Vu les procédures suivantes :

I°) Par une requête et deux mémoires enregistrés sous le n° 2121159 les 5 octobre 2021, 26 mai 2023 et 17 juillet 2023, la société Milee, anciennement Adrexo représentée par M^e Falala, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) à titre principal, d’ordonner la reprise des relations contractuelles dans le cadre des sept lots de l’accord-cadre du 16 décembre 2020 dont elle était titulaire ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 350 000 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de sa demande préalable et de la capitalisation des intérêts, au titre du préjudice d’image ayant résulté pour elle de la résiliation de ces sept lots ;

3°) à titre subsidiaire, de condamner l’Etat à lui verser la somme de 10 645 089,25 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de sa demande préalable et de la capitalisation des intérêts, au titre du préjudice financier et du préjudice d’image ayant résulté pour elle de cette résiliation ;

4°) en tout état de cause, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— elle s’est acquittée de l’ensemble de ses obligations contractuelles ;

— si des carences de sa part dans l’exécution du contrat devaient être établies, celles-ci seraient, en tout état de cause, imputables aux fautes préalablement commises par l’administration ;

— dès lors, les résiliations litigieuses sont illégales ;

— rien ne s’oppose à la reprise des relations contractuelles ;

— elle subit un préjudice d’image imputable aux résiliations litigieuses ;

— dans l’hypothèse où, malgré l’illégalité de ces résiliations, une circonstance s’opposerait à la reprise des relations contractuelles, il en résulterait pour elle un préjudice financier.

Par trois mémoires en défense enregistrés les 29 septembre 2022, 1er juillet 2023 et 17 novembre 2023, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— les résiliations en cause sont fondées, le titulaire ne s’étant pas acquitté de ses obligations dans les délais contractuels sans que cette carence puisse être imputée à des défaillances de l’administration ;

— en tout état de cause, les droits de la Poste, avec laquelle un marché de substitution a été passé, tout comme l’intérêt général s’opposent à la reprise des relations contractuelles ;

— les accords-cadres résiliés excluent, en tout état de cause, la possibilité d’une quelconque indemnisation du titulaire ;

— le titulaire ne justifie, en tout état de cause, d’aucun préjudice ayant résulté des résiliations en cause.

Par un mémoire, enregistré le 20 septembre 2024, les sociétés civiles professionnelles BTSG et JP Louis et A Lageat, liquidateurs judiciaires de la société Milee, représentées par M^e Falala, déclarent reprendre l’instance.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de ce qu’il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à la reprise des relations contractuelles dès lors que la société requérante se trouve en liquidation judiciaire.

II°) Par une requête et deux mémoires enregistrés sous le n° 2201617 les 21 janvier 2022, 26 mai 2023 et 17 juillet 2023, la société Milee, représentée par M^e Falala, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures :

1°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 20 687 555,51 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de sa demande préalable et de la capitalisation des intérêts, au titre des préjudices ayant résulté pour elle des fautes commises par l’Etat dans le cadre de la passation et de l’exécution des sept lots de l’accord-cadre du 16 décembre 2020 dont elle était titulaire ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— les pénalités mises à sa charge sont illégales car sans fondement dès lors qu’elle s’est acquittée de l’ensemble de ses obligations contractuelles et que d’éventuelles carences de sa part dans l’exécution du contrat seraient, en tout état de cause, imputables aux fautes préalablement commises par l’administration ;

— les stipulations contractuelles relatives aux pénalités sont, en tout état de cause, trop imprécises pour recevoir application ;

— les pénalités qui lui ont été infligées sont, en tout état de cause, manifestement excessives au regard des manquements qui lui sont imputés ;

— la réfaction effectuée dans le cadre du décompte de résiliation est excessive dès lors qu’elle ne prend pas en considération que des frais ont été exposés dans la perspective de la distribution de plis qui n’ont finalement pas été mis à sa disposition ;

— les accords-cadres résiliés ont été conclus à des conditions tarifaires fondées sur des informations erronées transmises par l’administration dans le cadre de la procédure de passation ;

— il en résulte pour elle un préjudice financier.

Par trois mémoires en défense enregistrés les 29 septembre 2022, 1er juillet 2023 et 17 novembre 2023, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

— les pénalités sont fondées, le titulaire ne s’étant pas acquitté de ses obligations dans les délais contractuels, sans que cette carence puisse être imputée à des défaillances de l’administration ;

— elles ne sont pas excessives ;

— elles sont fondées sur des stipulations suffisamment précises ;

— la réfaction est justifiée ;

— à aucun moment l’administration n’a transmis des information erronée à la société requérante dans le cadre de la procédure de passation.

