CJUE, n° C-888/24, Conclusions de l'avocat général de la Cour, 26 mars 2026

CJUE, Demande (JO) 20 décembre 2024

CJUE, Conclusions de l'avocat général 26 mars 2026

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Sur la décision

Référence :	CJUE, 26 mars 2026, C-888/24
Numéro(s) :	C-888/24
Conclusions de l'avocat général M. A. Biondi, présentées le 26 mars 2026.###
Précédents jurisprudentiels :	22 Voir arrêt du 13 juin 2024, BibMedia ( C-737/22, EU:C:2024:495 24 Voir arrêts du 12 mars 2015, eVigilo ( C-538/13, EU:C:2015:166, point 39 ) et du 7 septembre 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras ( C-927/19, EU:C:2021:700 30 Arrêts du 22 novembre 2012, M. ( C-277/11, EU:C:2012:744 9 février 2017, M ( C-560/14, EU:C:2017:101 AESTE ( C-210/24, EU:C:2026:145 BibMedia ( C-737/22, EU:C:2024:495 Italia ( C-276/16, EU:C:2017:1010 l' affaire M ( C-560/14, EU:C:2016:320 Mukarubega ( C-166/13, EU:C:2014:2336, point 48 Obshtina Veliko Tarnovo et Obshtina Belovo ( C-471/23 et C-477/23, EU:C:2025:155 SAG ELV Slovensko e.a. ( C-599/10, EU:C:2012:191
Identifiant CELEX :	62024CC0888
Identifiant européen :	ECLI:EU:C:2026:274
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Sur les parties

Avocat général :	Biondi

Texte intégral

Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCAT GÉNÉRAL

M. ANDREA BIONDI

présentées le 26 mars 2026 (1)

Affaire C-888/24

Adão da Fonseca-Engenheiros Consultores, Lda

contre

Metro do Porto, S.A.

Betar Consultores, Lda

[demande de décision préjudicielle formée par le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal)]

« Renvoi préjudiciel – Marchés publics – Directive 2014/24/UE – Article 82 – Procédure relative à un concours – Absence d’audition préalable – Protection de l’anonymat des candidats – Droit d’être entendu »

I. Introduction

1. La présente demande de décision préjudicielle, introduite par le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal), offre à la Cour l’occasion d’interpréter pour la première fois les dispositions de la directive 2014/24/UE (2) sur la passation des marchés publics qui concernent spécifiquement les « concours ».

2. Les concours sont des procédures distinctes des appels d’offres, destinées à fournir à un pouvoir adjudicateur une proposition conceptuelle, un plan ou un projet (généralement dans le domaine de l’urbanisme, de l’ingénierie ou de l’architecture), sélectionné par un jury sur la base d’un appel d’offres. La particularité des concours réside dans le caractère créatif et conceptuel des plans ou projets présentés, la qualité et l’originalité des solutions proposées jouant un rôle déterminant dans l’évaluation.

3. La présente affaire pose, en résumé, la question de la nécessité ou, à tout le moins, de la licéité d’une audition préalable des candidats avant la décision finale du jury dans les procédures de ce type. Cette question sera examinée tant dans le cadre réglementaire de la directive 2014/24 qu’à la lumière du principe général du droit de l’Union reconnaissant le droit d’être entendu.

4. La demande de décision préjudicielle faisant l’objet des présentes conclusions a été présentée dans le cadre d’une action introduite par la société d’ingénierie Adão da Fonseca – Engenheiros Consultores, Lda (ci-après « Adão da Fonseca ») au sujet d’un concours organisé par la société Metro do Porto, S.A., en qualité de pouvoir adjudicateur, pour l’élaboration du projet d’exécution d’un pont sur le fleuve Douro.

5. Le projet d’Adão da Fonseca n’a pas été classé parmi les trois projets sélectionnés par le jury de ce concours. Cette société a donc saisi les juridictions administratives portugaises d’un recours en annulation de la décision de ce jury ainsi que de la décision subséquente d’attribution du marché public de services à un autre opérateur.

6. À la suite de deux rejets de son recours par les juridictions administratives inférieures, Adão da Fonseca a saisi en dernier ressort le juge de renvoi. Devant celui-ci, cette société a fait valoir, entre autres, la violation de son prétendu droit à une audition préalable (3). Elle soutient que l’absence d’audition préalable, en particulier par le jury, aurait entraîné une violation d’une forme substantielle, de sorte que tant la procédure de concours que l’adjudication subséquente (4) seraient entachées d’illégalité.

