CJUE, n° C-877/24, Conclusions de l'avocat général de la Cour, 22 janvier 2026

CJUE, Demande (JO) 18 décembre 2024

CJUE, Conclusions de l'avocat général 22 janvier 2026

CJUE, Arrêt 13 mai 2026

Arguments

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Rejeté
Incompatibilité avec la directive 2008/115
La cour a jugé que la directive 2008/115 ne s'oppose pas à l'adoption d'une décision de retour, même si l'éloignement ne peut intervenir qu'à l'issue de la peine, à condition que les autorités vérifient périodiquement la possibilité d'éloignement.
Rejeté
Obligation d'accorder un titre de séjour
La cour a statué que la directive 2008/115 ne crée pas d'obligation pour un État membre d'accorder un titre de séjour dans une telle situation.

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Sur la décision

Référence :	CJUE, 22 janv. 2026, C-877/24
Numéro(s) :	C-877/24
Conclusions de l'avocat général M. D. Spielmann, présentées le 22 janvier 2026.###
Précédents jurisprudentiels :	1 10 12 13 14. 19. 20 Voir arrêt du 6 décembre 2012, Sagor ( C-430/11 21 Voir arrêt du 23 avril 2015, Zaizoune ( C-38/14, EU:C:2015:260 22. 24. 25. 26. 27 27 C-69/21, EU:C:2022:913 31 de son arrêt du 6 décembre 2011, Achughbabian ( C-329/11 32 33 37. 37 Arrêt du 19 juin 2018 ( C-181/16 38 4. 40. 41. 42 43 44 45. 48. 49. 5 51. 53. 56. 59. 6 6. 60. 62. 64. 66. 67. 69. 70. 8 Achughbabian Adrar ( C-313/25 PPU, EU:C:2025:647 ( C-825/21, EU:C:2022:810 CJUE, 1er octobre 2015, Celaj, aff. C-290/14, EU:C:2015:640 Cour dans l' arrêt du 30 novembre 2009, Kadzoev ( C-357/09 PPU, EU:C:2009:741 Cour EDH, 13 juin 2019, Marcello Viola c. Italie ( n o 2 ) ( CE:ECHR:2019:0613JUD007763316 Cour EDH, 17 janvier 2017, Hutchinson c. Royaume-Uni [ GC ] ( CE:ECHR:2017:0117JUD005759208 Cour EDH, 26 avril 2016, Murray c. Pays-Bas [ GC ] ( CE:ECHR:2016:0426JUD001051110 Cour EDH, 9 juillet 2013, Vinter et autres c. Royaume-Uni [ GC ] ( CE:ECHR:2013:0709JUD006606909 El Dridi Gnandi i Kaduna ( C-244/24 et C-290/24, EU:C:2024:1038 M Mahdi ( C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, point 38 M e.a. (Transfert vers un État membre) Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság ( C-924/19 PPU et C-925/19 PPU, EU:C:2020:367 Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Éloignement – Cannabis thérapeutique) TQ Westerwaldkreis ( C-546/19, EU:C:2021:432 Zaizoune Zaizoune ( C-38/14, EU:C:2015:260 Zh. et O. ( C-554/13, EU:C:2015:377
Identifiant CELEX :	62024CC0877
Identifiant européen :	ECLI:EU:C:2026:37
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Sur les parties

Avocat général :	Spielmann

Texte intégral

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. DEAN SPIELMANN

présentées le 22 janvier 2026 (1)

Affaire C-877/24 [Shamsi] (i)

Minister van Asiel en Migratie, anciennement Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

en présence de

[demande de décision préjudicielle formée par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas)]

« Renvoi préjudiciel – Politique d’immigration – Directive 2008/115/CE – Articles 6, 8 et 9 – Décision de retour rendue à l’encontre des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier emprisonnés à perpétuité ou pour une longue durée – Impossibilité de se conformer à l’obligation de retour dans un avenir proche – Principe de proportionnalité »

Introduction

1. La présente affaire offre à la Cour l’occasion de préciser la portée de la directive 2008/115/CE relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (2) dans une situation particulière, à savoir celle de ressortissants de pays tiers (en séjour irrégulier) qui ont été condamnés, dans l’État membre concerné, à des peines de réclusion de très longue durée, voire à perpétuité, pour des crimes qui ne sont pas liés au caractère irrégulier de leur séjour. Plus précisément, il s’agit de déterminer si, et dans quelles conditions, un État membre demeure tenu d’adopter une décision de retour à leur encontre alors que, en raison de l’exécution de ces peines, ni un départ volontaire, ni un éloignement forcé ne pourront intervenir dans un avenir proche.

2. Les réponses de la Cour aux questions posées par la juridiction de renvoi, à savoir le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas), permettront de clarifier notamment l’articulation entre l’obligation, posée à l’article 6 de la directive 2008/115, d’adopter une décision de retour en cas de séjour irrégulier, et l’exigence, découlant de l’article 8 de cette directive, de procéder à l’éloignement « dans les meilleurs délais » (3), lorsque l’exécution d’une peine de réclusion crée un empêchement durable. La présente affaire offrira également l’occasion de préciser la fonction de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 2008/115 en tant que mécanisme de report de l’éloignement, ainsi que le rôle du principe de proportionnalité dans ce contexte.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

3. Les considérants 2 et 4 de la directive 2008/115 sont libellés comme suit :

« (2) Le Conseil européen de Bruxelles des 4 et 5 novembre 2004 a recommandé la mise en place d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement basée sur des normes communes, afin que les personnes concernées soient rapatriées d’une façon humaine et dans le respect intégral de leurs droits fondamentaux et de leur dignité.

[…]

(4) Il est nécessaire de fixer des règles claires, transparentes et équitables afin de définir une politique de retour efficace, constituant un élément indispensable d’une politique migratoire bien gérée. »

4. L’article 2, paragraphe 2, sous b), de cette directive prévoit :

« Les États membres peuvent décider de ne pas appliquer la présente directive aux ressortissants de pays tiers :

[…]

b) faisant l’objet d’une sanction pénale prévoyant ou ayant pour conséquence leur retour, conformément au droit national, ou faisant l’objet de procédures d’extradition. »

5. L’article 5 de ladite directive est libellé comme suit :

« Lorsqu’ils mettent en œuvre la présente directive, les États membres tiennent dûment compte :

a) de l’intérêt supérieur de l’enfant,

b) de la vie familiale,

c) de l’état de santé du ressortissant concerné d’un pays tiers,

et respectent le principe de non-refoulement. »

6. L’article 6, paragraphes 1 à 5, de la directive 2008/115 énonce :

« 1. Les État membres prennent une décision de retour à l’encontre de tout ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire, sans préjudice des exceptions visées aux paragraphes 2 à 5.

2. Les ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre et titulaires d’un titre de séjour valable ou d’une autre autorisation conférant un droit de séjour délivrés par un autre État membre sont tenus de se rendre immédiatement sur le territoire de cet autre État membre. En cas de non-respect de cette obligation par le ressortissant concerné d’un pays tiers ou lorsque le départ immédiat du ressortissant d’un pays tiers est requis pour des motifs relevant de l’ordre public ou de la sécurité nationale, le paragraphe 1 s’applique.

3. Les État membres peuvent s’abstenir de prendre une décision de retour à l’encontre d’un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire si le ressortissant concerné d’un pays tiers est repris par un autre État membre en vertu d’accords ou d’arrangements bilatéraux existant à la date d’entrée en vigueur de la présente directive. Dans ce cas, l’État membre qui a repris le ressortissant concerné d’un pays tiers applique le paragraphe 1.

4. À tout moment, les États membres peuvent décider d’accorder un titre de séjour autonome ou une autre autorisation conférant un droit de séjour pour des motifs charitables, humanitaires ou autres à un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur leur territoire. Dans ce cas, aucune décision de retour n’est prise. Si une décision de retour a déjà été prise, elle est annulée ou suspendue pour la durée de validité du titre de séjour ou d’une autre autorisation conférant un droit de séjour.

