TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE GRENOBLE
N° 2005436 RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
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M^me X CATALDO AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS ___________
M^me Isabelle Z Rapporteur Le tribunal administratif de Grenoble ___________ (6ème chambre) M. Stéphane Argentin Rapporteur public ___________ Audience du 25 janvier 2022 Décision du 8 février 2022 ___________
36-07-10-005 C
Vu la procédure suivante :
Par requête et mémoires, enregistrés le 19 septembre 2020, le 22 mai 2021 et le 6 juin 2021, M^me X Y demande au tribunal :
1°) d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté RH 103/2020 du 24 juillet 2020 par lequel le maire de Sevrier lui a accordé la protection fonctionnelle dans le cadre de la procédure pénale qu’elle a initiée en 2019 à l’encontre de l’ancien maire de Sevrier et du directeur général des services de la commune ;
2°) d’enjoindre au maire de Sevrier, dans le délai de deux mois à compter de la notification du jugement, de prendre un arrêté portant octroi de la protection fonctionnelle et incluant des mesures interdisant au directeur général des services d’intervenir dans son dossier, la rédaction d’une lettre de soutien à l’entête de la commune de Sevrier et le remboursement de ses frais de justice liés à l’instance en cours.
M^me Y soutient que :
- la protection fonctionnelle constitue une décision créatrice de droits et ne peut donc, sauf si elle a été obtenue par fraude, être légalement retirée plus de quatre mois après sa signature ; l’action en restitution envisagée n’est donc pas juridiquement fondée ;
- la décision attaquée est entachée d’une erreur dans la qualification juridique des faits, le refus de dialogue manifesté par le maire ayant abouti à une interprétation erronée des faits ;

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- la décision attaquée conditionne illégalement l’octroi de la protection fonctionnelle à l’existence d’une phase spécifique de la procédure pénale (en l’espèce, l’information judiciaire) et refuse illégalement la prise en charge des honoraires d’avocat engendrés par les phases amont et aval de la procédure ; cette condition méconnaît notamment les articles 5 et 6 du décret du 26 janvier 2017 ; de surcroît, aucune convention n’a été conclue avec son conseil.
- elle méconnaît l’article 3 du décret du 26 janvier 2017 en ce qu’elle ne précise pas la durée de la protection accordée ;
- elle a illégalement restreint la protection accordée à l’assistance juridique, alors que sa demande était plus large (attribution d’un CITIS, éviction de l’ancien maire et du DGS du traitement de son dossier, mise en place des actions opportunes permettant de faire cesser les attaques et les manquements à la loi dont elle est l’objet, rédaction d’un courrier de soutien à l’en tête de la commune);
- elle a illégalement plafonné à 4 000 euros TTC le remboursement des honoraires d’avocat ;
- elle méconnaît l’article 8 du décret n°2017-97 du 26 janvier 2017, en ce qu’elle ne prévoit pas le remboursement de ses frais de déplacement ou d’hébergement liés à l’instance ;
- les motifs de l’arrêté attaqué sont entachés d’erreur matérielle.
Par un mémoire enregistré le 21 avril 2021, la commune de Sevrier conclut au rejet de la requête, au motif que les moyens soulevés par M^me Y ne sont pas fondés.
Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur des moyens relevés d’office, tirés de :
-l’irrecevabilité des conclusions et moyens dirigés contre l’arrêté attaqué en tant qu’il accorde à M^me Y la protection fonctionnelle, cette décision étant favorable à l’intéressée ;
-l’irrecevabilité des conclusions dirigées contre l’arrêté attaqué en tant qu’il refuse à M^me Y le remboursement de ses frais de déplacement et d’hébergement en application de l’article 8 du décret du 26 janvier 2017, faute d’existence d’une décision en ce sens.
En réponse au moyen relevé d’office, M^me Y et la commune de Sevrier ont présenté des mémoires, respectivement enregistrés les 21 et 22 janvier 2022, par lesquels elles maintiennent leurs conclusions.
Vu :
- les autres pièces du dossier.
Vu :
- la loi n°83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ;
- la loi n°84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ;
- le décret n°2017-97 du 26 janvier 2017 relatif aux conditions et aux limites de la prise en charge des frais exposés dans le cadre d’instances civiles ou pénales par l’agent public ou ses ayants droit ;
- le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 25 janvier 2022 :