7. Dans ce contexte, le juge de renvoi se demande s’il y a lieu de reconnaître aux candidats à un concours le droit d’être entendus par le jury avant que celui-ci adopte sa décision sur l’évaluation et le classement des plans ou des projets qui lui ont été soumis. Ce juge relève que, bien que l’audition des parties intéressées soit, en droit portugais, une étape essentielle de toute procédure, il n’est pas exclu que l’absence d’audition préalable puisse être dûment justifiée dans certains cas. Il souligne que, dans le cadre des concours, l’exclusion d’une audition préalable des candidats pourrait se justifier au regard du principe – fondamental dans ce type de procédures – de l’anonymat des candidats, dont l’identité ne peut être divulguée qu’après la rédaction du rapport du jury. Cela étant, le juge de renvoi relève que, si, en droit portugais, aucune règle spécifique relative à la procédure de concours ne prévoit une telle audition préalable, elle n’en est pas moins prévue par le régime général des procédures ouvertes, auquel la réglementation nationale pertinente renvoie à titre subsidiaire.

8. C’est dans ces circonstances que la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de saisir la Cour de la question préjudicielle suivante :

« La règle de l’anonymat des soumissionnaires, énoncée à l’article 82, paragraphe 4, de la directive 2014/24 , lue conjointement avec la possibilité d’un dialogue entre le jury et les soumissionnaires en vue d’obtenir des éclaircissements sur les travaux de conception présentés, prévue aux paragraphes 5 et 6 de cet article, ainsi que par le renvoi aux dispositions du titre I, effectué à l’article 80, paragraphe 1, de ladite directive, doit-elle être interprétée en ce sens qu’elle s’oppose à la réalisation obligatoire d’une audition préalable des parties intéressées ? »

II. Analyse

9. Comme je l’ai déjà indiqué, la question posée par le juge de renvoi concerne la relation entre la règle de l’anonymat des candidats, qui joue un rôle fondamental dans le cadre de la réglementation des concours, et le droit d’être entendu des candidats participant à une telle procédure.

10. À titre liminaire, il convient de relever, en premier lieu, que la question préjudicielle ne paraît pas hypothétique, comme le soutient Metro do Porto S. A. dans ses observations. En effet, il ressort clairement de la décision du juge de renvoi qu’Adão da Fonseca a soutenu devant lui que la prétendue illégalité résultant de l’absence d’audition préalable des parties intéressés pendant le concours aurait constitué une violation d’une forme substantielle, qui comporterait l’annulation de toute la procédure (5) La question préjudicielle posée à la Cour est donc décisive pour l’affaire dont le juge de renvoi est saisi et, partant, elle est recevable.

11. En deuxième lieu, je relève que la procédure relative au concours en cause concerne un projet d’exécution d’un pont sur le fleuve Douro, lancé par Metro do Porto S.A., la société de droit public responsable de la gestion de l’infrastructure du système de métro de Porto. Toutefois, ni la décision de renvoi ni les observations des parties ne semblent indiquer de manière explicite si, dans le cadre de ce projet, il est prévu que le métro passe sur le pont en question. On ne voit donc pas clairement si le concours en cause concerne des « activités visant la mise à disposition […] de réseaux destinés à fournir un service au public dans le domaine du transport par chemin de fer », au sens de l’article 11 de la directive 2014/25/UE (6). Si tel était le cas, ce seraient les dispositions de cette dernière directive, et non celles de la directive 2014/24, qui seraient applicables au concours en cause. Toutefois, il convient de relever à cet égard que les dispositions de ces deux directives portant sur le régime des concours qui sont en cause en l’espèce sont en substance identiques (7), de sorte que l’analyse de la Cour serait identique même si c’était la directive 2014/25 qui était applicable.

12. Pour répondre à la question posée par le juge de renvoi, j’exposerai, tout d’abord, les caractéristiques des procédures relatives aux concours telles qu’elles sont régies par la directive 2014/24, afin de comprendre les aspects spécifiques qui motivent leur régime juridique (A) ; j’examinerai ensuite s’il y a lieu de reconnaître un droit à une audition préalable dans les procédures de ce type en vertu de la directive 2014/24 (B) ; enfin, j’examinerai si un droit à une audition préalable dans les procédures de ce type doit être reconnu sur le fondement du droit d’être entendu en tant qu’expression d’un principe général du droit de l’Union (C).

A. Les concours dans la directive 2014/24

13. L’article 2, paragraphe 1, point 21, de la directive 2014/24 définit les « concours » comme étant les « procédures qui permettent au pouvoir adjudicateur d’acquérir, principalement dans le domaine de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme, de l’architecture et de l’ingénierie ou du traitement de données, un plan ou un projet qui est choisi par un jury après mise en concurrence avec ou sans attribution de primes » (8).