5. Si un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre fait l’objet d’une procédure en cours portant sur le renouvellement de son titre de séjour ou d’une autre autorisation lui conférant un droit de séjour, cet État membre examine s’il y a lieu de s’abstenir de prendre une décision de retour jusqu’à l’achèvement de la procédure en cours, sans préjudice du paragraphe 6. »

7. L’article 8, paragraphes 1 à 3, de cette directive est ainsi rédigé :

« 1. Les États membres prennent toutes les mesures nécessaires pour exécuter la décision de retour si aucun délai n’a été accordé pour un départ volontaire conformément à l’article 7, paragraphe 4, ou si l’obligation de retour n’a pas été respectée dans le délai accordé pour le départ volontaire conformément à l’article 7.

2. Si un État membre a accordé un délai de départ volontaire conformément à l’article 7, la décision de retour ne peut être exécutée qu’après expiration de ce délai, à moins que, au cours de celui-ci, un risque visé à l’article 7, paragraphe 4, apparaisse.

3. Les États membres peuvent adopter une décision ou un acte distinct de nature administrative ou judiciaire ordonnant l’éloignement. »

8. Aux termes de l’article 9 de ladite directive :

« 1. Les États membres reportent l’éloignement :

a) dans le cas où il se ferait en violation du principe de non-refoulement, ou

b) tant que dure l’effet suspensif accordé conformément à l’article 13, paragraphe 2.

2. Les États membres peuvent reporter l’éloignement pour une période appropriée en tenant compte des circonstances propres à chaque cas. Ils prennent en compte notamment :

a) l’état physique ou mental du ressortissant d’un pays tiers ;

b) des motifs d’ordre technique, comme l’absence de moyens de transport ou l’échec de l’éloignement en raison de l’absence d’identification.

3. Si l’éloignement est reporté conformément aux paragraphes 1 et 2, les obligations prévues à l’article 7, paragraphe 3, peuvent être imposées au ressortissant concerné d’un pays tiers. »

Le droit néerlandais

9. L’article 64 du Vreemdelingenwet 2000 (loi de 2000 sur les étrangers) (4), du 23 novembre 2000, dispose :

« L’expulsion est reportée tant que l’état de santé de l’étranger ou d’un membre de sa famille ne permet pas de voyager. »

10. L’article 6.1 b du Vreemdelingenbesluit 2000 (arrêté de 2000 sur les étrangers) (5), du 23 novembre 2000, énonce :

« Si l’étranger doit quitter le territoire immédiatement […] ou ne l’a pas quitté dans le délai qui lui est imparti, l’expulsion peut être reportée. Le report tient compte en tout cas de l’état physique ou mental de l’étranger et des motifs d’ordre technique, comme l’absence de moyens de transport ou l’échec de l’éloignement en raison de l’absence d’identification.

[…] »

Les litiges au principal, les questions préjudicielles et la procédure devant la Cour

11. La procédure au principal a pour objet deux décisions de retour adoptées par le minister van Asiel en Migratie (ministre de l’Asile et de la Migration, Pays-Bas) (ci-après le « ministre ») à l’égard de X et Y, deux personnes ayant des nationalités de pays tiers.

12. X, ressortissant azerbaïdjanais, a été condamné par une juridiction néerlandaise, le 19 janvier 2015, à une peine de réclusion à perpétuité pour plusieurs homicides, perpétrés en mai 2011. À la suite de cette condamnation, par décision du 20 septembre 2018, le ministre a retiré à X son permis de séjour avec effet rétroactif au 12 mai 2011, et lui a conjointement ordonné de quitter immédiatement le territoire de l’Union européenne. Il a également prononcé à son encontre une interdiction d’entrée d’une durée de dix ans. Par décision du 27 juillet 2020, le ministre a rejeté la réclamation formée par X contre sa décision du 20 septembre 2018.

13. X a introduit un recours contre la décision du ministre du 27 juillet 2020 devant le rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ’s-Hertogenbosch en Amsterdam (tribunal de La Haye, divisions de Bois-le-Duc et d’Amsterdam, Pays-Bas). Par jugement du 14 janvier 2022, cette juridiction a rejeté ce recours au motif, notamment, que le ministre était tenu de prendre une décision de retour en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115. En particulier, selon cette juridiction, en raison du retrait de son permis de séjour, X séjournait illégalement aux Pays-Bas et la décision de retour était nécessaire pour assurer son éloignement s’il devait être remis en liberté. En effet, une telle libération pourrait intervenir après que celui-ci soit resté 25 ans en détention (6).

14. X a interjeté appel de ce jugement devant la juridiction de renvoi.

15. Entre-temps, Y, ressortissant afghan, était entré aux Pays-Bas depuis l’Allemagne le 31 août 2018, après que sa demande d’asile introduite en Allemagne y avait été définitivement rejetée. Le 16 novembre 2020, il a été condamné définitivement, par une juridiction néerlandaise, à une peine de réclusion de 25 ans pour deux tentatives d’assassinat avec un objectif terroriste, perpétrées le jour de son entrée aux Pays-Bas. Depuis lors, il est détenu pénalement. Par ailleurs, Y n’a jamais eu le droit de séjour aux Pays-Bas.

16. Par décision du 25 avril 2023, le ministre a constaté que Y n’était pas en séjour régulier aux Pays-Bas, lui a ordonné de quitter immédiatement le territoire de l’Union et a prononcé à son encontre une interdiction d’entrée d’une durée de 20 ans.

17. Y a introduit un recours contre cette décision devant le rechtbank Den Haag, zittingsplaatsen ’s-Hertogenbosch en Amsterdam (tribunal de La Haye, divisions de Bois-le-Duc et d’Amsterdam). Par jugement du 22 décembre 2023, cette juridiction a accueilli ce recours et a annulé ladite décision, en considérant que le ministre ne pouvait pas valablement adopter une décision de retour dans une situation où il ne serait pas en mesure de procéder à l’éloignement, en raison de l’exécution d’une peine de réclusion de longue durée. Cette juridiction a déduit cette conclusion, entre autres, des arrêts de la Cour du 14 janvier 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Retour d’un mineur non accompagné) (7) et du 24 février 2021, M e.a. (Transfert vers un État membre) (8).

18. Le ministre a interjeté appel de ce jugement devant la juridiction de renvoi.

19. La juridiction de renvoi constate qu’il n’est pas contesté que X et Y sont en séjour irrégulier aux Pays-Bas, qu’ils n’ont pas invoqué les principes énumérés à l’article 5 de la directive 2008/115 et qu’ils ne relèvent pas des exceptions à l’obligation d’adoption d’une décision de retour énoncées à l’article 6, paragraphes 2 à 5, de cette directive.

20. Dans ce contexte, les parties au principal sont néanmoins en désaccord quant à la possibilité, pour le ministre, d’adopter une décision de retour contre X et Y, alors que, en raison de leur emprisonnement, ceux-ci ne peuvent pas exécuter leur obligation de retour et le ministre ne peut pas les éloigner.

21. À cet égard, la juridiction de renvoi relève, en premier lieu, que, si l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115 semble imposer une obligation d’adopter une décision de retour dans une situation telle que celles en cause au principal, cette directive ne détermine pas clairement l’articulation de cette obligation avec la circonstance que, dans une telle situation, toute possibilité de retour effectif est exclue pendant une longue période. De surcroît, il ne serait pas clair qu’il soit possible de reporter l’éloignement de X et de Y, sur la base de l’article 9, paragraphe 2, de ladite directive, dès lors que cette disposition semble couvrir des cas de reports de durée limitée. De plus, la transposition de cette disposition en droit néerlandais ne permettrait pas de reporter l’éloignement en raison de l’exécution d’une peine de réclusion (9).

22. Cette juridiction estime, en outre, que l’analyse de la jurisprudence de la Cour, dont ressort notamment une obligation de procéder à l’éloignement « dans les meilleurs délais », ne permet pas non plus de résoudre la difficulté d’interprétation de la directive 2008/115 en cause.