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- le rapport de M^me Z,
- les conclusions de M. Argentin,
- les observations de M^me Y,
- et les observations de M^e Poulet Mercier l’Abbe, pour la commune de Sevrier. Vu les notes en délibéré produites par les parties le 25 janvier puis le 3 février 2022
Considérant ce qui suit :
1. M^me Y a été recrutée le 1er avril 2014 en qualité d’agent contractuel par la commune de Sevrier avant d’être titularisée le 1er octobre 2015 au grade d’adjointe administrative. Après avoir saisi la justice pénale d’une plainte pour harcèlement moral dont elle s’estime victime sur son lieu de travail, elle a demandé à la commune de Sevrier le bénéfice de la protection fonctionnelle le 25 mai 2020. Par l’arrêté susvisé du 24 juillet 2020, le maire de Sevrier a accordé cette protection fonctionnelle à M^me Y dans le cadre des faits que cette dernière reproche au directeur général des services et à l’ancien maire de la Commune. Dans la présente instance, M^me Y demande au Tribunal d’annuler cet arrêté en tant notamment qu’il fixe des conditions selon elle illégalement restrictives à la protection fonctionnelle accordée.
Sur l’intérêt pour agir de la requérante relatif aux conclusions dirigées contre l’arrêté en tant qu’il lui accorde le bénéfice de la protection fonctionnelle:
2. Il ressort des pièces du dossier, ainsi qu’il vient d’être dit, que l’arrêté attaqué porte octroi de la protection fonctionnelle au profit de M^me Y, à la suite d’une demande en ce sens de sa part. Par suite, la requérante ne justifie pas d’un intérêt lui donnant qualité pour demander au juge de l’excès de pouvoir d’annuler l’arrêté par lequel il a été fait droit à sa demande. Ainsi, les conclusions en ce sens que la requérante articule autour des moyens tirés de l’erreur dans la qualification juridique des faits et de l’erreur matérielle sont irrecevables et doivent être rejetées.
Sur les conclusions de la requête dirigées contre l’arrêté attaqué en tant qu’il porterait refus des frais de déplacement et d’hébergement :
3. Aux termes de l’article 8 du décret du 26 janvier 2017 : « Pour chaque instance, l’agent public peut demander, sur justificatifs, le remboursement de ses frais de déplacement ou d’hébergement liés à l’instance dans les conditions et selon les modalités de règlement des frais occasionnés par les déplacements prévues par les dispositions applicables dans la fonction publique dont il relève. (…) ».
4. Il ne ressort pas des pièces du dossier que M^me Y ait demandé le remboursement de ses frais de déplacement ou d’hébergement en application des dispositions précitées. Par suite, l’arrêté attaqué étranger à ces frais, n’a pas la portée que lui donne la requérante, alors au demeurant que rien n’indique qu’une « instance » se soit tenue dans le cadre de la procédure pénale pendante. Par suite, les conclusions dirigées contre l’arrêté attaqué, en tant qu’il porterait refus de remboursement de ces frais, sont irrecevables et doivent être rejetées.

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Sur le surplus des conclusions à fin d’annulation de la requête, dirigées contre l’arrêté en tant qu’il fixerait des conditions illégalement restrictives à la protection fonctionnelle octroyée :
5. En premier lieu, aux termes de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 susvisée : « (…) IV.-La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. (…) ».
6. Si le caractère d’acte créateur de droits de la décision accordant la protection prévue par les dispositions précitées fait obstacle à ce que l’administration puisse légalement retirer, plus de quatre mois après sa signature, une telle décision, hormis dans l’hypothèse où celle-ci aurait été obtenue par fraude, l’autorité administrative peut mettre fin à cette protection pour l’avenir si elle constate à la lumière d’éléments nouvellement portés à sa connaissance que les conditions de la protection fonctionnelle n’étaient pas réunies ou ne le sont plus, notamment si ces éléments permettent de révéler l’existence d’une faute personnelle ou que les faits allégués à l’appui de la demande de protection ne sont pas établis.
7. Dans le cas où la demande de protection fonctionnelle a été présentée à raison de faits de harcèlement, la seule intervention d’une décision juridictionnelle non définitive ne retenant pas la qualification de harcèlement ne suffit pas, par elle-même, à justifier qu’il soit mis fin à la protection fonctionnelle. Cependant l’administration peut réexaminer sa position et mettre fin à la protection si elle estime, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, que les éléments révélés par l’instance, et ainsi nouvellement portés à sa connaissance, permettent de regarder les agissements de harcèlement allégués comme n’étant pas établis.
8. S’il est vrai, aux termes du principe énoncé au point 6, que l’administration n’est, sauf exception, pas fondée à annuler avec effet rétroactif les mesures effectivement prises pour protéger un agent en vertu des dispositions citées au point 5, il ressort des termes mêmes de l’arrêté attaqué que ce dernier n’a ni pour objet ni pour effet de retirer la protection fonctionnelle accordée à M^me Y. Ainsi, et quand bien même il envisage une action récursoire ou en restitution comme une éventualité, le moyen tiré de la méconnaissance du caractère d’acte créateur de droit est inopérant et doit être écarté.
9. En deuxième lieu et d’une part, aux termes de l’article 3 du décret du 26 janvier 2017 susvisé : « La décision de prise en charge au titre de la protection fonctionnelle indique les faits au titre desquels la protection est accordée. Elle précise les modalités d’organisation de la protection, notamment sa durée qui peut être celle de l’instance. » Aux termes de l’article 5 de ce décret: « Sans préjudice de la convention conclue entre l’avocat et l’agent au titre de l’article 10 de la loi du 31 décembre 1971 susvisée, la collectivité publique peut conclure une convention avec l’avocat désigné ou accepté par le demandeur et, le cas échéant, avec le demandeur./ La convention détermine le montant des honoraires pris en charge selon un tarif horaire ou un forfait, déterminés notamment en fonction des difficultés de l’affaire./ Elle fixe les modalités selon lesquelles les autres frais, débours et émoluments sont pris en charge. Elle règle le cas des sommes allouées à l’agent au titre des frais exposés et non compris dans les dépens./ La collectivité publique règle directement à l’avocat les frais prévus par la convention./ La convention peut prévoir que des frais sont pris en charge au fur et à mesure de leur engagement, à titre d’avances et sur justificatifs./ Le règlement définitif intervient à la clôture de l’instance sur présentation du compte détaillé prévu à l’article 12 du décret du 12 juillet 2005 susvisé.». Aux