14. Les concours sont des instruments caractérisés par leur « souplesse » (9) utilisés par les pouvoirs adjudicateurs pour sélectionner un ou plusieurs travaux de conception dans des domaines spécifiques. En tant que tels, ils servent à recueillir des idées et à obtenir la meilleure proposition conceptuelle sans que la procédure serve nécessairement à confier l’exécution du projet ou à attribuer le service de conception.

15. Les concours se distinguent donc des marchés publics, qui reçoivent une autre définition dans la directive 2014/24 (10). En effet, les concours ne sont pas destinés à conclure un contrat de prestation de services, mais seulement à sélectionner un ou plusieurs travaux de conception, avec ou sans paiement de primes. Cela n’exclut d’ailleurs pas qu’un concours puisse être organisé dans le cadre d’une procédure de passation d’un marché public de services (11).

16. La spécificité des concours réside donc, comme on l’a déjà dit, précisément dans leur caractère créatif et conceptuel, où la valeur qualitative et le caractère innovant des solutions proposées s’avèrent déterminants. Contrairement aux procédures d’appel d’offres, dans les concours, les candidats ne formulent pas d’offres économiques, mais présentent des travaux qui traduisent la vision du projet (généralement des plans ou des schémas en matière d’urbanisme, d’ingénierie, d’architecture ou autre). En conséquence, le pouvoir adjudicateur ne procède pas à l’attribution d’un marché proprement dit, mais se borne à choisir et, éventuellement, à primer, une proposition conceptuelle. L’objet de la comparaison n’est donc pas l’offre contractuelle, mais le contenu technique des projets présentés. Ce qui intéresse le pouvoir adjudicateur dans les procédures de ce type, c’est le résultat final de l’activité de conception et de planification, qui doit répondre aux besoins qu’il a préalablement précisés. Par contre, l’objectif n’est pas d’identifier la personne qui remplit les conditions requises pour assurer le professionnalisme dans l’exécution de la mission à attribuer.

17. Les concours faisaient déjà l’objet d’un régime spécifique dans la directive 2004/18/CE (12). La directive 2014/24 a toutefois renforcé leur régime et leur a consacré un chapitre propre, le chapitre II (articles 78 à 82), au sein du titre III, consacré aux systèmes spéciaux de passation de marchés (13)

18. Les dispositions de ce chapitre ne prévoient pas de procédure générale spécifique pour les concours. Elles contiennent seulement certaines dispositions procédurales visant à tenir compte des particularités déjà mentionnées de ce type de concours, ainsi qu’une obligation pour les pouvoirs adjudicateurs – énoncée à l’article 80, paragraphe 1, de la directive 2014/24, qui est mentionné dans la question préjudicielle – d’appliquer des procédures adaptées aux dispositions du titre I de cette directive, relatives aux principes et aux dispositions générales. Il résulte de cette réglementation relativement limitée que la directive 2014/24 n’est pas destinée à réaliser une harmonisation complète du régime des concours.

19. En ce qui concerne les dispositions de la directive 2014/24, l’article 78 précise le champ d’application des règles régissant les concours. Il ressort de la lecture de cette disposition que les concours peuvent être organisés de trois manières : premièrement, de manière totalement indépendante de toute procédure de passation de marché public (14); deuxièmement, comme étape préliminaire par rapport à une procédure de passation de marché qui pourrait être organisée ultérieurement (15) ; troisièmement, directement en tant que partie intégrante d’une procédure de passation d’un marché public de services (16). Les concours peuvent, en outre, être ouverts à tous les opérateurs ou être limités à un nombre restreint de candidats (17).

20. L’article 79 de la directive 2014/24 prévoit l’obligation pour les pouvoirs adjudicateurs qui entendent organiser un concours de faire connaître leur intention au moyen d’un avis de concours (18). L’article 80 de la même directive contient certaines règles concernant l’organisation des concours et la sélection des participants (19). L’article 81 de cette directive prévoit des dispositions spécifiques pour la composition du jury (20).

21. Enfin, l’article 82 de la directive 2014/24, dont l’interprétation est demandée dans la question préjudicielle, prévoit des dispositions en matière de décisions du jury.

22. Plus précisément, les paragraphes 2 et 4 de cet article formulent la règle de l’anonymat. En vertu de l’article 82, paragraphe 2, de la directive 2014/24, le jury doit examiner les plans et projets présentés par les candidats de manière anonyme et en se fondant exclusivement sur les critères indiqués dans l’avis de concours. En vertu du paragraphe 4, l’anonymat doit être respecté jusqu’à l’avis ou la décision du jury.

