Vu la procédure suivante :

Par une requête et des mémoires, enregistrés le 11 juin 2024, le 4 juillet 2025 et le 21 août 2025, la commune de Saint-Symphorien d’Ozon, représentée par M^e Bornard, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023 par lequel la préfète du Rhône a prononcé la carence de la commune de Saint-Symphorien d’Ozon définie par l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation au titre de la période triennale 2020-2022, a fixé à 153 % le taux de majoration prévu à l’article L. 302-7 de ce code, a prononcé le transfert à l’Etat du droit de préemption et de la compétence d’instruction et de délivrance des autorisations d’urbanisme, ensemble la décision du 11 avril 2024 rejetant son recours gracieux ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- l’arrêté est entaché d’un défaut de motivation ;

- il n’est pas établi que la procédure de consultation de la commission prévue par le I de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation a été suivie de manière régulière et les avis de la commission nationale et du comité régional de l’habitat et de l’hébergement sont entachés d’irrégularité ; la lecture des avis émis par ces instances ne permet pas de s’assurer que le cas spécifique de la commune a été pris en considération et débattu afin d’éclairer la décision du représentant de l’Etat ;

- la procédure contradictoire préalable de l’article L.302-9-1 du code de la construction et de l’habitation n’a pas été respectée ;

— la décision prononçant la carence est entachée d’une erreur d’appréciation ;

- la décision fixant le taux de majoration est illégale par voie de conséquence de de l’illégalité de la décision prononçant la carence et elle est entachée d’une erreur d’appréciation ;

- la décision portant transfert du droit de préemption et reprise des autorisations d’urbanisme est illégale par voie de conséquence de l’illégalité de la décision prononçant la carence ; en tout état de cause cette sanction est manifestement disproportionnée.

Par des mémoires en défense enregistrés le 7 mars et 24 juillet 2025, la préfète du Rhône conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Vu :

- les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la construction et de l’habitation

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Viallet, rapporteure,

- les conclusions de M^me Guitard, rapporteure publique,

- les observations de M^e Perrin, substituant M^e Bornard, représentant la commune de Saint-Symphorien d’Ozon, celles de M. B…, maire de Saint-Symphorien d’Ozon et celles de M. A…, représentant la préfète du Rhône.

Considérant ce qui suit :

Par un arrêté du 27 décembre 2023, pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, la préfète du Rhône a prononcé la carence de la commune de Saint-Symphorien d’Ozon, a fixé à 153 % à compter du 1er janvier 2024 et pour une durée de trois ans le taux de majoration appliqué sur le montant du prélèvement annuel prévu par les dispositions de l’article L. 302-7 du même code, et a prononcé le transfert à l’État de la compétence d’instruction des autorisations d’urbanisme, au motif qu’elle n’a que partiellement rempli ses objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux pour la période triennale 2020-2022. Le 27 février 2024, la commune a formé un recours gracieux contre cet arrêté, rejeté le 11 avril 2024. Par sa requête, la commune de Saint-Symphorien d’Ozon demande au tribunal d’annuler l’arrêté du 27 décembre 2023 et la décision du 11 avril 2024 rejetant son recours gracieux.

Sur les conclusions en annulation :

D’une part, aux termes de l’article L. 302-5 du code de la construction et de l’habitation : « I. – Les dispositions de la présente section s’appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l’unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l’année précédente, moins de 25 % des résidences principales. (…) ». Et aux termes de l’article L. 302-9-1 de ce code : « Lorsque, dans les communes soumises aux obligations définies aux I et II de l’article L. 302-5, au terme de la période triennale échue, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser à l’échelle communale en application du I de l’article L. 302-8 n’a pas été atteint ou lorsque la typologie de financement définie au III du même article L. 302-8 n’a pas été respectée, le représentant de l’Etat dans le département informe le maire de la commune de son intention d’engager la procédure de constat de carence. Il lui précise les faits qui motivent l’engagement de la procédure et l’invite à présenter ses observations dans un délai au plus de deux mois. En tenant compte de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale échue, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, le représentant de l’Etat dans le département peut, par un arrêté motivé pris après avis du comité régional de l’habitat et de l’hébergement et, le cas échéant, après avis de la commission mentionnée à l’article L. 302-9-1-1, prononcer la carence de la commune. Cet arrêté peut aussi prévoir les secteurs dans lesquels le représentant de l’Etat dans le département est compétent pour délivrer les autorisations d’utilisation et d’occupation du sol pour des catégories de constructions ou d’aménagements à usage de logements listées dans l’arrêté. Par le même arrêté et en fonction des mêmes critères, il fixe, pour une durée maximale de trois ans à compter du 1er janvier de l’année suivant sa signature, la majoration du prélèvement défini à l’article L. 302-7. Le taux de majoration du prélèvement ne peut être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements mentionné au I de l’article L. 302-8. Le prélèvement majoré ne peut être supérieur à cinq fois le prélèvement mentionné à l’article L. 302-7. Le prélèvement majoré ne peut excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune figurant dans le compte administratif établi au titre du pénultième exercice. Ce plafond est porté à 7,5 % pour les communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 150 % du potentiel fiscal médian par habitant sur l’ensemble des communes soumises au prélèvement défini à l’article L. 302-7 au 1er janvier de l’année précédente. »