23. En deuxième lieu, dans l’hypothèse où le ministre n’aurait pas été habilité à adopter une décision de retour dans les affaires au principal, la juridiction de renvoi souhaite déterminer s’il était alors tenu, en vertu de la directive 2008/115, d’accorder un titre de séjour à X et Y, en vue d’éviter la persistance d’une situation dans laquelle ceux-ci ne pourraient pas faire l’objet d’une procédure de retour, sans pour autant séjourner de façon régulière sur le territoire de l’État membre concerné.

24. En troisième lieu, cette juridiction se demande s’il est possible d’invoquer le principe de proportionnalité pour s’opposer à l’adoption d’une décision de retour.

25. Dans ces conditions, le Raad van State (Conseil d’État) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

« 1) La directive [2008/115], et en particulier les articles 6, 8 et 9 de celle-ci, s’oppose-t-elle à l’adoption d’une décision de retour à l’encontre d’un étranger qui, en raison de l’exécution d’une peine de réclusion de longue durée ou à perpétuité, ne peut pas exécuter son obligation de retour pour une longue période et, pour la même raison, ne peut pas non plus être éloigné du territoire de l’Union ?

2) En cas de réponse affirmative à la première question, l’État membre est-il alors tenu, pendant le séjour en détention pénale de longue durée ou à perpétuité, d’accorder à l’étranger un titre de séjour autonome ou une autre forme d’autorisation de séjour, que ce soit ou non sur la base de l’article 6, paragraphe 4, de la directive [2008/115] ?

3) Dans le cadre de l’article 6, paragraphe 1, de la directive [2008/115], existe-t-il une marge d’appréciation permettant de procéder à un contrôle de proportionnalité dans un cas individuel, en dehors des exceptions énumérées aux paragraphes 2 à 5 de cet article et de la prise en compte des principes et intérêts exposés à l’article 5 de la même directive ? »

26. Des observations écrites ont été déposées par les parties en cause, X et Y, par les gouvernements néerlandais, belge, tchèque et allemand, ainsi que par la Commission européenne.

Analyse

27. D’emblée, il y a lieu de constater que les questions préjudicielles se structurent en deux volets. Relèvent du premier volet les première et troisième questions, qui invitent la Cour à se prononcer sur la compatibilité avec la directive 2008/115 de l’adoption d’une décision de retour à l’égard de ressortissants de pays tiers appelés à purger, au préalable, de longues peines de réclusion, voire à perpétuité. La deuxième question forme le second volet. Fondée sur l’hypothèse d’une réponse affirmative à la première question, elle porte sur l’existence éventuelle d’une obligation, pour l’État membre concerné, de délivrer à l’intéressé, pendant l’exécution de sa peine et jusqu’à son éloignement effectif, un titre l’autorisant à séjourner sur son territoire. J’examinerai dans un premier temps les première et troisième questions, avant de me pencher, dans un second temps, sur la deuxième.

Sur les première et troisième questions

Observations liminaires

28. S’agissant de la première question, étroitement liée à la troisième, il convient de cerner la source du doute de la juridiction de renvoi. Celle-ci est confrontée, dans les affaires au principal, à une application de la directive 2008/115 dans laquelle il existe un décalage temporel significatif entre, d’une part, l’adoption de la décision de retour et, d’autre part, l’exécution de la mesure d’éloignement des personnes concernées. En d’autres termes, l’interrogation de la juridiction de renvoi met en lumière une tension inhérente entre l’article 6 de la directive 2008/115, qui impose l’adoption d’une décision de retour à l’encontre du ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier, et l’obligation, découlant de l’article 8 de cette directive, de procéder à l’éloignement de l’intéressé, ces deux phases de la procédure de retour devant, selon la jurisprudence de la Cour, se succéder « dans les meilleurs délais » (10).

29. Pour répondre au premier volet des questions posées, il y a lieu d’examiner, d’une part, l’articulation des dispositions pertinentes de la directive 2008/115 au regard des objectifs qu’elle poursuit, tels qu’ils ressortent de l’économie générale de cette directive, et, d’autre part, la manière dont ces dispositions interagissent avec d’autres règles susceptibles de trouver à s’appliquer dans la présente affaire, en particulier l’article 9 de ladite directive, relatif au report de l’éloignement.

30. Il convient donc d’aborder successivement les questions suivantes : tout d’abord, la directive 2008/115 impose-t-elle l’adoption d’une décision de retour dès lors qu’un ressortissant de pays tiers séjourne irrégulièrement sur le territoire d’un État membre ? Ensuite, comment s’articulent l’exécution d’une telle décision et l’engagement de poursuites pénales par cet État membre, que ces poursuites soient ou non liées au séjour irrégulier ? Enfin, afin de déterminer si une discontinuité dans la procédure de retour est envisageable au regard de la directive 2008/115, quelle est la portée de l’article 9 de celle-ci qui énumère les hypothèses dans lesquelles l’éloignement peut être reporté ?

L’obligation d’adopter une décision de retour

31. La directive 2008/115 fait peser un double impératif sur les autorités de l’État membre concerné. D’une part, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de cette directive, les autorités nationales sont tenues, sans préjudice des exceptions visées aux paragraphes 2 à 5 de cette disposition, d’adopter une décision de retour dès lors que le caractère irrégulier du séjour d’un ressortissant de pays tiers est établi (11). D’autre part, les mêmes autorités doivent veiller à l’exécution effective et diligente de cette décision, conformément à l’article 8 de ladite directive, en s’assurant que les mesures adoptées tendent réellement à l’éloignement de l’intéressé. C’est pour cette raison que la Cour considère explicitement que « l’obligation imposée par l’article 8 de cette directive aux États membres de procéder, dans les hypothèses énoncées au paragraphe 1 de cet article, à l’éloignement doit être remplie dans les meilleurs délais » (12).

32. Cette double exigence, à savoir l’adoption d’une décision de retour en cas de séjour irrégulier, puis son exécution menée avec diligence, reflète la finalité même de la directive 2008/115, qui consiste à organiser une politique efficace d’éloignement et de rapatriement fondée sur des normes communes, garantissant que les personnes concernées soient éloignées de manière humaine et dans le respect intégral de leurs droits fondamentaux et de leur dignité (13). Ainsi que la Cour l’a constamment rappelé, les États membres ne sauraient, dans la mise en œuvre des mesures prévues par la directive 2008/115, adopter des pratiques susceptibles « de compromettre la réalisation de l’objectif poursuivi par ladite directive, à savoir l’instauration d’une politique efficace d’éloignement et de rapatriement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier » (14).

33. Il ressort de ce qui précède que les autorités de l’État membre concerné ne disposent pas d’une simple faculté, mais sont, en principe, tenues (15) d’adopter une décision de retour dès lors que le séjour irrégulier de la personne concernée est constaté. En effet, une dérogation à cette obligation ne peut intervenir que dans les cas expressément prévus aux paragraphes 2 à 5 de l’article 6 (16) de la directive 2008/115 ou dans l’hypothèse où les exigences limitativement énumérées à l’article 5 de cette directive feraient obstacle à l’adoption d’une telle décision.

L’application de la directive 2008/115 et la compétence pénale des États membres

34. Il convient d’examiner la manière dont la procédure de retour s’articule avec la compétence pénale de l’État membre concerné d’engager des poursuites pour des faits liés, ou non, au séjour irrégulier. À cet égard, il me paraît nécessaire d’opérer une double distinction. D’une part, il y a les situations déjà examinées par la Cour dans sa jurisprudence, qui concernent des infractions directement liées à l’entrée ou au séjour irréguliers d’un ressortissant de pays tiers. D’autre part, il y a les poursuites et condamnations relatives à des infractions étrangères au seul fait de l’irrégularité du séjour, ce qui correspond précisément à la situation en cause au principal. En effet, il me semble que la nature de la sanction pénale en cause constitue le critère pertinent pour distinguer entre ces deux catégories.

35. S’agissant de la première catégorie, il apparaît que la Cour a précisément circonscrit cette problématique et a apporté des réponses qui s’inscrivent, selon elle, dans le droit fil de l’objectif mentionné au point 32 ci-dessus que la directive 2008/115 poursuit. Il ressort, en effet, de cette jurisprudence que la Cour s’attache à concilier, d’une part, l’effet utile de la directive retour et, d’autre part, la compétence pénale des États membres (17). Il en découle que la sanction pénale liée au séjour irrégulier sur le territoire d’un État membre ne saurait avoir pour effet de réduire l’effet utile de la directive 2008/115 et, en particulier, de compromettre l’exécution effective et diligente de la décision de retour.