23. La raison d’être de l’anonymat est de garantir l’objectivité et l’impartialité de la procédure d’évaluation des projets présentés. L’anonymat assure en effet que le jury évalue ces projets exclusivement sur la base de leurs mérites intrinsèques, selon des critères de sélection préétablis, clairs et non discriminatoires, et sans être influencé, consciemment ou inconsciemment, par l’identité ou la réputation des candidats. En effet, dès lors que, ainsi qu’on l’a dit, un concours a pour objet d’évaluer des travaux créatifs sur la base de leurs qualités esthétiques, conceptuelles, fonctionnelles ou techniques, eu égard à la nature intrinsèquement artistique et conceptuelle de ces travaux, leur évaluation implique nécessairement un certain degré de subjectivité, notamment en ce qui concerne l’appréciation des aspects esthétiques et des contenus conceptuels. Il existe donc un risque accru de partialité du jury, qui pourrait favoriser, même inconsciemment, des professionnels renommés. L’anonymat garantit l’objectivité du jury et le respect des principes d’égalité de traitement et de concurrence loyale. Le maintien d’un strict anonymat durant l’évaluation des projets garantit donc l’égalité de traitement entre les participants et renforce la légitimité et la transparence de la procédure, de sorte qu’il joue un rôle fondamental dans les procédures de ce type.

24. Par ailleurs, la directive 2014/24 n’exclut pas absolument toute forme de dialogue entre le jury et les candidats. L’article 82, paragraphe 5, dispose en effet que « [l]es candidats peuvent être invités, si nécessaire, à répondre aux questions que le jury a consignées dans le procès-verbal, afin de clarifier tel ou tel aspect d’un projet ». Le paragraphe 6 du même article prévoit d’ailleurs qu’un « procès-verbal complet du dialogue entre les membres du jury et les candidats est établi ».

25. C’est dans le cadre réglementaire de la directive 2014/24 décrit aux points précédents qu’il convient d’analyser la question préjudicielle posée par le juge de renvoi.

B. Sur la reconnaissance d’un droit à une audition préalable dans les concours dans le cadre de la directive 2014/24

26. Pour répondre à cette question, il y a lieu de vérifier tout d’abord si ce cadre réglementaire peut comporter la tenue obligatoire d’une audition préalable des candidats aux concours, avant l’adoption de la décision d’évaluation du jury.

27. À cet égard, en premier lieu, il faut relever que les dispositions du titre III, chapitre II, de la directive 2014/24 citées ci-dessus ne prévoient pas explicitement la tenue d’une audition préalable des intéressés dans le cadre des concours.

28. Reprenant un argument d’Adão da Fonseca, le juge de renvoi se demande néanmoins si la possibilité d’engager un dialogue entre les candidats et le jury, prévue à l’article 82, paragraphes 5 et 6, de la directive 2014/24, ne pourrait pas justifier la possibilité d’examiner et de prendre connaissance des projets proposés par les candidats lors d’une audition sans violation de la confidentialité et de l’anonymat.

29. À cet égard, je considère toutefois que les dispositions de l’article 82, paragraphes 5 et 6, de la directive 2014/24 ne sauraient être interprétées en ce sens qu’elles conféreraient aux candidats un droit à une audition préalable dans le cadre des concours.

30. Il ressort du libellé du paragraphe 5 de cet article que les candidats « peuvent » être invités « si nécessaire » à répondre aux questions que le jury a consignées dans le procès-verbal dans le but de fournir des éclaircissements sur les projets. Cette disposition confère donc explicitement au jury un pouvoir discrétionnaire de demander des éclaircissements aux candidats quant aux projets, et non un droit pour les candidats d’exiger une occasion de fournir de tels éclaircissements.

31. Cette faculté de demander des éclaircissements a été prévue pour dissiper les doutes que le jury pourrait avoir sur des aspects particuliers du projet présenté, ce qui contribue à une évaluation plus éclairée et plus équitable. Il s’agit d’ailleurs simplement d’une demande d’éclaircissements. En tout état de cause, cette disposition ne vise certainement pas à permettre aux candidats de compléter le projet ex post, en allant au-delà des demandes d’éclaircissements du jury.

32. En outre, dans l’exercice du pouvoir d’appréciation qui lui est conféré, il incombe au jury dernier de traiter les différents candidats de manière égale et loyale, de telle sorte que la demande d’éclaircissements ne puisse pas apparaître, à l’issue de la procédure de concours, comme ayant indûment favorisé ou défavorisé le ou les candidats ayant fait l’objet de cette demande (21).