D’autre part, aux termes de l’article L. 302-9-1-1 du même code : « I.- Une commission nationale est placée auprès du ministre chargé du logement. Présidée par une personnalité qualifiée désignée par le ministre chargé du logement, elle est composée de deux députés et de deux sénateurs, d’un membre de la juridiction administrative, d’un magistrat de la Cour des comptes ou d’un magistrat des chambres régionales des comptes, en activité ou honoraire, d’un agent exerçant des fonctions d’inspection générale au sein de l’inspection générale de l’environnement et du développement durable, de représentants des associations nationales représentatives des élus locaux, de l’Union nationale des fédérations d’organismes d’habitations à loyer modéré et du Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées et le suivi du droit au logement opposable ainsi que de représentants des associations et organisations œuvrant dans le domaine du logement des personnes défavorisées désignés par le Conseil national de l’habitat. Les avis de la commission sont motivés et rendus publics. II.- Préalablement à la signature par les représentants de l’Etat dans les départements des arrêtés de carence dans les conditions définies à l’article L. 302-9-1, dans le cadre de la procédure de bilan triennal, la commission nationale peut se faire communiquer tous les documents utiles et solliciter les avis qu’elle juge nécessaires à son appréciation de la pertinence d’un projet d’arrêté de carence, de l’absence de projet d’arrêté de carence et de la bonne prise en compte des orientations nationales définies par le ministre chargé du logement. Elle peut, dans ce cadre, de sa propre initiative ou sur saisine du comité régional de l’habitat et de l’hébergement, émettre des avis et des recommandations aux représentants de l’Etat dans les départements. Elle transmet ses avis au ministre chargé du logement. ».

Il résulte de ces dispositions que, lorsqu’une commune n’a pas respecté son objectif triennal de réalisation de logements sociaux, il appartient au préfet, après avoir recueilli ses observations et les avis prévus au I de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, d’apprécier si, compte tenu de l’écart existant entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale, des difficultés rencontrées le cas échéant par la commune et des projets de logements sociaux en cours de réalisation, il y a lieu de prononcer la carence de la commune, et, dans l’affirmative, s’il y a lieu de lui infliger une majoration du prélèvement annuel prévu à l’article L. 302-7 du même code, en en fixant alors le montant dans la limite des plafonds fixés par l’article L. 302-9-1. Eu égard à l’objet du texte, qui vise à la réalisation d’un objectif global à atteindre au moyen de mesures permettant la réalisation d’objectifs partiels par périodes triennales, les projets de construction de logements dont l’état d’avancement est suffisant pour garantir leur réalisation peuvent légalement être regardés comme des projets en cours de réalisation au sens de ces dispositions malgré l’absence de commencement des travaux. Les projets de logements ainsi pris en compte au titre d’une période triennale ne peuvent alors être retenus pour apprécier le respect de l’objectif de la période triennale suivante au cours de laquelle leur réalisation matérielle intervient.

Lorsqu’une commune demande l’annulation d’un arrêté préfectoral prononçant sa carence et lui infligeant un prélèvement majoré en application de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation, il appartient au juge de plein contentieux, saisi de moyens en ce sens, de déterminer si le prononcé de la carence procède d’une erreur d’appréciation des circonstances de l’espèce et, dans la négative, d’apprécier si, compte tenu des circonstances de l’espèce, la sanction retenue est proportionnée à la gravité de la carence et d’en réformer, le cas échéant, le montant.