36. La Cour a ainsi jugé, dans l’arrêt El Dridi, que la sanction pénale n’est pas compatible avec la directive 2008/115 lorsqu’elle a comme conséquence de soustraire le ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier à la procédure de retour (18). Dans le prolongement de cet arrêt, la Cour a également jugé que des mesures pénales visant le seul séjour irrégulier ne sauraient être intercalées, avant ou pendant la mise en œuvre de la procédure de retour, dès lors qu’elles en entravent l’exécution et en compromettent l’efficacité (19). Tel est notamment le cas de l’assignation à résidence (20), ou encore de la substitution d’une amende à l’obligation de retour (21), qui ne sont pas compatibles avec la directive 2008/115. En revanche, lorsque la sanction pénale ne fait pas obstacle à un retour effectif, par exemple parce qu’il s’agit d’une sanction de nature pécuniaire, elle demeure compatible avec la directive 2008/115 (22).

37. En ce qui concerne la seconde catégorie, à savoir l’hypothèse selon laquelle le ressortissant de pays tiers commet une infraction pénale autre que le seul séjour irrégulier, il y a lieu tout d’abord de rappeler que, aux termes de l’article 2, paragraphe 2, sous b), de la directive 2008/115, « [l]es États membres peuvent décider de ne pas appliquer la présente directive aux ressortissants de pays tiers […] faisant l’objet d’une sanction pénale prévoyant ou ayant pour conséquence leur retour, conformément au droit national, ou faisant l’objet de procédures d’extradition ». Dans un tel cas, la personne concernée peut être soustraite au champ d’application de la directive 2008/115 et les États membres peuvent, par conséquent, lui infliger une sanction pénale en raison de l’irrégularité de son séjour sans être tenus de suivre la logique de la jurisprudence issue de l’arrêt El Dridi.

38. La Cour l’a rappelé dans l’arrêt Achughbabian, en jugeant que « les ressortissants de pays tiers ayant, outre le délit de séjour irrégulier, commis un ou plusieurs autres délits peuvent le cas échéant, en vertu de l’article 2, paragraphe 2, sous b), de la directive 2008/115, être soustraits au champ d’application de celle-ci » (23). Cette approche a été explicitée par la suite dans l’arrêt Affum (24), où la Cour a indiqué que « la directive 2008/115 n’exclut pas la faculté pour les États membres de réprimer d’une peine d’emprisonnement la commission d’autres délits que ceux tenant à la seule circonstance d’une entrée irrégulière, y compris dans des situations où ladite procédure n’a pas encore été menée à son terme » (25).

39. Cette considération de la Cour me semble particulièrement importante dans le contexte de la présente affaire, dès lors que la Cour utilise le terme « réprimer », et non celui, plus étroit, de « prononcer » une peine. À mon sens, la notion de « répression » (26) englobe non seulement l’incrimination de l’infraction et le prononcé de la peine, mais aussi, en principe, son exécution. Si la Cour avait entendu se limiter au seul pouvoir d’ériger en infraction ou de prononcer une peine, elle n’aurait pas recouru à un terme aussi englobant que celui de « réprimer ». En outre, dès lors que la Cour confirme que les deux procédures, pénale et relative au retour de la personne concernée, peuvent être menées parallèlement, il va de soi que cela vaut a fortiori lorsque la condamnation pénale précède l’adoption de la décision de retour, comme c’est le cas dans les affaires au principal.

40. Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que la directive 2008/115 n’a ni pour objet ni pour effet de restreindre, de manière générale, la compétence pénale des États membres pour sanctionner des infractions autres que celles relatives à l’entrée ou au séjour irréguliers. Les États membres conservent ainsi la faculté d’infliger des peines privatives de liberté pour la commission d’infractions dépourvues de lien avec le séjour irrégulier et de constater, ensuite, le caractère irrégulier de ce séjour. À cet égard, il convient de relever que, dans les affaires au principal, ni X ni Y ne mettent en cause le caractère irrégulier de leur séjour sur le territoire de l’État membre concerné.

41. Dès lors que, ainsi qu’il a déjà été rappelé, les États membres ne disposent pas d’une simple faculté, mais sont, en principe, tenus d’adopter une décision de retour dès le moment où le séjour irrégulier est constaté, il convient d’examiner si la directive 2008/115 fournit elle-même la clé d’une interprétation harmonieuse de ses articles 6 et 8.

La conciliation des obligations résultant des articles 6 et 8 par le biais de l’article 9 de la directive 2008/115

42. J’examinerai ci-après si la tension inhérente entre les articles 6 et 8 de la directive 2008/115 peut être atténuée à la lumière de la jurisprudence de la Cour ou au moyen d’une interprétation systématique de ces dispositions, notamment en les mettant en rapport avec l’article 9 de cette directive.

43. La Cour a dégagé, dans sa jurisprudence récente, une articulation « à rebours » entre les articles 6 et 8 de la directive 2008/115, en ce sens que l’obligation d’adopter une décision de retour au titre de l’article 6 ne s’impose pas de manière automatique, mais suppose d’emblée une appréciation de la possibilité réelle de l’éloignement au sens de l’article 8. Il ressort de cette jurisprudence que l’adoption d’une décision de retour implique de tenir compte, dès l’origine, des conditions prévisibles de sa mise à exécution, en ce sens qu’une décision de retour ne peut être valablement prise lorsque l’éloignement n’est pas, en pratique, envisageable.

44. Tel est l’enseignement qui se dégage des arrêts du 22 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Éloignement – Cannabis thérapeutique) (27), TQ et M. Dans le premier, la Cour a jugé qu’une décision de retour ne peut pas être adoptée lorsque l’intéressé, gravement malade, en situation irrégulière, en raison de l’indisponibilité de soins appropriés dans le pays de destination, court un risque réel de réduction significative de son espérance de vie ou de détérioration rapide, significative et irrémédiable de son état de santé. Dans le deuxième, la Cour a exigé, entre autres, pour un mineur non accompagné, qu’une solution d’accueil adéquate soit identifiée dans le pays de retour avant même l’adoption d’une décision de retour, faute de quoi une telle décision ne peut être prise. Dans l’affaire ayant donné lieu à l’arrêt M, elle a considéré, en substance, qu’un ressortissant de pays tiers ayant obtenu le statut de réfugié dans un autre État membre ne peut pas faire l’objet, dans l’État où il séjourne irrégulièrement, d’une décision de retour vers son pays d’origine, en raison du principe de non-refoulement (28).

45. Toutefois, je ne considère pas que cette ligne jurisprudentielle puisse être transposée à la situation en cause au principal. En effet, dans les affaires précitées, l’obstacle à l’éloignement tient principalement à la situation qui attend l’intéressé dans l’État de destination (risque de traitement inhumain ou dégradant, absence de solution d’accueil adéquate, violation du principe de non-refoulement) (29). En revanche, dans l’hypothèse de peines privatives de liberté de très longue durée ou de la réclusion à perpétuité, comme dans les affaires au principal, l’empêchement à l’éloignement découle d’un élément interne propre à l’État membre d’exécution, à savoir l’accomplissement de la peine prononcée par ses juridictions pénales.

46. Dès lors, la question de la possibilité d’adopter une décision de retour en présence d’une impossibilité d’éloignement tenant à l’exécution d’une peine privative de liberté doit être appréhendée selon une autre logique, au sein même de l’économie de la directive 2008/115.

47. À cet égard, l’article 9, paragraphe 2, de la directive 2008/115 me paraît pertinent. La situation d’une personne condamnée à une peine privative de liberté peut être envisagée à la lumière de cette disposition, qui organise précisément l’hypothèse où l’exécution de la décision de retour ne peut intervenir immédiatement. Son paragraphe 2 prévoit que les États membres peuvent reporter l’éloignement « pour une période appropriée », en tenant compte « des circonstances propres à chaque cas », lorsqu’il existe, notamment, des raisons techniques ou des motifs tenant à la situation de l’intéressé. À mon sens, c’est dans ce cadre que peut être appréhendé le report de l’éloignement pour la durée d’exécution de la peine privative de liberté.