33. En outre, il est évident que la faculté pour le jury d’adresser ladite demande d’éclaircissements à un ou plusieurs candidats doit être conciliée avec la règle de l’anonymat qui, ainsi qu’il ressort de l’article 82, paragraphe 4, de la directive 2014/24, doit être respecté jusqu’à l’adoption de la décision. En effet, si tel n’était pas le cas, comme le relève à juste titre le gouvernement portugais, l’effet utile de la règle de l’anonymat risquerait d’être mis en échec par la demande d’éclaircissements. Le respect de la règle de l’anonymat des candidats peut être garanti, comme le suggère la Commission dans ses observations, par exemple en recourant à un intermédiaire (tel que le pouvoir adjudicateur ou un tiers indépendant) ou en utilisant des moyens techniques ou informatiques (par exemple, une plateforme informatique).

34. Deuxièmement, la nécessité de tenir une audition préalable des intéressés lors des concours, avant l’adoption de la décision du jury, ne résulte pas non plus d’aucune disposition du titre I de la directive 2014/24, auquel renvoie l’article 80, paragraphe 1, de celle-ci.

35. En particulier, une telle nécessité ne découle d’aucun des principes fondamentaux de la passation des marchés énoncés à l’article 18 de la directive 2014/24 ni, particulièrement, des principes d’égalité de traitement et de transparence, lesquels semblent même aller à l’encontre de la reconnaissance d’un droit à une audition préalable des candidats dans ces procédures.

36. Il ressort de la jurisprudence que le principe d’égalité de traitement a pour objectif de favoriser le développement d’une concurrence saine et effective entre les entités participant à un marché public, qui doivent se trouver sur un pied d’égalité aussi bien au moment où elles préparent leurs projets qu’à celui où ceux-ci sont évalués. Le principe de transparence, lui, a pour but de garantir l’absence de risque de favoritisme et d’arbitraire de la part du pouvoir adjudicateur (22).

37. Une audition préalable, indépendamment de la forme sous laquelle elle est tenue, comporte toujours un risque, au moins potentiel, de compromettre l’anonymat des participants qui, comme nous l’avons vu ci-dessus, en raison de la nature particulière de ceux-ci, joue un rôle fondamental dans les procédures relatives aux concours (23). Dans le contexte spécifique des concours, la tenue d’une audition préalable des candidats présente donc toujours le risque soit de compromettre l’égalité de traitement des candidats, soit d’affecter l’indépendance de l’évaluation du jury, en violation de ces deux principes.

38. En troisième lieu, la question se pose de savoir si, en l’absence de disposition spécifique à cet égard dans la directive 2014/24, cette directive et notamment la règle de l’anonymat permettent ou s’opposent à ce qu’un État membre prévoie, dans son droit national, la tenue obligatoire d’une audition préalable des intéressés dans le cadre des concours, avant l’adoption de la décision d’évaluation du jury.

39. À cet égard, dans la mesure où, comme je l’ai relevé au point 18 des présentes conclusions, la directive 2014/24 ne procède pas à une harmonisation complète des règles en matière de concours, il appartient à chaque État membre, conformément à une jurisprudence constante, de régler les modalités de la procédure administrative, en vertu du principe de l’autonomie procédurale des États membres, tout en respectant les principes fondamentaux de la passation des marchés visés à l’article 18 de la directive 2014/24. Ces modalités procédurales ne doivent, toutefois, pas être moins favorables que celles concernant des recours similaires prévus pour la protection des droits tirés de l’ordre juridique interne (principe d’équivalence) et ne doivent pas rendre pratiquement impossible ou excessivement difficile l’exercice des droits conférés par l’ordre juridique de l’Union (principe d’effectivité) (24).

40. J’estime toutefois que reconnaître aux candidats aux concours, dans la législation nationale, le droit à une audition préalable irait à l’encontre de la logique du régime édicté par la directive 2014/24 pour ces concours, notamment en ce qui concerne l’exigence fondamentale du respect de l’anonymat jusqu’à l’adoption de la décision du jury.

41. En effet, ainsi qu’on l’a indiqué aux points précédents, même si, en théorie, il n’est pas exclu de pouvoir trouver des formes dans lesquelles la tenue d’une audition préalable pourrait garantir le respect de l’anonymat, tout contact entre le jury et les candidats accroît le risque de violation de celui-ci, ce qui priverait cette règle de son effet utile.

42. Dans cette perspective, il semble que ce ne soit pas un hasard si la directive 2014/24 prévoit une possibilité de contact entre le jury et les candidats seulement « si nécessaire » (25). L’ensemble des dispositions figurant à l’article 82 de cette directive révèle en effet l’intention du législateur de l’Union de trouver un équilibre entre, d’une part, le principe de l’anonymat, essentiel pour garantir l’impartialité de l’évaluation du jury et, d’autre part, la souplesse nécessaire pour permettre à celui-ci de comprendre pleinement les travaux présentés, tout en préservant l’exigence essentielle de l’anonymat qui, en tant que garant de l’impartialité de l’évaluation, doit être considéré comme intangible.