Par un mémoire, enregistré le 20 septembre 2024, les sociétés civiles professionnelles BTSG et JP Louis et A Lageat, liquidateurs judiciaires de la société Milee, représentées par M^e Falala, déclarent reprendre l’instance.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la commande publique ;

— l’arrêté du 19 janvier 2009 portant approbation du cahier des clauses administratives générales des marchés publics de fournitures courantes et de services ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Marthinet,

— les conclusions de M^me Marcus, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Gorse et M^e Falala, représentant les sociétés civiles professionnelles BTSG et JP Louis et A Lageat, et de M. A représentant le ministre de l’intérieur.

Considérant ce qui suit :

1. La société Adrexo, devenue Milee par décision de l’associé unique du 16 septembre 2022, s’est vu notifier le 16 novembre 2020, par le ministre de l’intérieur et des outre-mer, les lots n° 3, 4, 6, 8, 9, 10 et 13 de l’accord-cadre relatif à l’acheminement, en application des articles L. 212 et R. 34 du code électoral, des circulaires et bulletins de vote. Par sept décisions du 6 août 2021, le chef du service de l’achat, de l’innovation et de la logistique a procédé à la résiliation pour faute de ces contrats, à la suite de quoi un décompte de résiliation a été adressé à la société Adrexo par courrier du 8 octobre 2021. Par une décision du 7 janvier 2022, le même chef de service a rejeté le recours gracieux formé par cette société à l’encontre de ce décompte. Par une première requête, la société Milee, anciennement Adrexo demande au tribunal, à titre principal, d’ordonner la reprise des relations contractuelles et de condamner l’Etat à réparer le préjudice d’image ayant résulté de cette résiliation et, à titre subsidiaire, de condamner l’Etat à réparer ses préjudices d’image et financier. Par une seconde requête, la même société demande au tribunal de condamner l’Etat à réparer les préjudices ayant résulté pour elle des fautes commises par l’Etat dans le cadre de la passation et de l’exécution des sept lots susmentionnés. Ces deux instances ont été reprises par les sociétés civiles professionnelles BTSG et JP Louis et A Lageat, liquidateurs judiciaires de la société Milee.

Sur la jonction des requêtes :

2. Les requêtes n° 2121159 et 2201617 présentées par la société Milee et reprises par les liquidateurs judiciaires de cette société, présentent à juger des questions semblables et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a donc lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.

Sur la contestation de la résiliation :

3. Lorsqu’il est saisi par une partie d’un recours de plein contentieux contestant la validité d’une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles et qu’il constate que cette mesure est entachée de vices, il incombe au juge du contrat de déterminer s’il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n’est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d’une date qu’il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d’ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité. Dans l’hypothèse où il fait droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il peut également décider, si des conclusions sont formulées en ce sens, que le requérant a droit à l’indemnisation du préjudice que lui a, le cas échéant, causé la résiliation, notamment du fait de la non-exécution du contrat entre la date de sa résiliation et la date fixée pour la reprise des relations contractuelles. Pour déterminer s’il y a lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles, le juge du contrat doit apprécier, eu égard à la gravité des vices constatés et, le cas échéant, à celle des manquements du requérant à ses obligations contractuelles, ainsi qu’aux motifs de la résiliation, si une telle reprise n’est pas de nature à porter une atteinte excessive à l’intérêt général et, eu égard à la nature du contrat en cause, aux droits du titulaire d’un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse.

4. En premier lieu, il résulte de l’instruction que la société Milee a été placée en liquidation judiciaire par un jugement du tribunal de commerce de Marseille du 9 septembre 2024, dont les attendus précisent que l’entreprise n’a pas été à même de présenter un plan permettant d’apurer le passif, qu’il apparaît à l’évidence au tribunal que l’entreprise n’est plus viable et enfin qu’aucune solution de redressement n’est possible. Dans ces conditions, la demande de reprise des relations contractuelles est devenue sans objet. Il n’y a, dès lors, plus lieu de statuer sur les conclusions de la requête tendant à la reprise des relations contractuelles.

5. En second lieu, aux termes du III.3 de l’article III du cahier des clauses administratives particulières (CCAP) applicable à l’accord-cadre en litige : « Par dérogation à l’article 33 du CCAG-FCS, le titulaire de l’accord-cadre à bons de commande, conclu sans montant minimum, ne peut se prévaloir d’aucun droit à indemnisation en cas de résiliation unilatérale de l’accord-cadre, que cette dernière soit fondée sur un motif d’intérêt général ou non ».

