Vu la procédure suivante :

I. Par une requête enregistrée le 3 mai 2023 sous le n° 2301380, l’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée (EURL) Le Garibadi, représentée par M^e Rattaire, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 2 mars 2023 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a rejeté le recours gracieux dirigé contre sa décision du 7 décembre 2022 par laquelle il a décidé la régularisation de sept décisions d’indemnisation de la société Le Garibaldi au titre de l’activité partielle ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision portant rejet du recours gracieux est entachée d’incompétence ;

— elle est entachée d’un défaut de motivation ;

— elle méconnaît le principe du contradictoire ;

— elle est entachée d’un défaut d’examen des pièces produites dans le cadre du recours gracieux ;

— elle est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dès lors que le cumul d’emploi de deux salariés en avril et mai 2020 était possible ;

— elle est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dès lors que le versement d’indemnités repas et de primes exceptionnelles ainsi que le chiffre d’affaires de la société ne permettent pas de déterminer un nombre d’heures travaillées trop faible ;

— elle est entachée d’une inexactitude matérielle des faits, les salariés ayant travaillé une heure par service entre novembre 2020 et mai 2021 ;

— elle est entachée d’une erreur d’appréciation en raison de la confusion entre les sociétés Le Garibaldi et San Marco ;

— à titre subsidiaire, elle méconnaît l’article R. 5122-10 du code du travail, dès lors que le remboursement des sommes dues est incompatible avec sa situation économique et financière.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2023, le préfet de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société Le Garibaldi ne sont pas fondés.

II. Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 mai et 13 juin 2023 sous le n° 2301519, l’EURL Le Garibadi, représentée par M^e Rattaire, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) d’annuler la décision par laquelle le ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion a implicitement rejeté son recours hiérarchique du 17 janvier 2023 dirigé contre la décision du 7 décembre 2022 par laquelle le préfet de Meurthe-et-Moselle a décidé la régularisation de sept décisions d’indemnisation de la société Le Garibaldi au titre de l’activité partielle, ensemble la décision du 12 mai 2023 par laquelle le ministre a expressément rejeté son recours hiérarchique ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— la décision portant rejet du recours hiérarchique est entachée d’un défaut de motivation ;

— elle méconnaît le principe du contradictoire ;

— elle est entachée d’un défaut d’examen des pièces produites dans le cadre du recours hiérarchique ;

— elle est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dès lors que le cumul d’emploi de deux salariés en avril et mai 2020 était possible ;

— elle est entachée d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dès lors que le versement d’indemnités repas et de primes exceptionnelles ainsi que le chiffre d’affaires de la société ne permettent pas de déterminer un nombre d’heures travaillées trop faible ;

— elle est entachée d’une inexactitude matérielle des faits, les salariés ayant travaillé une heure par service entre novembre 2020 et mai 2021 ;

— elle est entachée d’une erreur d’appréciation en raison de la confusion entre les sociétés Le Garibaldi et San Marco ;

— à titre subsidiaire, elle méconnaît l’article R. 5122-10 du code du travail, dès lors que le remboursement des sommes dues est incompatible avec sa situation économique et financière.

Par un mémoire en défense, enregistré le 25 juillet 2023, le préfet de Meurthe-et-Moselle conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société Le Garibaldi ne sont pas fondés.

III. Par une requête, enregistrée le 25 juillet 2023 sous le n° 2302250, l’EURL Le Garibadi, représentée par M^e Rattaire, demande au tribunal :

1°) d’annuler l’ordre de recouvrer d’un montant de 23 616,82 euros émis le 6 juin 2023 par l’Agence de services et de paiement (ASP) ;

2°) de la décharger de l’obligation de payer la somme de 23 616,82 euros ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— l’ordre de recouvrement est entaché d’incompétence ;

— il est entaché d’un défaut de motivation ;

— il méconnaît le principe du contradictoire ;

— il est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dès lors que le cumul d’emploi de deux salariés en avril et mai 2020 était possible ;

— il est entaché d’une erreur de droit et d’une erreur d’appréciation dès lors que le versement d’indemnités repas et de primes exceptionnelles ainsi que le chiffre d’affaires de la société ne permettent pas de déterminer un nombre d’heures travaillées trop faible ;

— il est entaché d’une inexactitude matérielle des faits, les salariés ayant travaillé une heure par service entre novembre 2020 et mai 2021 ;

— il est entaché d’une erreur d’appréciation en raison de la confusion entre les sociétés Le Garibaldi et San Marco ;

— à titre subsidiaire, il méconnaît l’article R. 5122-10 du code du travail, dès lors que le remboursement des sommes dues est incompatible avec sa situation économique et financière.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 octobre 2023, l’ASP conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que le moyen tiré de l’insuffisance de motivation n’est pas fondé.

La requête a été communiquée au préfet de Meurthe-et-Moselle, qui n’a pas produit de mémoire en défense.

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

— le code des relations entre le public et l’administration ;

— le code du travail ;

— le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 ;

— le code de justice administrative ;

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Bastian, conseiller,

— et les conclusions de M^me Cabecas, rapporteure publique.