43. En outre, même dans le cadre de la liberté de déterminer les règles de procédure que le principe de l’autonomie procédurale laisse aux États membres, dans le respect des principes fondamentaux en matière de marchés publics, il faut que les projets présentés par les candidats soient complets et compréhensibles ainsi que, en quelque sorte, se suffisant à eux-mêmes et s’expliquant d’eux-mêmes. C’est sur le candidat que pèsent la responsabilité de présenter un projet complet et l’obligation de faire preuve de diligence dans la rédaction de celui-ci, afin d’en assurer la clarté (26). À part la demande d’éclaircissements prévue à l’article 82, paragraphe 5, la directive 2014/24 ne prévoit pas de modifications ultérieures du projet ni d’étapes de procédure ultérieures. Reconnaître l’obligation de tenir une audition après la présentation du projet irait donc également à l’encontre de l’économie de la procédure définie par la directive 2014/24.

44. Dans la même perspective, en application par analogie de la jurisprudence en matière de marchés publics, les principes d’égalité de traitement et de transparence, prévus à l’article 18 de la directive 2014/24, qui est également applicable aux concours, comme on l’a vu, s’opposent à toute négociation entre le jury et un candidat dans le cadre d’une procédure de concours, ce qui implique que, en principe, une fois présenté, un projet ne peut être modifié après son dépôt, que ce soit à l’initiative du pouvoir adjudicateur ou du candidat (27).

45. Je considère donc qu’il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent que la directive 2014/24 s’oppose à ce qu’un État membre prévoie, dans son droit national, la tenue obligatoire d’une audition préalable des intéressés dans le cadre des concours, avant l’adoption de la décision d’évaluation du jury.

C. Sur la nécessité d’une audition préalable dans le cadre des concours en vertu du droit d’être entendu

46. Par ailleurs, il faut encore vérifier si le droit de toute personne d’être entendue avant qu’une mesure individuelle lui faisant grief ne soit prise à son encontre peut comporter un droit pour les participants aux concours à la tenue d’une audition préalable, avant l’adoption de la décision d’évaluation du jury.

47. Le droit d’être entendu est prévu expressément à l’article 41, paragraphe 2, sous a), de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – auquel se réfèrent la Commission et le gouvernement portugais dans leurs observations – en tant qu’expression particulière du droit à une bonne administration.

48. Toutefois, l’article 41 de la charte des droits fondamentaux s’adresse aux institutions, aux organes et aux organismes de l’Union et non aux organes ou aux entités des États membres, si bien qu’un particulier ne peut invoquer ledit article à l’égard des pouvoirs adjudicateurs nationaux. Néanmoins, dès lors qu’un État membre met en œuvre le droit de l’Union, les exigences découlant du principe de bonne administration, en tant que principe général du droit de l’Union, notamment le droit de toute personne d’être entendue dans les procédures administratives, trouvent à s’appliquer dans le cadre des procédures conduites par les pouvoirs adjudicateurs nationaux compétents (28).

49. Quant à la teneur du droit d’être entendu, il ressort de la jurisprudence que ce droit garantit à toute personne la possibilité de faire connaître, de manière utile et effective, son point de vue au cours de la procédure administrative et avant l’adoption de toute décision susceptible d’affecter de manière défavorable ses intérêts, y compris lorsqu’une telle formalité n’est pas prévue par la réglementation applicable (29). Ledit droit implique également que l’administration prête toute l’attention requise aux observations ainsi soumises par l’intéressé en examinant, avec soin et impartialité, tous les éléments pertinents du cas d’espèce et en motivant sa décision de façon circonstanciée (30). Le droit d’être entendu vise en particulier à garantir que toute décision faisant grief est adoptée en pleine connaissance de cause (31).

50. Plus particulièrement, la Cour a relevé explicitement que les modalités selon lesquelles l’intéressé doit pouvoir exercer son droit d’être entendu préalablement à l’adoption d’une décision le concernant doivent être appréciées à la lumière de l’objectif de la réglementation en question (32).

51. En outre, les droits fondamentaux, tels que le droit d’être entendu, ne constituent pas des prérogatives absolues, mais peuvent comporter des restrictions, à la condition que celles-ci répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général poursuivis par la mesure en cause et ne constituent pas, au regard du but poursuivi, une intervention démesurée et intolérable qui porterait atteinte à la substance même des droits ainsi garantis (33).