6. Ces stipulations, dont les sociétés requérantes ne contestent pas la validité, font, en tout état de cause, obstacle à ce que soit indemnisé le préjudice né de la résiliation du contrat. Les conclusions tendant à l’indemnisation du préjudice d’image et du préjudice financier résultant de la résiliation unilatérale de l’accord-cadre ne peuvent, ainsi, qu’être rejetées, sans qu’il y ait lieu pour le tribunal de se prononcer sur le bien-fondé du motif de résiliation par l’Etat.

Sur la contestation du décompte de résiliation :

En ce qui concerne les pénalités pour faute :

7. Aux termes de l’article X du CCAP : " Pour rappel, le titulaire est soumis à un impératif de résultat, à savoir distribuer l’intégralité des enveloppes de propagande au plus tard, à J+4, J+3 ou J+2, J étant le jour de l’enlèvement des enveloppes de propagande à la préfecture ou chez le routeur procédant à la mise sous pli. L’exécution de cette prestation, par sa nature, ne peut souffrir d’aucun retard ni d’aucun dysfonctionnement. Il appartient au titulaire de prendre toutes les dispositions nécessaires afin de respecter les objectifs de résultat. / () X.4 PENALITES ET MANQUEMENTS AUX OBLIGATIONS CONTRACTUELLES / En dehors des cas prévus aux articles X.2 et X.3, au cours de l’exécution du présent accord-cadre, si l’administration constate ou s’il lui est rapporté un quelconque manquement aux obligations contractuelles auxquelles le titulaire est tenu, elle en informe celui-ci immédiatement via le support écrit de sa convenance (courriel, lettre avec AR, etc.). () / Si le manquement résultant d’une action ou d’une inaction du titulaire s’avérait parfaitement constitué et que toute mesure correctrice devenait par là même sans objet, le titulaire s’expose, sans mise en demeure préalable, à une pénalité forfaitaire de 3 000 euros () ".

8. Par ailleurs, aux termes du II.1 du cahier des clauses techniques particulières (CCTP) : « () Un à trois mois environ avant chaque élection, la préfecture organise une réunion de préparation à chaque élection, réunissant le titulaire et le prestataire de mise sous pli. La préfecture communique alors l’adresse du (ou des) lieu(x) de collecte des enveloppes de propagande et le calendrier attendu d’enlèvement de ces plis, en accord avec le routeur. / Pour chaque scrutin, le titulaire veille auprès de chaque préfecture, au respect de ce calendrier précis de prise en charge des plis. Ainsi, chaque jour, le prestataire enlève les plis qui ont été préparés, pour les acheminer dans la boîte aux lettres de l’électeur dans les délais du marché tels que définis à l’art II.4 du présent CCTP () ». Aux termes du II.4 : « Le titulaire enlève les enveloppes électorales chaque jour et selon le calendrier de production des plis établi par la préfecture et le routeur. / L’enlèvement des plis est progressif, il dépend du calendrier de la mise sous pli ».

9. Par quatorze décisions du 27 juillet 2021, le ministre de l’intérieur a décidé d’infliger à la société Adrexo, devenue Milee des pénalités pour manquement aux obligations contractuelles d’un montant cumulé de 2 313 000 euros, correspondant à 771 pénalités forfaitaires au titre de chacune des communes incluses dans le périmètre des lots dont la société requérante était titulaire et au sein desquelles aucun pli n’a été distribué au premier tour des élections départementales ou régionales de 2021.

10. Le ministre de l’intérieur soutient que ce défaut de distribution dans certaines communes constitue un manquement résultant d’actions ou inactions du titulaire au sens de l’article X précité du CCAP. Il résulte cependant de l’instruction que la société Adrexo, devenue Milee, ainsi qu’elle le fait valoir, ne s’est jamais vu transmettre le calendrier précis de prise en charge des plis prévu par les stipulations précitées du CCTP. Or l’élaboration d’un tel calendrier revêtait une importance d’autant plus grande que le CCTP imposait au titulaire une distribution en deux à quatre jours avec une mise à disposition des plis pouvant intervenir jusqu’à l’avant-veille du scrutin à 0h, pour que les plis puissent, en deux jours, être distribués avant le jour du scrutin. Le titulaire n’a ainsi pas été mis en mesure de s’organiser de manière à répondre pleinement à ces exigences contractuelles.