48. Premièrement, s’il est vrai que le texte de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 2008/115 mentionne, pour justifier le report, des motifs d’ordre médical ou technique, tels que « l’état physique ou mental du ressortissant d’un pays tiers » ou encore « des motifs d’ordre technique, comme l’absence de moyens de transport ou l’échec de l’éloignement en raison de l’absence d’identification », cette énumération ne présente pas de caractère limitatif. En prévoyant que les États membres, pour décider de reporter l’éloignement « pour une période appropriée », « prennent en compte notamment » (30) ces hypothèses, le législateur de l’Union a conféré, à mon sens, au paragraphe 2 de l’article 9 de la directive 2008/115 un rôle plus souple et, pour ainsi dire, plus fonctionnel par rapport au paragraphe 1 de cet article, qui énonce de manière exhaustive les cas dans lesquels le report de l’éloignement s’impose.

49. Le terme « notamment » revêt, à cet égard, une importance déterminante. Il indique que les motifs énumérés sont exemplatifs et non exhaustifs (31). Autrement dit, la directive 2008/115 admet expressément l’existence d’autres situations dans lesquelles l’éloignement ne peut, en fait ou en droit, être exécuté immédiatement, alors même qu’une décision de retour a été adoptée et que l’obligation de procéder à l’éloignement « dans les meilleurs délais » continue, en principe, de peser sur l’État membre (32).

50. En effet, une peine de réclusion prononcée pour des infractions autonomes par rapport au séjour irrégulier crée, par nature, une impossibilité matérielle de procéder à l’éloignement avant la remise en liberté de l’intéressé. Il s’agit d’un empêchement objectif, indépendant de la volonté de ce dernier, qui relève, à mon sens, des « circonstances propres à chaque cas » au sens de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 2008/115, et justifie, à ce titre, un report de l’exécution de la décision de retour.

51. Deuxièmement, l’économie même de l’article 9, paragraphe 2, de la directive 2008/115 conforte l’idée qu’il peut constituer le fondement du report de l’éloignement pendant l’exécution d’une longue peine privative de liberté. La notion de « période appropriée » n’équivaut pas, en soi, à une « période courte » ou « strictement limitée » ; elle renvoie à une durée nécessaire et proportionnée au motif du report.

52. En d’autres termes, le report ne peut être ni indéfini ni figé. Il doit demeurer limité au temps strictement nécessaire à la disparition de l’obstacle objectif de l’éloignement constitué par la peine de réclusion. Il doit également faire l’objet d’un contrôle périodique permettant d’examiner tout changement de circonstances intervenu après l’adoption de la décision de retour, susceptible d’avoir une incidence significative sur l’appréciation de la situation de la personne concernée au regard de la directive 2008/115 et notamment de son article 5 (33). En particulier, les autorités compétentes de l’État membre concerné doivent se demander, à intervalles appropriés, si l’éloignement peut être raisonnablement mis en œuvre, notamment à l’approche d’échéances de libération conditionnelle ou de réévaluation de la peine. Lorsque la libération devient prévisible, ces autorités doivent réexaminer la mise en œuvre du retour à la lumière des garanties énoncées à l’article 5 de la directive 2008/115 (34).

53. Troisièmement, admettre que la peine de longue durée imposée au pénal constituerait un obstacle à l’adoption même d’une décision de retour impliquerait, par la force des choses, de définir un seuil abstrait de durée au-delà duquel l’État membre serait tenu de s’abstenir de l’adopter. Or, rien dans la directive 2008/115 ne permet de dégager un tel seuil. Ni l’article 6 qui impose en principe l’adoption d’une décision de retour en cas de séjour irrégulier, ni les articles 8 et 9 qui en régissent l’exécution et le report, n’opèrent de distinction entre « courtes » et « longues » peines et ne prévoient de régime spécifique pour les condamnations à perpétuité.

54. Je pense que l’introduction, par voie interprétative, d’un critère temporel rigide (un, cinq, dix ou trente ans de détention ?) reviendrait à ajouter à la directive 2008/115 une condition qu’elle ne contient pas. En outre, la diversité des systèmes pénaux nationaux, des régimes de remise en liberté conditionnelle et des modalités d’aménagement des peines conduirait nécessairement à des seuils différenciés d’un État membre à l’autre, au risque de fragiliser la sécurité juridique, de fragmenter le régime du retour et de réduire in fine l’effet utile de la directive 2008/115.

55. Quatrièmement, et ainsi que l’a notamment relevé le gouvernement néerlandais, un critère fondé sur la seule durée de la peine produirait des effets paradoxaux au regard de la finalité de la directive 2008/115. Les auteurs des infractions les plus graves, condamnés à des peines très lourdes ou à la réclusion à perpétuité, tels que les intéressés dans les affaires au principal, échapperaient à l’adoption d’une décision de retour, au moment de leur condamnation au pénal, au motif que leur éloignement ne pourrait intervenir qu’à très long terme, tandis que les personnes sanctionnées plus légèrement resteraient pleinement soumises au régime de cette directive.

56. Une telle configuration instaurerait, à mon sens, une différence de traitement difficilement justifiable. Plus la gravité de l’infraction serait élevée, plus la personne concernée serait, en pratique, « protégée » contre l’adoption, au moment de sa condamnation au pénal, d’une décision constatant l’irrégularité de son séjour et entraînant son éloignement. Or, la Cour a constamment rappelé en substance que la directive 2008/115 vise précisément à éviter des régimes parallèles de gestion du séjour irrégulier, en imposant un cadre uniforme pour l’adoption et l’exécution des décisions de retour (35). La longueur de la peine ne saurait, dès lors, fonctionner comme un élément conditionnant l’adoption même de la décision de retour.

57. Cinquièmement, une telle approche est conforme à l’objectif d’efficacité poursuivi par la directive 2008/115. Ainsi qu’il a été indiqué notamment par la Commission et les gouvernements allemand et néerlandais, lorsque la décision de retour est adoptée pendant l’exécution de la peine, les autorités disposent du temps nécessaire pour préparer, en amont, les modalités concrètes de l’éloignement, de sorte que celui-ci puisse intervenir aussitôt que possible, au sens de l’article 8, paragraphe 1, de la directive 2008/115, dès que la peine imposée aura été purgée. Elle permet également, comme l’ont relevé les gouvernements belge et néerlandais, de préserver le recours aux instruments internationaux relatifs au transfèrement des personnes condamnées (36), qui supposent l’existence d’une mesure d’éloignement préalablement adoptée, sans que la directive 2008/115 ait pour objet d’y faire obstacle pour autant que les garanties qu’elle consacre soient respectées.

58. Sixièmement, l’articulation entre la décision de retour et les peines privatives de liberté peut trouver un éclairage utile dans l’arrêt Gnandi (37). Dans cet arrêt, la Cour a considéré que, après le rejet en première instance d’une demande de protection internationale, le séjour de l’intéressé devient irrégulier au sens de la directive 2008/115, de sorte qu’une décision de retour peut être adoptée, voire combinée dans un même acte avec la décision mettant fin au séjour régulier. Elle a ajouté toutefois que, lorsque le recours contre cette décision de retour est doté d’un effet suspensif, tous les effets de cette décision doivent être suspendus jusqu’à l’issue définitive de la procédure de recours, l’intéressé conservant, entretemps, les droits nécessaires à la protection du principe de non-refoulement. La Cour a ainsi admis la coexistence de trois éléments : un séjour irrégulier, une décision de retour déjà prise et une impossibilité juridique d’exécuter l’éloignement pendant une certaine période. Selon la Cour, la directive 2008/115 ne s’y oppose pas, mais elle en organise l’articulation au moyen d’un régime de suspension encadré.