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termes de l’article 6 de ce décret : « Dans le cas où la convention prévue à l’article 5 n’a pas été conclue, la prise en charge des frais exposés est réglée directement à l’agent sur présentation des factures acquittées par lui./ Le montant de prise en charge des honoraires par la collectivité publique est limité par des plafonds horaires fixés par arrêté conjoint du ministre chargé de la fonction publique, du ministre de la justice et du ministre chargé du budget. ».
10. D’autre part, l’arrêté attaqué est en partie motivé ainsi : « Dans le cadre de cette protection, la commune conclura une convention d’honoraires relatives à l’instruction pénale en application de l’article 10 de la loi du 31 décembre 1971 avec l’Avocat choisi par l’agent ».
11. Tout d’abord, la motivation précitée ne méconnaît pas les dispositions citées au point 9 relatives aux conventions d’honoraire, dans la mesure où les manquements de la collectivité à conclure cette convention, à les supposer avérés, sont nécessairement postérieurs à l’arrêté attaqué, donc sans incidence sur la légalité de ce dernier. Ensuite, et contrairement à ce que soutient la requérante, le terme de l’instruction pénale borne dans le temps la protection fonctionnelle accordée en application des dispositions précitées de l’article 3 du décret du 26 janvier 2017, sans que cette durée initiale préjuge la décision de refus ou d’octroi de protection fonctionnelle qui pourrait devoir être prise au-delà. Enfin, la motivation de l’arrêté attaqué n’oppose pas davantage un refus de prise en charge des frais qui, au contraire, auraient été engagés antérieurement à juillet 2020 par la requérante, dans le cadre du dépôt de plainte cité au point 1. Par suite, les moyens tirés de la méconnaissance des articles 3, 5 et 6 du décret du 26 janvier 2017 doivent être écartés.
12. En troisième lieu, contrairement à ce que soutient la requérante, sa demande du 25 mai 2020 se borne à solliciter « la protection fonctionnelle prévue par les textes et adaptée aux circonstances de l’espèce ». Ainsi, la requérante ne saurait reprocher à la décision attaquée de ne pas prendre position sur d’autres mesures spécifiques (comme la rédaction d’une lettre de soutien à l’en-tête de la commune), alors au demeurant qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que M^me Y, tenue éloignée du service par sa maladie, aurait besoin d’une autre mesure de protection fonctionnelle que celle accordée par l’arrêté attaqué.
13. En quatrième lieu, toutefois, il ne ressort d’aucun texte ni d’aucun principe que l’administration pourrait limiter a priori le montant des remboursements alloués à l’agent bénéficiaire de la protection fonctionnelle. Or, en tant qu’il limite a priori à 4 000 euros TTC la charge des honoraires pouvant être allouée à M^me Y au titre de la protection fonctionnelle, l’arrêté attaqué méconnaît ce principe et doit être annulé.
14. Il résulte de tout ce qui précède que l’arrêté RH 103/2020 du 24 juillet 2020 par lequel le maire de Sevrier a accordé à M^me Y la protection fonctionnelle doit être annulé en tant seulement qu’il plafonne a priori la charge des honoraires pouvant être remboursés.
Sur les conclusions à fin d’injonction:
15. Eu égard au motif d’annulation retenu, le présent jugement n’implique aucune mesure d’injonction.
D E C I D E :

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Article 1er : L’arrêté RH 103/2020 du 24 juillet 2020 par lequel le maire de Sevrier a accordé à M^me Y la protection fonctionnelle est annulé, en tant seulement qu’il plafonne a priori la charge des honoraires pouvant être remboursés dans ce cadre.
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M^me X Y et à la commune de Sevrier.
Délibéré après l’audience du 25 janvier 2022, à laquelle siégeaient :
M. Vial-Pailler, président, M^me Z, premier conseiller, M^me Fourcade, premier conseiller.
Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 février 2022.
Le rapporteur, Le président,
I. AA C. VIAL-PAILLER
Le greffier,
G. MORAND
La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Savoie en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.