52. En l’espèce, il convient tout d’abord de relever qu’une décision du jury adoptée dans une procédure de concours tel que celui en cause est de nature à faire grief à un participant tel qu’Adão da Fonseca. Il ressort, en effet, de l’ordonnance de renvoi que cette décision est contraignante pour le pouvoir adjudicateur et que seuls les projets qui se sont hissés dans les trois premières positions du classement établi par ledit jury sont sélectionnés pour participer à une procédure d’attribution directe. L’absence de classement parmi ces trois projets entraîne donc la non-attribution certaine du marché de services pour le projet et donc la perte d’une chance de nature économique.

53. Ensuite, il convient de relever que, dans l’affaire pendante devant le juge de renvoi, le droit de l’Union, notamment la directive 2014/24, établit certaines règles non exhaustives déterminant les conditions et les modalités d’organisation des concours.

54. Dès lors que, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence citée au point 50 des présentes conclusions, les modalités d’exercice du droit d’être entendu doivent être appréciées à la lumière des règles régissant la matière concernée ainsi que de l’objectif de celles-ci, les mécanismes par lesquels les candidats à un concours doivent pouvoir exercer leur droit d’être entendus avant l’adoption d’une décision du jury doivent être appréciés au regard des dispositions du titre III, chapitre II, de la directive 2014/24. Ces dispositions visent, en particulier, à établir des normes minimales d’harmonisation des procédures de concours, notamment en vue d’assurer un traitement égal et non discriminatoire entre les candidats.

55. À cet égard, il ressort des considérations exposées dans les présentes conclusions au sujet de ces dispositions, en premier lieu, que, pour se prononcer sur les projets présentés dans le cadre du concours, le jury doit examiner les plans et projets présentés par les candidats de manière anonyme et en se fondant exclusivement sur les critères indiqués dans l’avis de concours (34).En deuxième lieu, il en ressort également que la règle de l’anonymat est intangible étant donné que, en raison des particularités de la procédure de concours, cette règle est nécessaire pour garantir l’indépendance du jury et l’égalité de traitement entre les candidats (35). En troisième lieu, j’ai relevé que le candidat est tenu par une obligation de diligence dans la rédaction de son projet, lequel doit être clair, intelligible, complet et s’expliquer de lui-même (36). En quatrième lieu, les dispositions de la directive 2014/24 prévoient néanmoins une possibilité bien encadrée de dialogue entre les candidats et le jury, exclusivement à l’initiative de ce dernier et dans le respect de la règle de l’anonymat, afin de clarifier tel ou tel aspect du projet (37). Ainsi qu’on l’a observé, telle est la solution choisie par le législateur pour garantir l’équilibre entre le maintien du principe de l’anonymat et la souplesse nécessaire pour permettre au jury de comprendre pleinement les travaux présentés.

56. Dans ce contexte, j’estime que l’ensemble de ces dispositions permet à un candidat d’exposer son point de vue sur tous les éléments pertinents du projet qu’il présente dans le concours et que, dès lors, le droit d’être entendu avant l’adoption d’une décision du jury peut être considéré comme étant effectivement respecté dans le cadre de ce type de procédures.

57. En particulier, le fait que le candidat puisse illustrer ce point de vue essentiellement dans le cadre de la présentation de son projet et, seulement lorsque le jury le juge nécessaire, éventuellement sous d’autres formes, toujours respectueuses de la règle de l’anonymat, ne constitue pas un obstacle au respect effectif de son droit d’être entendu avant l’adoption d’une décision sur le concours auquel il participe (38).

58. Il découle de ce qui précède que le principe général du droit de l’Union reconnaissant le droit d’être entendu n’impose pas la tenue d’une audition préalable des participants aux concours avant l’adoption de la décision d’évaluation du jury.

D. Conclusion

59. Pour les raisons qui précèdent, je propose donc à la Cour de répondre comme suit à la question préjudicielle posée par le Supremo Tribunal Administrativo (Cour administrative suprême, Portugal) :

L’article 82, paragraphes 4, 5 et 6, de la directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE, ainsi que l’article 80, paragraphe 1, de cette directive, lus à la lumière du principe général du droit de l’Union reconnaissant le droit d’être entendu dans les procédures administratives,

doivent être interprétés en ce sens que :

ces dispositions s’opposent à la tenue obligatoire d’une audition préalable des intéressés dans les concours régis par cette directive.

1 Langue originale : l’italien.

2 Directive du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65).

3 Adão da Fonseca conteste également que la procédure en cause constitue un concours, mais le juge de renvoi a rejeté cet argument. Voir section III.B, point 14, de la décision de renvoi.

4 Le juge de renvoi constate cependant que le litige dont il est saisi ne porte pas sur la procédure d’adjudication subséquente de ce marché public de services. Voir section III.B, point 15.2, de la décision de renvoi.