59. Mutatis mutandis, cette logique peut être appliquée par analogie à la situation d’un ressortissant de pays tiers condamné à une longue peine ou à une peine de perpétuité réductible (38). Une fois que l’irrégularité du séjour est constatée, l’État membre doit, en principe, adopter une décision de retour en vertu de l’article 6 de la directive 2008/115. L’empêchement constitué par l’incarcération ne doit pas être traité par l’abstention de toute décision, mais par un report de son exécution pour une « période appropriée » au sens de l’article 9, paragraphe 2 de cette directive.

60. Enfin, septièmement, le cas des peines de réclusion à perpétuité appelle, à mon sens, une analyse distincte. Lorsque la peine de réclusion à perpétuité est réductible, c’est-à-dire susceptible d’aménagements, de réexamens périodiques ou d’une remise en liberté conditionnelle, il subsiste une perspective de libération, même lointaine. Dans ce cadre, le report de l’exécution de la décision de retour demeure compatible avec la directive 2008/115, pour autant qu’il repose sur une perspective identifiable d’éloignement et qu’il fasse l’objet de réexamens réguliers. Ainsi qu’il a été relevé aux points 51 et 52 ci-dessus, la notion de « période appropriée » peut alors couvrir une durée substantielle, sous réserve que les autorités vérifient périodiquement si, et à quel horizon, l’éloignement peut être concrètement envisagé, au regard de l’évolution de la situation pénale de l’intéressé.

61. En revanche, si la peine de réclusion à perpétuité est irréductible, c’est-à-dire si aucun mécanisme de libération ou d’aménagement n’est prévu et qu’aucune perspective d’élargissement n’existe en droit interne (39), il me semble que la logique même de la directive 2008/115 atteint ses limites quant à l’obligation d’adopter une décision de retour. La notion de « période appropriée » ne saurait être étendue au point de couvrir une suspension indéfinie, qui équivaudrait, en pratique, à un report sine die de l’éloignement. Un tel report illimité heurterait l’exigence d’une perspective réelle d’éloignement (40) et contredirait la finalité de cette directive, qui vise à instaurer une politique efficace d’éloignement et de rapatriement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ainsi qu’il a été rappelé au point 32 ci-dessus.

62. Cette distinction entre peines réductibles et irréductibles conduit enfin à examiner l’application du principe de proportionnalité (41) en ce qui concerne la directive 2008/115. Ainsi qu’il a été indiqué de manière constante dans la jurisprudence relative à cette directive, ce principe doit être respecté à tous les stades de la procédure de retour (42). Pour ce qui concerne la disjonction entre la prise de la décision de retour et l’éloignement du ressortissant de pays tiers, une approche nuancée s’impose. D’une part, s’agissant de l’obligation découlant de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 2008/115 d’adopter une décision de retour à l’encontre d’un ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier, j’estime que, au-delà des exceptions prévues aux paragraphes 2 à 5 de cette disposition et des intérêts visés à l’article 5 de cette directive, le principe de proportionnalité ne peut pas transformer la durée de la peine en critère conditionnant l’adoption même de la décision.

63. D’autre part, ce principe exige que la décision de retour ne soit adoptée et maintenue que lorsqu’elle demeure rattachée à une perspective réaliste d’éloignement. Ainsi, seules des hypothèses exceptionnelles, caractérisées par l’absence définitive de toute perspective d’éloignement, comme celles des peines de perpétuité irréductibles, peuvent conduire à considérer qu’une décision de retour vouée à rester perpétuellement inexécutable ne répond plus à l’objectif de la directive 2008/115 et ne saurait, partant, être adoptée sans méconnaître les exigences du droit de l’Union.

64. En conclusion, je suis d’avis que les articles 6 et 8 de la directive 2008/115 doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à l’adoption d’une décision de retour à l’encontre d’un ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier qui purge une peine de réclusion de longue durée, lorsque son éloignement n’interviendra qu’à l’issue de cette peine, à condition que les autorités vérifient périodiquement si l’éloignement peut être concrètement envisagé, au regard de l’évolution de la situation pénale de l’intéressé. En revanche, ces dispositions, vues sous l’angle du principe de proportionnalité, s’opposeraient à l’adoption d’une décision de retour lorsqu’une peine de perpétuité irréductible ferait disparaître toute perspective d’éloignement, dès lors que celui-ci deviendrait de fait impossible.

Sur la deuxième question

65. Par sa deuxième question, la juridiction de renvoi cherche, en substance, à savoir si la directive 2008/115, et notamment son article 6, paragraphe 4, doit être interprétée en ce sens qu’elle impose à un État membre qui décide d’incarcérer, pour une longue période, un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier, sans pouvoir adopter de décision de retour à son égard, de lui délivrer un titre ou une autorisation de séjour, fût-ce à titre provisoire.

66. Ainsi que l’a relevé la juridiction de renvoi, cette question ne se poserait que dans l’hypothèse où il serait répondu à la première question que la directive 2008/115 s’oppose, dans une telle situation, à l’adoption d’une décision de retour à l’encontre du ressortissant concerné. C’est uniquement dans ce cas de figure, où la procédure de retour resterait fermée, que se poserait la question de savoir si l’État membre est tenu de « régulariser » la présence de l’intéressé sur son territoire en lui conférant un droit de séjour.

67. À supposer qu’il soit nécessaire de répondre à cette deuxième question, il convient de rappeler, tout d’abord, la portée de la directive 2008/115. Selon une jurisprudence constante, cette directive n’a pas pour objet d’harmoniser de manière exhaustive les règles des États membres relatives au séjour des ressortissants de pays tiers. Elle instaure des normes et des procédures communes uniquement pour l’adoption de décisions de retour et pour l’exécution de ces décisions (43). Dans le même sens, la Cour a précisé que la directive 2008/115 ne vise pas à régir la situation des ressortissants de pays tiers à l’égard desquels aucune décision de retour ne peut être adoptée, de sorte que les États membres demeurent compétents pour déterminer, dans le respect du droit de l’Union, le régime applicable à leur présence sur le territoire (44).

68. Par ailleurs, l’article 6, paragraphe 4, de la directive 2008/115 prévoit que les États membres peuvent, à tout moment, décider d’accorder un titre de séjour ou une autre autorisation de séjour pour des motifs humanitaires, de compassion ou autres, y compris après l’adoption d’une décision de retour, auquel cas cette décision est annulée ou suspendue. Ainsi que la Cour l’a relevé, cette faculté ne se limite pas aux motifs expressément mentionnés, mais permet aux États membres de se fonder sur tout autre motif qu’ils estiment approprié (45). Toutefois, cet article 6, paragraphe 4, se borne à reconnaître une marge d’appréciation aux États membres ; il ne crée pas, en sens inverse, une obligation positive d’octroyer un titre de séjour dans les situations où la directive ne permet pas ou plus l’adoption d’une décision de retour (46).

69. Dans ces conditions, j’estime que la directive 2008/115 n’impose pas une obligation pour un État membre concerné d’accorder un titre de séjour à un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier pendant l’exécution de sa peine privative de liberté dans cet État membre.

Conclusion

70. À la lumière des considérations qui précèdent, je propose à la Cour de répondre comme suit aux questions préjudicielles posées par le Raad van State (Conseil d’État, Pays-Bas) :

1) Les articles 6 et 8 de la directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les Etats membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier,

doivent être interprétés en ce sens que :

ils ne s’opposent pas à l’adoption d’une décision de retour à l’encontre d’un ressortissant de pays tiers en séjour irrégulier qui purge une peine de réclusion de longue durée, lorsque son éloignement n’interviendra qu’à l’issue de cette peine, à condition que les autorités vérifient périodiquement si l’éloignement peut être concrètement envisagé, au regard de l’évolution de la situation pénale de l’intéressé. En revanche, ces dispositions, vues sous l’angle du principe de proportionnalité, s’opposeraient à l’adoption d’une décision de retour lorsqu’une peine de perpétuité irréductible ferait disparaître toute perspective d’éloignement, dès lors que celui-ci deviendrait de fait impossible.

2) La directive 2008/115,

doit être interprétée en ce sens que :

elle n’impose pas une obligation pour un État membre concerné d’accorder un titre de séjour à un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier pendant l’exécution de sa peine privative de liberté dans cet État membre.