Les parties, régulièrement averties du jour de l’audience, n’étaient ni présentes ni représentées.

Considérant ce qui suit :

1. La société Le Garibaldi, qui exploite une pizzeria, a été autorisée à placer ses salariés en activité partielle du 15 mars 2020 au 30 juin 2021. Au cours de cette période, elle a adressé à l’Agence de services et de paiement (ASP) des demandes mensuelles d’indemnisation au titre de l’allocation d’activité partielle et s’est effectivement vue verser des allocations mensuelles. Le 7 décembre 2022, le préfet de Meurthe-et-Moselle a décidé de la régularisation des décisions d’indemnisation correspondant aux mois d’avril, mai, novembre et décembre 2020 ainsi que de janvier à mai 2021, à hauteur totale de 23 883,35 euros. Le 6 janvier 2023, la société Le Garibaldi a formé un recours gracieux et un recours hiérarchique. Par une décision du 2 mars 2023, le préfet de Meurthe-et-Moselle a expressément rejeté le recours gracieux. Par sa requête n° 2301380, la société Le Garibaldi demande l’annulation de la décision du 2 mars 2023. Par une décision du 12 mai 2023, le ministre chargé du travail a expressément rejeté le recours hiérarchique de la société. Par sa requête n° 2301519, la société Le Garibaldi demande l’annulation des rejets implicite et explicite de son recours hiérarchique. Le 6 juin 2023, la société Le Garibaldi est destinataire d’un ordre de recouvrer d’un montant de 23 616,82 euros émis par l’ASP. Par sa requête n° 2302250, elle demande l’annulation de cet ordre de recouvrer et la décharge du paiement de cette somme. Il y a lieu de joindre ces trois requêtes pour statuer par un seul jugement.

Sur les conclusions des requêtes nos 2301380 et 2301519 :

En ce qui concerne le cadre du litige :

S’agissant de la requête n° 2301380 :

2. Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale.

3. Il résulte des principes énoncés au point précédent que les conclusions de la requête de la société Le Garibaldi dirigées à l’encontre de la décision du 2 mars 2023 doivent également être regardées comme dirigées contre la décision du 7 décembre 2022 portant régularisation de ses indemnisations d’activité partielle.

S’agissant de la requête n° 2301519 :

4. D’une part, si le silence gardé par l’administration sur un recours gracieux ou hiérarchique fait naître une décision implicite de rejet qui peut être déférée au juge de l’excès de pouvoir, une décision explicite de rejet intervenue postérieurement se substitue à la première décision. Il en résulte que des conclusions à fin d’annulation de cette première décision doivent être regardées comme dirigées contre la seconde et que, dès lors, celle-ci ne peut être utilement contestée au motif que l’administration aurait méconnu ces dispositions en ne communiquant pas au requérant les motifs de sa décision implicite dans le délai d’un mois qu’elles lui impartissent.

5. Il résulte des principes énoncés au point précédent que les conclusions de la requête n° 2301519 de la société Le Garibaldi dirigées à l’encontre des décisions implicite et explicite du ministre du travail, du plein emploi et de l’insertion doivent être regardées comme uniquement dirigées à l’encontre de la décision explicite du 12 mai 2023.

6. D’autre part, il résulte des principes énoncés au point 2 que les conclusions de la requête dirigées à l’encontre de la décision explicite du 12 mai 2023 doivent également être regardées comme dirigées contre la décision du 7 décembre 2022 portant régularisation de ses indemnisations d’activité partielle.

En ce qui concerne les conclusions à fin d’annulation :

7. En premier lieu, la société Le Garibaldi soutient que la décision du 2 mars 2023 rejetant son recours gracieux est entachée d’incompétence. Elle soutient que cette même décision et la décision de rejet de son recours hiérarchique sont entachées d’un défaut de motivation, d’un défaut d’examen des éléments apportés dans le cadre du recours administratif et d’une méconnaissance du principe du contradictoire. Toutefois, les vices propres de ces décisions ne peuvent être utilement contestés. Par suite, ces moyens doivent être écartés comme inopérants.

8. En deuxième lieu, la société Le Garibaldi soutient que le fait d’avoir réalisé la promotion de l’activité de vente à emporter de la société San Marco ne démontre pas qu’elle avait repris une activité de vente à emporter durant le confinement. Toutefois, il ne ressort ni des termes de la décision du 7 décembre 2022 ni de ceux de la décision du 2 mars 2023 que l’administration se serait fondée sur la poursuite d’une activité par la société Le Garibaldi pour prendre cette décision. En outre, il ressort des pièces du dossier que la société Le Garibaldi a cessé toute activité durant la période de confinement et que ses salariés ont été placés en activité partielle. Deux de ces salariés ont été embauché par la société San Marco, pour des activités de vente à emporter. Il est constant que la société Le Garibaldi, qui a cessé son activité de restauration en raison de la crise sanitaire, pouvait placer ses salariés en activité partielle. Cependant, il ressort des pièces du dossier, et notamment de la publicité effectuée par la société Le Garibaldi au profit de la société San Marco, comme de la proximité entre ces deux sociétés, que la société requérante a placé deux de ses salariés en activité partielle dans le but de permettre leur embauche par une autre société du même gérant, afin de percevoir des indemnités d’activité partielle, toute en générant un chiffre d’affaires au titre de la vente à emporter pour la société appartenant au même gérant. Dans ces conditions, le préfet de Meurthe-et-Moselle pouvait, sans erreur de droit, prendre les décisions attaquées, en ce qui concerne les allocations perçues au titre des mois d’avril et mai 2020.