En ce qui concerne la légalité externe :

En premier lieu, l’arrêté du 27 décembre 2023 mentionne, au visa notamment des articles L. 302-5 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l’habitation, une réalisation de 41 logements sociaux sur la période triennale 2020-2022 alors que l’objectif global assigné à la commune Saint-Symphorien d’Ozon sur cette période était de 151 logements, soit un taux de réalisation de 27,15 %. L’arrêté relève également que le bilan triennal recense 32,26 % de logements en matière de prêt locatif aidé d’intégration (PLAI) ou assimilés pour un objectif minimum fixé à 30% et de 6,45 % de logements en matière de prêt locatif social (PLS) ou assimilés pour un objectif maximum fixé à 30%, dans la totalité des agréments ou conventionnements de logements sociaux. L’arrêté souligne le non-respect des obligations triennales et l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées, et précise que les éléments avancés par la commune dans le cadre de la phase contradictoire ne justifient pas le non-respect de son objectif de réalisation pour la période 2020-2022. Ainsi, les décisions prononçant la carence et fixant le taux de majoration, qui démontrent que la préfète du Rhône a procédé à un examen préalable de la situation de la commune, sont suffisamment motivées en droit comme en fait, et en fonction des mêmes critères, l’obligation de motivation n’imposant pas à la préfète de retenir tous les éléments ou arguments soulevés par la commune au cours de la procédure contradictoire mais seulement ceux qu’elle juge pertinents pour asseoir en fait le constat de carence et fixer le taux de majoration. Enfin, contrairement à ce que soutient la commune, la substitution de l’Etat pour l’exercice de certaines compétences ne présente pas le caractère d’une sanction, de sorte que la décision de reprise, par la préfète, des autorisations d’urbanisme, n’est pas soumise à une obligation de motivation spécifique. Par suite, l’arrêté est suffisamment motivé et le moyen doit être écarté.

En deuxième lieu, d’une part, la commune de Saint-Symphorien d’Ozon soutient que l’arrêté a été édicté à l’issue d’une procédure irrégulière, en l’absence de consultation régulière de la commission nationale prévue au II de l’article L. 302-9-1-1 du code de la construction et de l’habitation et du comité régional de l’habitat et de l’hébergement de la région Auvergne Rhône-Alpes. Elle fait valoir qu’il n’est pas établi que ces instances se seraient effectivement réunies dans une composition régulière pour rendre un avis collégial, ni qu’elles auraient rendu un avis après un vote de leurs membres. Elle souligne que ces instances n’ont pas examiné si le non-respect des objectifs était justifié par des raisons objectives, ni la possibilité d’établir un échéancier de réalisation de logements sociaux, et affirme que la situation de la commune n’a pas fait l’objet d’un examen particulier et que le maire de la commune n’a pas été entendu. Toutefois, il résulte des pièces produites en défense que tant la commission nationale que le comité régional de l’habitat et de l’hébergement ont été consultés et se sont prononcés, respectivement les 19 septembre et entre le 16 et le 25 octobre 2023, sur les projets de constat de carence des autorités préfectorales de la région Auvergne Rhône-Alpes. En outre, la circonstance que les membres du comité régional ne se sont pas réunis physiquement mais ont été consultés sous forme dématérialisée et invités à faire connaître leur avis sur la messagerie du secrétariat du comité n’est pas de nature à ôter son caractère collégial à l’avis ainsi émis, et aucune disposition législative ou réglementaire ne prévoit par ailleurs que les maires des communes concernées doivent être entendus par ces instances. Dans ces conditions, il ne résulte pas de l’instruction que la procédure de consultation de ces instances aurait été irrégulièrement menée.

D’autre part, contrairement à ce qu’affirme la commune, il ne résulte pas des dispositions de l’article L. 302-9-1 du code de la construction et de l’habitation précitées, ni d’aucune autre disposition applicable, que le comité régional de l’habitat et de l’hébergement et la commission nationale soient tenus, avant d’émettre leur avis, de débattre de chacune des situations communales envisagées. En l’espèce, il résulte de l’instruction et notamment du compte-rendu produit en défense que le comité régional de l’habitat et de l’hébergement, consulté par voie dématérialisée entre le 16 et le 25 octobre 2023, a rendu un avis sur les propositions de mise en carence de 55 communes de la région Auvergne-Rhône-Alpes, sur la base d’un dossier de consultation comprenant notamment un diaporama et un courrier de synthèse régionale, un tableau détaillé, ainsi que des lettres et des fiches d’analyse communales des préfets de département, et il ne résulte pas de l’instruction que la situation particulière de la commune de Saint-Symphorien d’Ozon n’aurait pas été examinée. De même, il résulte de l’instruction que la commission nationale a été consultée et a émis un avis le 19 septembre 2023 rendu sur la base d’un courrier du préfet de région présentant une synthèse des résultats et les intentions des préfets de département sur les suites à donner aux procédures de carence engagées. En outre, la commission a indiqué que les projets de décisions ne paraissent pas devoir être remis en cause, à l’exception de quelques collectivités, au nombre desquelles ne figure pas la commune de Saint-Symphorien d’Ozon. Par suite, le moyen tiré d’un vice de procédure doit être écarté.