1 Langue originale : le français.

i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.

2 Directive du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 (JO 2008, L 348, p. 98).

3 Voir, entre autres, arrêts du 23 avril 2015, Zaizoune (C-38/14, EU:C:2015:260, point 34), et du 20 octobre 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Retrait ou suspension d’une décision de retour) (C-825/21, EU:C:2022:810, point 50).

4 Stb. 2000, n^o 495.

5 Stb. 2000, n^o 497.

6 Selon le Besluit Adviescollege levenslang gestraften (arrêté du comité d’experts sur les condamnés à perpétuité), la question de l’octroi d’une grâce à un détenu à perpétuité sera en tout état de cause examinée après 25 ans de détention.

7 C-441/19, ci-après l’« arrêt TQ », EU:C:2021:9.

8 C-673/19, ci-après l’« arrêt M », EU:C:2021:127.

9 Voir article 64 de la loi de 2000 sur les étrangers et l’article 6.1 b, paragraphe 1, de l’arrêté de 2000 sur les étrangers.

10 Voir point 2 des présentes conclusions ainsi que jurisprudence citée.

11 Ainsi que la Cour l’a rappelé au point 31 de son arrêt du 6 décembre 2011, Achughbabian (C-329/11, ci-après l’« arrêt Achughbabian », EU:C:2011:807), « les autorités compétentes sont tenues, aux fins d’éviter de porter atteinte à l’objectif de la directive 2008/115 […], d’agir avec diligence et de prendre position sans tarder sur le caractère régulier ou non du séjour de la personne concernée. Une fois constatée l’irrégularité du séjour, lesdites autorités doivent, en vertu de l’article 6, paragraphe 1, de ladite directive et sans préjudice des exceptions prévues par cette dernière, adopter une décision de retour ». Il en va de même des mesures de rétention prévues, notamment, par la directive 2008/115. Celles-ci ne sauraient compromettre la réalisation des objectifs poursuivis : « la finalité des mesures de rétention, au sens de la directive 2008/115, est non pas la poursuite ou la répression d’infractions pénales, mais la réalisation des objectifs poursuivis par cette directive en matière de retour » [voir arrêt du 4 septembre 2025, Adrar (C-313/25 PPU, EU:C:2025:647, point 50)].

12 Voir point 2 des présentes conclusions ainsi que jurisprudence citée.

13 Voir considérants 2 et 4 de la directive 2008/115.

14 Voir arrêts du 28 avril 2011, El Dridi (C-61/11 PPU, ci-après l’« arrêt El Dridi », EU:C:2011:268, point 59), et Achughbabian (point 43). Voir, aussi, arrêt du 5 juin 2014, Mahdi (C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, point 38), selon lequel « conformément à l’article 79, paragraphe 2, TFUE, l’objectif de la directive 2008/115, ainsi qu’il ressort des considérants 2 et 11 de celle-ci, est de mettre en place une politique efficace de l’éloignement et du rapatriement fondée sur des normes et des garanties juridiques communes, afin que les personnes concernées soient rapatriées de façon humaine et dans le respect intégral de leurs droits fondamentaux ainsi que de leur dignité ». Voir, également, arrêts du 14 mai 2020, Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C-924/19 PPU et C-925/19 PPU, EU:C:2020:367, point 121), et TQ (point 70).

15 Voir, en ce sens, arrêt du 3 juin 2021, Westerwaldkreis (C-546/19, EU:C:2021:432, point 55). Il convient pour autant de préciser que, ainsi qu’il sera analysé au point 44 des présentes conclusions, il ressort clairement de la jurisprudence que l’adoption d’une décision de retour implique que les autorités de l’État membre concerné tiennent compte, dès l’origine, des conditions prévisibles de son exécution, de sorte qu’une telle décision ne saurait être valablement adoptée, lorsque, eu égard aux circonstances de l’espèce, l’éloignement ne peut raisonnablement être envisagé en pratique. Par ailleurs, j’estime utile de noter que dans le document de la Commission intitulé « Proposition de Directive du Parlement européen et du Conseil relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier » [(COM(2005) 391 final], la possibilité de report de « l’exécution d’une décision de retour pour une durée appropriée, en tenant compte des circonstances propres à chaque cas » figurait à l’article 8, paragraphe 1. Dans le texte final, cette faculté est reprise à l’article 9, paragraphe 2, mais recentrée sur la phase de l’« éloignement » proprement dite. Ce déplacement traduit, à mon sens, la volonté du législateur de préserver le caractère obligatoire et systématique de l’adoption d’une décision de retour, tout en laissant aux États membres une marge de manœuvre pour adapter dans le temps l’exécution de l’éloignement au regard des circonstances propres à chaque cas.

16 Ainsi qu’il ressort de la décision de renvoi, aucune de ces exceptions ne trouve application dans les affaires au principal.

17 Voir Lebœuf, L., « La Cour de justice à la poursuite d’une conciliation entre la compétence pénale des États membres et l’effet utile de la directive retour. CJUE, 1^er octobre 2015, Celaj, aff. C-290/14, EU:C:2015:640 », Revue des affaires européennes – Law & European affairs, 2015/4, p. 749.

18 Arrêt El Dridi (points 58 à 62).

19 Voir arrêt Achughbabian (points 42 à 45).

20 Voir arrêt du 6 décembre 2012, Sagor (C-430/11, ci-après l’« arrêt Sagor », EU:C:2012:777, point 45). La Cour indique, spécifiquement que « [le] risque d’atteinte à la procédure de retour existe notamment si la réglementation applicable ne prévoit pas que l’exécution d’une peine d’assignation à résidence infligée au ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier doit prendre fin dès qu’il est possible de réaliser l’éloignement de ladite personne ».

21 Voir arrêt du 23 avril 2015, Zaizoune (C-38/14, EU:C:2015:260, point 37).

22 Voir arrêt Sagor (point 36).

23 Arrêt Achughbabian (point 41).

24 Arrêt du 7 juin 2016 (C-47/15, ci-après l’« arrêt Affum », EU:C:2016:408).

25 Arrêt Affum (point 65). Mise en italique par mes soins.

26 Le dictionnaire Le Robert définit le terme « répression » comme suit : « Action de réprimer : châtiment, punition. La répression d’un crime. Répression et prévention », disponible en ligne à l’adresse suivante : https://dictionnaire.lerobert.com/definition/repression.

27 C-69/21, EU:C:2022:913.

28 Arrêt M (points 38 à 42).

29 Il convient de relever à cet égard que, dans l’arrêt TQ, la Cour a jugé, entre autres, que l’article 8 de la directive 2008/115 s’opposait à une pratique des autorités de l’État membre concerné consistant à adopter des décisions de retour à l’égard de mineurs non accompagnés sans procéder à leur éloignement jusqu’à ce que les mineurs aient atteint l’âge de 18 ans (points 79 et 80). Malgré la similitude tenant à la dissociation temporelle entre la décision de retour et son exécution, la solution retenue dans l’arrêt TQ ne me paraît pas transposable aux affaires au principal. L’arrêt TQ portait sur des mineurs non accompagnés et mettait en lumière un défaut de diligence des autorités nationales dans l’accomplissement des vérifications requises par l’article 10 de la directive 2008/115 en faveur d’un groupe particulièrement vulnérable. Les présentes affaires concernent, quant à elles, des adultes condamnés à de longues peines de réclusion, voire à perpétuité, et la suspension de fait de l’éloignement résulte exclusivement de l’exécution de ces peines.