9. En troisième lieu, pour fonder sa décision du 7 décembre 2022, le préfet, qui s’est fondé sur un faisceau d’indices, a considéré que les salariés dont l’activité s’est poursuivie entre les mois de novembre 2020 et mai 2021 travaillaient plus d’une heure par service, contrairement à ce qu’avait déclaré la société Le Garibaldi. Si cette dernière conteste avoir fait travailler ses trois salariés en activité partielle plus d’une heure par jour, elle ne produit aucune pièce de nature à étayer de telles allégations, alors qu’elle dispose nécessairement des bulletins de salaire et des relevés des heures travaillées pour la période concernée. En outre, la société requérante ne conteste pas avoir effectué entre 25 et 39% de son chiffre d’affaires habituel, alors même que les heures de travail déclarées effectuées par les trois salariés ne correspondent qu’à 8% du temps de travail de l’effectif normal des personnels. Or, la société Le Garibaldi n’apporte aucun élément de nature à expliquer cette différence. Dans ces conditions, c’est sans commettre d’erreur de fait, de droit ou d’appréciation que le préfet de Meurthe-et-Moselle a pu prendre les décisions contestées s’agissant des indemnités versées au titre de l’activité partielle, pour la période du 29 octobre 2020 au 19 mai 2021 concernant M^me C, M^me B et M. A.

10. En quatrième lieu, il ne ressort ni des termes de la décision attaquée, ni des autres pièces du dossier que le préfet aurait opéré une confusion entre les sociétés Le Garibaldi et San Marco. Par suite, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation quant à la confusion entre les sociétés doit être écarté.

11. En cinquième lieu, si la société Le Garibaldi soutient que sa situation économique et financière est incompatible avec le remboursement des sommes dues, elle se borne à rappeler la baisse de son chiffre d’affaires entre novembre 2020 et avril 2021 sans apporter aucun élément de nature à établir ses difficultés à la date des décisions attaquées. Par suite, ce moyen doit être écarté.

12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation dirigées contre la décision du 7 décembre 2022 et contre les décisions portant rejet des recours administratifs de la société Le Garibaldi doivent être rejetées, ainsi que les conclusions au titre des frais d’instance.

Sur les conclusions de la requête n° 2302250 :

En ce qui concerne le cadre du litige :

13. L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre. Statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

14. Pour les mêmes motifs que ceux exposés aux points 7 à 12, les moyens tirés de l’erreur de fait, de l’erreur de droit, de l’erreur d’appréciation, de la confusion entre les deux entités Le Garibaldi et San Marco et de la méconnaissance de l’article R. 5122-10 du code du travail doivent être écartés.

En ce qui concerne la régularité en la forme du titre :

15. Aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable : « () Toute créance liquidée faisant l’objet d’une déclaration ou d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation. () ». Pour satisfaire à ces dispositions, un état exécutoire doit indiquer les bases de liquidation de la créance pour le recouvrement de laquelle il est émis et les éléments de calcul sur lesquels il se fonde, soit dans le titre lui-même, soit par référence précise à un document joint à l’état exécutoire ou précédemment adressé au débiteur.

16. Il résulte de l’instruction que l’ordre de recouvrement litigieux comporte le montant des indemnités perçues par la société Le Garibaldi et le montant des aides à reverser. Toutefois, le titre ne comporte aucun élément de calcul sur lequel il se fonde. Si l’ASP fait valoir que la société a été informée, par un courrier du 7 décembre 2022, du montant et des motifs des sommes mises en recouvrement, il est constant qu’aucune référence à ce courrier ne figurait dans le titre. Dans ces conditions, la société Le Garibaldi est fondée à soutenir que celui-ci ne comportait pas les bases de liquidation, en méconnaissance des dispositions citées au point précédent et à en demander, pour ce motif, l’annulation.

En ce qui concerne les frais liés au litige :

17. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme réclamée par la société Le Garibaldi au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : L’ordre de recouvrer d’un montant de 23 616,82 euros émis le 6 juin 2023 par l’Agence de services et de paiement est annulé.

Article 2 : Le surplus des conclusions des requêtes est rejeté.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société à responsabilité limitée Le Garibaldi, à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles et à l’Agence de services et de paiement.

Copie en sera adressée, pour information, à la préfète de Meurthe-et-Moselle.

Délibéré après l’audience du 10 avril 2025, à laquelle siégeaient :

— M^me Samson-Dye, présidente,

— M. Bastian, conseiller,

— M^me Philis, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2025.

Le rapporteur,

P. Bastian

La présidente,

A. Samson-Dye

Le greffier,

P. Lepage

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Nos 2301380, 2301519, 2302250