En troisième lieu, la commune de Saint-Symphorien d’Ozon ne peut sérieusement soutenir que le courrier du 21 mars 2023 de la préfète du Rhône l’informant de son intention d’engager une procédure de constat de carence ne l’invitait pas précisément à présenter ses observations en méconnaissance de l’article L.302-9-1 du code de la construction et de l’habitation dès lors que par ce courrier, la préfète a expressément demandé à la commune « de bien vouloir amender si besoin ce bilan provisoire » et de lui faire part « des éléments de contexte et d’observations quant à ces résultats pour le 24 mai 2023 au plus tard ». De même, la requérante ne peut utilement relever qu’aucune réunion de présentation du bilan triennal n’a été organisée en 2023, dès lors qu’aucun texte ne rend cette démarche obligatoire. Par suite le moyen tiré de la méconnaissance de la procédure contradictoire préalable doit être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne :

S’agissant de la décision prononçant la carence de la commune :

Pour contester l’arrêté préfectoral du 27 décembre 2023 par lequel la préfète du Rhône a constaté sa carence, la commune de Saint-Symphorien d’Ozon soutient d’abord qu’il doit être tenu compte du projet « Clos de la Fontaine » pour lequel un permis de construire portant sur huit logements sociaux a été accordé le 21 mars 2023, et du projet « Baraillon » qui a fait l’objet d’un permis accordé le 10 juin 2022 pour 12 logements sociaux, modifié par un permis délivré le 21 février 2025 pour 40 logements sociaux. Il résulte toutefois de l’instruction que ces projets n’ont été financés et agréés qu’en 2023 et 2024, et la commune n’établit pas que leur état d’avancement était suffisant pour garantir leur réalisation, afin d’être pris en compte au titre de la période 2020-2022 en litige. De même, si la commune indique être contrainte par la présence sur son territoire d’un secteur patrimonial remarquable, d’une nappe phréatique et de risques naturels et technologiques, elle ne démontre pas que ces périmètres, dont la majeure partie demeure constructible sous réserve du respect de certaines prescriptions, rendraient impossible ou trop difficile l’atteinte de ses objectifs, au demeurant satisfaits sur la période triennale précédente en présence des mêmes contraintes.

Ensuite, s’il est constant que la commune a respecté les objectifs qualitatifs assignés, il ne résulte pas de l’instruction que la préfète du Rhône n’aurait accordé aucune valeur à l’atteinte de ces objectifs avant de prononcer la carence de la commune. En outre, alors que 53% des ménages demandeurs sur la commune sont éligibles à des logements en matière de PLAI, le parc de logements correspondant représente moins de 15% du parc de logement social. Par ailleurs, la circonstance selon laquelle la commune a atteint les objectifs assignés sur la période triennale antérieure 2017-2019 demeure sans incidence. Il est en de même des arguments avancés selon lesquels aucune carence « chronique » n’est à observer, alors que la commune fait l’objet d’un constat de carence pour la troisième fois depuis qu’elle est soumise aux obligations de la loi solidarité et renouvellement urbains (SRU) et que la part de logements sociaux dans le nombre total de logements autorisés est en recul de 70% par rapport à la période triennale antérieure.

La commune de Saint-Symphorien d’Ozon se prévaut également de la conjoncture économique nationale défavorable, marquée par un ralentissement du secteur immobilier et un désengagement des investisseurs privés, en dépit de dispositifs financiers incitatifs mis en œuvre par la municipalité. Cependant, ainsi que le fait valoir la préfète en défense, le taux de logements autorisés dans la commune a augmenté de près de 44% par rapport à la période triennale précédente, et malgré la prise en compte de ces difficultés conjoncturelles, les résultats de la commune restent très éloignés de l’objectif à atteindre, alors d’autres communes du Rhône, soumises à un contexte similaire, parviennent à produire davantage de logements sociaux.