30 Mise en italique par mes soins.

31 À mon sens, les deux motifs énoncés à titre exemplatif au deuxième paragraphe de l’article 9 de la directive 2008/115 mettent en évidence un critère commun. En effet, il s’agit de situations où l’éloignement est temporairement impossible ou dépourvu de sens en raison d’un empêchement objectif. Il est vrai que la version finale encadre plus précisément cette faculté que l’article 8, paragraphe 1, de la proposition initiale de la Commission, qui était formulé en termes plus généraux (voir note en bas de page 15 des présentes conclusions). Toutefois, j’estime que le maintien, à l’article 9, paragraphe 2, de la même logique de base, à savoir, le report pour une période appropriée, en fonction des circonstances du cas d’espèce, montre que le législateur a entendu conserver cette marge d’appréciation, tout en l’inscrivant dans un cadre plus structuré. Or, lorsqu’un ressortissant de pays tiers est condamné à une longue peine privative de liberté et doit purger cette peine, l’État membre se trouve, de fait et de droit, dans l’impossibilité de procéder à son éloignement pendant la durée de la détention. Une telle situation relève donc de la même logique que les hypothèses visées à cet article 9, paragraphe 2.

32 Il n’est pas inutile de rappeler, de plus, que la Cour a précisé, au point 45 de l’arrêt Achughbabian, que l’objectif d’éloigner « dans les meilleurs délais » serait contrarié « si, après avoir constaté le séjour irrégulier du ressortissant d’un pays tiers, l’État membre concerné faisait précéder l’exécution de la décision de retour, voire l’adoption même de cette décision, de poursuites pénales suivies, le cas échéant, d’une peine d’emprisonnement. Une telle démarche retarderait l’éloignement […] et ne figure pas, au demeurant, parmi les justifications d’un report de l’éloignement mentionnées à l’article 9 de la directive 2008/115 » (mise en italique par mes soins). Cette considération doit, toutefois, être lue à la lumière du point 44 de cet arrêt, dans lequel la Cour répondait à l’argument selon lequel « les articles 8, 15 et 16 de la directive 2008/115 […] ne s’opposent pas à ce qu’un État membre inflige, à un ressortissant d’un pays tiers en séjour irrégulier, une peine d’emprisonnement avant de procéder à l’éloignement de cette personne selon les modalités prévues par la directive ». Il ressort clairement de ce contexte que la Cour visait des poursuites pénales liées au séjour irrégulier et non des condamnations pour d’autres infractions pénales autonomes.

33 Voir, par analogie, arrêt du 19 décembre 2024, Kaduna (C-244/24 et C-290/24, EU:C:2024:1038, notamment point 143).

34 On relèvera également que, à la suite de l’arrêt TQ (point 81), la Cour exige une évaluation actualisée des risques de refoulement et des effets de l’éloignement sur la vie familiale.

35 Voir, notamment, et en ce sens, arrêts El Dridi (points 31 et 55) ; Achughbabian (point 43) ; Sagor (point 32), et Affum (points 61, 82 et 86), où il est en substance rappelé que la directive 2008/115 vise à l’instauration d’une politique de retour effective fondée sur des « normes et procédures communes ».

36 Voir, notamment, article 3 du protocole additionnel à la convention sur le transfèrement des personnes condamnées.

37 Arrêt du 19 juin 2018 (C-181/16, ci-après l’« arrêt Gnandi », EU:C:2018:465).

38 Toutefois, l’analogie avancée avec l’arrêt Gnandi doit être maniée avec prudence. En premier lieu, l’obstacle à l’éloignement n’a pas la même nature. Dans l’arrêt Gnandi, il dérivait d’un droit de l’Union : le recours contre le rejet de la demande de protection internationale, assorti d’un effet suspensif, et le droit de rester qui en découle. L’impossibilité d’éloigner résultait ainsi directement de la nécessité de garantir un recours effectif et le respect du principe de non-refoulement. Dans les affaires présentes, l’obstacle est exclusivement pénal et interne. En effet, il s’agit de l’exécution d’une longue peine ou d’une réclusion à perpétuité dans un État membre sûr, sans lien avec un droit de séjour conféré par le droit de l’Union. En second lieu, l’horizon temporel diffère radicalement. La suspension dans l’arrêt Gnandi se limite à la durée du recours, tandis qu’ici l’empêchement peut durer dix, quinze ou vingt ans, voire toute la vie. Le schéma retenu dans l’arrêt Gnandi (séjour irrégulier constaté, décision de retour adoptée, mais exécution suspendue dans un cadre juridique précis) ne peut dès lors être évoquée qu’à titre d’analogie, et non comme un exemple transposable.

39 Il me paraît important de souligner qu’une telle hypothèse demeure largement théorique, dans la mesure où une situation de ce type se heurterait, très vraisemblablement, à l’article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signées à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »), tel qu’il est interprété par la Cour européenne des droits de l’homme. En particulier, selon cette juridiction, la CEDH n’interdit pas, en principe, l’imposition d’une peine à perpétuité. Cependant, pour être compatible avec l’article 3 de la CEDH, une telle peine doit être compressible de jure et de facto, c’est-à-dire qu’elle doit offrir à la fois une chance d’élargissement et une possibilité de réexamen [voir Cour EDH, 9 juillet 2013, Vinter et autres c. Royaume-Uni [GC] (CE:ECHR:2013:0709JUD006606909, § 110 et 122)]. Voir, aussi, sur le même sujet, Cour EDH, 26 avril 2016, Murray c. Pays-Bas [GC] (CE:ECHR:2016:0426JUD001051110, § 101 à 104) ; Cour EDH, 17 janvier 2017, Hutchinson c. Royaume-Uni [GC] (CE:ECHR:2017:0117JUD005759208, § 42), et Cour EDH, 13 juin 2019, Marcello Viola c. Italie (n^o 2) (CE:ECHR:2019:0613JUD007763316, § 136) : « la dignité humaine, qui se trouve au cœur même du système mis en place par la Convention, empêche de priver une personne de sa liberté par la contrainte sans œuvrer en même temps à sa réinsertion et sans lui fournir une chance de recouvrer un jour cette liberté » (voir, en général, sur cette question, Maierhöfer, C., « Artikel 3. Verbot des Folter », dans Frowein/Peukert, Europäische MenschenRechtsKonvention. EMRK-Kommentar, N. P. Engel Verlag, Kehl am Rhein, 2024, 4^e éd., p. 130 et suiv.). Par ailleurs, il convient de noter que, ainsi qu’il a été indiqué au point 13 des présentes conclusions, dans le cas de X au principal, la question de l’octroi d’une grâce sera en tout état de cause examinée après 25 ans de détention.

40 En évoquant l’absence de « perspective réelle d’éloignement », je fais écho à la notion de « perspective raisonnable d’éloignement » visée à l’article 15, paragraphe 4, de la directive 2008/115, telle qu’interprétée par la Cour dans l’arrêt du 30 novembre 2009, Kadzoev (C-357/09 PPU, EU:C:2009:741). Or, cette référence vise une problématique distincte, à savoir celle de la rétention aux fins de retour, et non celle qui se pose dans les affaires au principal.

41 Je rappelle que, s’agissant de la CEDH, la compatibilité avec l’article 3 de cette convention d’une peine de perpétuité incompressible de jure et de facto serait mise en question (voir note de bas de page 39 des présentes conclusions).

42 Voir arrêts El Dridi (point 41) et du 11 juin 2015, Zh. et O. (C-554/13, EU:C:2015:377, point 49).

43 Ainsi qu’il ressort, notamment, de l’arrêt M (point 43).

44 Voir arrêt M (points 44 et 45). Je rappelle que, dans cette affaire, l’impossibilité d’adopter une décision de retour découlait, notamment, de l’application du principe de non-refoulement.

45 Voir, en ce sens, arrêt du 20 octobre 2022, Centre public d’action sociale de Liège (Retrait ou suspension d’une décision de retour) (C-825/21, EU:C:2022:810, point 43). La Cour a, à cet égard, indiqué que le pouvoir d’appréciation accordé par le législateur de l’Union aux États membres est « très large » (point 44 de cet arrêt).

46 Ainsi, dans l’arrêt du 22 novembre 2022, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Éloignement – Cannabis thérapeutique) (C-69/21, EU:C:2022:913, point 86), la Cour a considéré que la directive 2008/115 « se limite à permettre aux États membres d’octroyer, pour des raisons charitables ou humanitaires, un droit de séjour, sur le fondement de leur droit national, et non du droit de l’Union, aux ressortissants de pays tiers séjournant irrégulièrement sur leur territoire ».