre 2023, Conseil/Mazepin, C-564/23 P(R), EU:C:2023:727, point 80].

27 Certes, la Cour a jugé que, en cas d’annulation d’un règlement dont l’effet était limité à une période de temps bien définie, l’institution qui en était l’auteur avait l’obligation d’exclure des textes nouveaux devant intervenir après l’arrêt d’annulation, pour régir des périodes postérieures à cet arrêt, toute disposition ayant le même contenu que celle jugée illégale [ordonnance du 28 septembre 2023, Conseil/Mazepin, C-564/23 P(R), EU:C:2023:727, point 78].

28 Pour autant, d’une part, si l’autorité absolue dont jouit un arrêt d’annulation s’attache tant à son dispositif qu’aux motifs qui constituent le soutien nécessaire de ce dernier, elle ne peut entraîner l’annulation d’un acte non déféré à la censure des juridictions de l’Union qui serait entachée de la même illégalité. D’autre part, il n’appartient pas à ces juridictions d’indiquer, dans le cadre d’un arrêt d’annulation, les mesures devant être adoptées par l’institution concernée pour exécuter cet arrêt [ordonnance du 28 septembre 2023, Conseil/Mazepin, C-564/23 P(R), EU:C:2023:727, point 79].

29 En outre, il convient de souligner que, même si la violation éventuelle d’une norme supérieure de droit est susceptible de remettre en cause la validité des actes attaqués, elle ne saurait en revanche établir par elle-même la gravité et le caractère irréparable d’un éventuel préjudice. Il ne suffit pas d’alléguer, de façon abstraite, une atteinte à des droits fondamentaux pour établir que le dommage qui pourrait en découler aurait nécessairement un caractère irréparable (voir, en ce sens, ordonnance du 25 juillet 2000, Pays-Bas/Parlement et Conseil, C-377/98 R, EU:C:2000:415, point 45 et jurisprudence citée).

30 Ainsi, à supposer même que, comme l’allègue la requérante, les actes attaqués pourraient être annulés, compte tenu de leur identité parfaite avec les actes du 13 septembre 2023 et des 12 mars et 12 septembre 2024 qui ont été annulés par les arrêts du 11 septembre 2024, Tokareva/Conseil (T-744/22, EU:T:2024:608), et du 26 février 2025, Tokareva/Conseil (T-269/24, non publié, EU:T:2025:179), la violation constatée ne serait pas pour autant constitutive par elle-même et automatiquement d’un dommage grave et irréparable.

31 En second lieu, s’agissant du prétendu préjudice subi du fait de l’atteinte aux droits liés à la nationalité chypriote et la citoyenneté européenne de la requérante, il convient de rappeler que le sursis à exécution et les autres mesures provisoires ne peuvent être accordés s’ils ne sont pas aptes à éviter le préjudice grave et irréparable dont fait état la partie requérante (ordonnance du 13 avril 2021, Lituanie/Parlement et Conseil, C-541/20 R, non publiée, EU:C:2021:264, point 30).

32 Or, en l’espèce, la requérante n’est pas parvenue à démontrer que le sursis à exécution des actes attaqués serait apte à éviter la perte définitive de sa nationalité chypriote et de sa citoyenneté européenne.

33 En effet, d’une part, il convient de relever que le sursis à l’exécution des actes attaqués ne remettrait pas en cause les motifs ayant justifié la décision du Conseil des ministres dès lors que ces actes continueraient d’exister dans l’ordre juridique et constitueraient ainsi une base légale pour une telle décision, comme la requérante l’admet, en substance, elle-même.

34 D’autre part, la requérante n’a pas démontré, ni même soutenu, que le sursis à exécution des actes attaqués empêcherait le comité indépendant de révision ou le Conseil des ministres chypriotes d’adopter une décision révoquant sa nationalité chypriote.

35 De même, il ressort uniquement de la lettre des conseils de la requérante que le sursis à exécution des actes attaqués pourrait mener le comité indépendant de révision à ne pas se précipiter pour recommander la révocation de la nationalité chypriote de la requérante.

36 De surcroît, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence bien établie, il n’y a urgence que si le préjudice grave et irréparable redouté par la partie qui sollicite les mesures provisoires est imminent à tel point que sa réalisation est prévisible avec un degré de probabilité suffisant. Cette partie demeure, en tout état de cause, tenue de prouver les faits qui sont censés fonder la perspective d’un tel préjudice, étant entendu qu’un préjudice de nature purement hypothétique, en ce qu’il est fondé sur la survenance d’événements futurs et incertains, ne saurait justifier l’octroi de mesures provisoires (voir ordonnance du 22 juin 2018, Arysta LifeScience Netherlands/Commission, T-476/17 R, EU:T:2018:407, point 24 et jurisprudence citée).

37 Or, il convient de noter que la requérante n’a pas avancé d’élément permettant de conclure au caractère imminent du risque de retrait, par une décision définitive, de sa nationalité chypriote et, en conséquence, de sa citoyenneté européenne.

38 En effet, bien que la requérante soutienne que la décision dans le cadre de son recours devant le comité indépendant de révision sera prise à tout moment, il n’en demeure pas moins que la décision du Conseil des ministres date du 9 septembre 2022 et qu’aucune décision n’a été prise à ce jour.

39 Par ailleurs, la lettre des conseils de la requérante se contente d’indiquer que le comité indépendant de révision peut maintenant ou à tout moment procéder à une recommandation, sans préciser une date ou des raisons pour lesquelles le comité indépendant de révision prendrait de manière imminente une décision alors même que la procédure est en cours depuis 2022.

40 Il résulte de tout ce qui précède que le caractère grave et irréparable du préjudice invoqué par la requérante n’est pas établi et que, partant, la demande en référé doit être rejetée, à défaut pour la requérante d’établir que la condition relative à l’urgence est remplie, sans qu’il soit nécessaire de se prononcer sur le fumus boni juris ou de procéder à la mise en balance des intérêts.

41 En vertu de l’article 158, paragraphe 5, du règlement de procédure, il convient de réserver les dépens.

Par ces motifs,

LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL

ordonne :

1) La demande en référé est rejetée.

2) Les dépens sont réservés.

Fait à Luxembourg, le 23 juillet 2025.

* Langue de procédure : le français.