5 Voir point 4 de la décision de renvoi, qui cite le point 63 du recours d’Adão da Fonseca.

6 Directive 2014/25/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 février 2014, relative à la passation de marchés par des entités opérant dans les secteurs de l’eau, de l’énergie, des transports et des services postaux et abrogeant la directive 2004/17/CE (JO 2014, L 94, p. 243).

7 Voir notamment article 80, paragraphe 1, et article 82 de la directive 2014/24 et article 97, paragraphe 1, et article 98 de la directive 2014/25.

8 Voir aussi article 2, point 17, de la directive 2014/25.

9 Voir considérant 120 de la directive 2014/24.

10 L’article 2, paragraphe 1, points 5) et 9), de la directive 2014/24 contient les définitions des « marchés publics » et des « marchés publics de services »

11 Voir infra, point 19 des présentes conclusions.

12 Directive 2004/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 relative à la coordination des procédures de passation des marchés publics de travaux, de fournitures et de services (JO 2004, L 134, p. 114). Voir en particulier les articles 66 à 74.

13 Dans la directive 2014/25, le régime des concours figure également au titre III, chapitre II (articles 95 à 98).

14 Voir article 78, premier alinéa, sous b), de la directive 2014/24.

15 Voir article 78, troisième alinéa, de la directive 2014/24, lu en combinaison avec l’article 32, paragraphe 4, de la même directive.

16 Voir article 78, premier alinéa, sous a), de la directive 2014/24.

17 Voir article 80, paragraphe 3, de la directive 2014/24.

18 Voir aussi article 96 de la directive 2014/24

19 Voir aussi article 97 de la directive 2014/25.

20 En vertu de l’article 81 de la directive 2014/24, le jury doit être composé exclusivement de personnes physiques indépendantes des participants au concours. En outre, lorsqu’une qualification professionnelle particulière est exigée pour participer à un concours, au moins un tiers des membres du jury doivent posséder cette qualification ou une qualification équivalente. Voir également article 97, paragraphe 4, de la directive 2014/25.

21 Voir, par analogie, arrêt du 29 mars 2012, SAG ELV Slovensko e.a. (C-599/10, EU:C:2012:191, point 41).

22 Voir arrêt du 13 juin 2024, BibMedia (C-737/22, EU:C:2024:495, points 30 et 31 et jurisprudence citée). Voir également arrêt du 5 mars 2026, AESTE (C-210/24, EU:C:2026:145, point 52).

23 Voir points 18 et 25 des présentes conclusions.

24 Voir arrêts du 12 mars 2015, eVigilo (C-538/13, EU:C:2015:166, point 39) et du 7 septembre 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (C-927/19, EU:C:2021:700, point 146).

25 Voir article 82, paragraphe 5, de la directive 2014/24 et point 31 des présentes conclusions.

26 Voir, par analogie, arrêt du 29 mars 2012, SAG ELV Slovensko e.a. (C-599/10, EU:C:2012:191, point 38).

27 Voir, par analogie, arrêt du 13 juin 2024, BibMedia (C-737/22, EU:C:2024:495, point 32 et jurisprudence citée).

28 Voir en ce sens, parmi tant d’autres et par analogie, arrêt du 6 mars 2025, Obshtina Veliko Tarnovo et Obshtina Belovo (C-471/23 et C-477/23, EU:C:2025:155, point 73 et jurisprudence citée).

29 Voir en ce sens, parmi tant d’autres, arrêt du 6 mars 2025, Obshtina Veliko Tarnovo et Obshtina Belovo (C-471/23 et C-477/23, EU:C:2025:155, point 74 et jurisprudence citée).

30 Arrêts du 22 novembre 2012, M. (C-277/11, EU:C:2012:744, point 88) et du 5 novembre 2014, Mukarubega (C-166/13, EU:C:2014:2336, point 48).

31 À cet égard, voir conclusions de l’avocat général Mengozzi dans l’affaire M (C-560/14, EU:C:2016:320, point 30 et jurisprudence citée).

32 Voir, par analogie, arrêt du 9 février 2017, M (C-560/14, EU:C:2017:101, point 33).

33 Voir, parmi tant d’autres, arrêt du 20 décembre 2017, Prequ’ Italia (C-276/16, EU:C:2017:1010, point 50 et jurisprudence citée).

34 Voir article 82, paragraphe 2, de la directive 2014/24 et point 22 des présentes conclusions.

35 Voir points 22, 23 et 42 des présentes conclusions.

36 Voir point 43 des présentes conclusions.

37 Voir point 24 et points 29 à 33 des présentes conclusions.

38 Voir, par analogie, arrêt du 9 février 2017, M (C-560/14, EU:C:2017:101, point 38).