Enfin, s’il est constant que la commune a exprimé dès le mois de juin 2021 le souhait de conclure un contrat de mixité sociale qui n’a pu aboutir dans les délais escomptés, cette volonté n’est pas incompatible avec sa mise en carence au titre de la période 2020-2022, l’utilité d’un tel contrat ne s’appréciant qu’au terme de sa mise en œuvre et des résultats effectivement obtenus, ainsi que l’a rappelé la commission nationale dans son avis. De même, les outils insérés par la commune dans la révision générale de son plan local d’urbanisme (PLU), adopté le 26 juin 2023, tels que des servitudes de mixité sociale ou des obligations de proposer 30 à 40% de logements sociaux dans les zones urbaines ou dans les secteurs concernés par des orientations d’aménagement tendent à favoriser l’émergence de logements sociaux mais restent prévisionnels et ne garantissent pas une production immédiate de logements justifiant leur prise en compte au titre de la période 2020-2022.

Dans l’ensemble de ces conditions, et alors que le taux d’atteinte des objectifs est de 27,15 %, la commune de Saint-Symphorien d’Ozon n’est pas fondée à soutenir qu’en prononçant sa carence, la préfète du Rhône aurait commis une erreur d’appréciation.

S’agissant de la décision fixant le taux majoration :

En premier lieu, il résulte de ce qui précède que la commune n’est pas fondée à soutenir que la décision fixant le taux de majoration serait illégale du fait de l’illégalité de la décision prononçant la carence.

En deuxième lieu, la préfète du Rhône a fixé à 153% le taux de majoration opéré sur les ressources fiscales de la commune de Saint-Symphorien d’Ozon en application de l’article L. 302-7 du code de la construction et de l’habitation, ce taux de majoration ne pouvant être inférieur au rapport entre le nombre de logements sociaux non réalisés et l’objectif total de logements, soit 73% en l’espèce. Ce taux de 153% ainsi fixé correspond au taux minimal de 73% majoré de 80 points par la préfète du Rhône selon les critères et barèmes fixés dans le cadrage régional visant à garantir l’équité de traitement des communes, pour tenir compte du rapport entre le nombre de logements sociaux comptabilisés sur la période triennale et le nombre de logements autorisés inférieur au taux légal.

La commune fait valoir que le taux de 153% retenu présente un caractère disproportionné compte tenu des efforts entrepris, des chantiers en cours, et des difficultés rencontrées telles que l’élaboration « entravée » de son PLU, l’épidémie de Covid-19, le ralentissement des activités de promotion immobilière et les contraintes importantes de son territoire. Toutefois, compte tenu de l’importance de l’écart entre les objectifs et les réalisations constatées au cours de la période triennale 2020-2022, de ce qui a été précédemment exposé, et de la nature des difficultés alléguées, il ne résulte pas de l’instruction que ce taux majoration de 153% soit disproportionné à la gravité de la carence de la commune de Saint-Symphorien d’Ozon dans la réalisation des objectifs qui lui étaient assignés. En outre, il est loisible à la préfète du Rhône de déterminer le taux de majoration dès lors que ce taux demeure, comme en l’espèce, dans les limites fixées par la loi.

Dans l’ensemble de ces conditions la commune de Saint-Symphorien d’Ozon n’est pas fondée à soutenir qu’en fixant un taux de majoration de 153%, la préfète du Rhône aurait commis une erreur d’appréciation.

S’agissant de la décision portant transfert du droit de préemption et reprise des autorisations d’urbanisme :

En premier lieu, la commune n’est pas fondée à soutenir que la décision portant transfert du droit de préemption et reprise des autorisations d’urbanisme serait illégale du fait de l’illégalité de la décision prononçant la carence.

En second lieu, la commune ne peut utilement soutenir que cette décision serait disproportionnée dès lors que la substitution de l’Etat pour l’exercice des compétences en litige ne présente pas le caractère d’une sanction.

Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Symphorien d’Ozon n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêté du 27 décembre 2023.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que réclame la commune de Saint-Symphorien d’Ozon au titre des frais liés au litige.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Symphorien d’Ozon est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Saint-Symphorien d’Ozon et à la préfète du Rhône.

Délibéré après l’audience du 14 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Clément, président,

M^me Duca, première conseillère,

M^me Viallet, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025.

La rapporteure,

M-L. VialletLe président,

M. Clément

La greffière,

C. Amouny

La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition,

Une greffière,