11. Par ailleurs, la société requérante a produit dans le cadre de l’instance les pourcentages des plis enlevés ayant été distribués aux premiers tours des élections départementales et régionales de 2021. Ces taux, dont l’insincérité alléguée par le ministre de l’intérieur ne résulte pas de l’instruction, oscillent, selon l’élection et le lot considéré, entre 87,5% et 97,2%.

12. Dans ce contexte, il ne résulte pas de l’instruction que l’absence complète de distribution sur 771 communes puisse être regardée de manière certaine comme la résultante d’actions ou inactions du titulaire. Les sociétés civiles professionnelles BTSG et JP Louis et A. Lageat, désignées en qualité de co-liquidateurs judiciaires de la société Milee sont, par suite, fondées à soutenir que les pénalités qui ont été appliquées à la société Adrexo, devenue Milee sont illégales et à demander, en conséquence, que l’Etat soit condamné à leur reverser la somme de 2 313 000 euros mise à la charge de la société contractante dans le décompte de résiliation de l’accord-cadre et imputée sur le paiement fait à la société Adrexo à ce titre.

En ce qui concerne la réfaction :

13. Aux termes du II.15 du CCTP : « () Le titulaire doit pouvoir fournir tout élément permettant de justifier le motif de non distribution d’un pli à l’administration ou à tout tiers désigné par celle-ci. Le non-respect des prescriptions de l’accord-cadre peut entraîner une décision de réfaction comme indiqué à l’article IX du CCAP. / En dehors de toute faute de l’administration, l’absence de motivation de la non-distribution des plis (absence d’étiquette, motif non coché, justification erronée) est susceptible de faire l’objet d’une réfaction ». Aux termes du I.1.2 de l’article I du CCAP : « () Chaque lot du présent accord-cadre est mono-attributaire et conclu sans montant minimum ni montant maximum ». Aux termes de l’article IV : « () Le présent accord-cadre est traité à prix unitaires, fixés à l’annexe II à l’acte d’engagement. / Le prix est fixé par opération d’enlèvement. Il est fonction du poids de la totalité des plis enlevés et du délai de distribution / Dans le cadre du présent accord-cadre, la prestation est traitée sur la base des conditions tarifaires figurant dans l’annexe à l’acte d’engagement, lesquelles sont réputées comprendre tous les frais nécessaires à la réalisation de prestation () ». Aux termes du IX.1 : " () A l’issue des opérations de vérification, l’administration prend une décision : () / de réfaction lorsque la prestation, sans être entièrement conforme aux stipulations de l’accord-cadre, peut être reçue en l’état avec réfaction de prix proportionnelle à l’importance des imperfections constatées ; () / Par dérogation à l’article 25.4.2 du CCAG-FCS, le titulaire n’exécute pas à nouveau la prestation en cas de rejet. Chaque pli faisant l’objet d’une décision de rejet est décompté de la facturation ".

14. Sur le fondement des stipulations précitées, le ministre de l’intérieur a, par quatorze décisions du 27 juillet 2021, appliqué une réfaction portant sur la non-distribution au second tour des élections départementales et régionales de 2021 de 11 811 017 plis, pour un montant de 5 511 979 euros.

15. Les sociétés requérantes, pour leur part, exposent qu’elles n’entendent « pas remettre en cause le principe des réfactions opérées : le contrat ne prévoit le paiement d’un prix qu’en fonction des plis distribués (en réalité, en fonction du nombre de kilos distribués) et de nombreux plis n’ont pas été distribués ». Elles doivent être ainsi regardées comme ne remettant pas en cause le bien-fondé du rejet des 11 811 017 plis en cause et donc de la réfaction appliquée en exécution de l’accord-cadre. Elles soutiennent cependant que la non-distribution de ces plis résulte de fautes commises par l’Etat et que ce dernier devrait, dès lors, être condamné à réparer le préjudice financier consistant, d’une part, dans les frais engagés par la société Adrexo, devenue Milee dans la perspective de la distribution desdits plis et, d’autre part, dans la marge bénéficiaire qui aurait résulté de leur distribution.

16. Il résulte cependant des stipulations précitées que l’accord-cadre en cause a été conclu sans montant minimum. Dès lors, la rémunération du titulaire était exclusivement déterminée par le poids des plis enlevés pour être distribués, dont devaient être retranchés les plis non distribués ayant fait l’objet d’un rejet. Par suite, les sociétés requérantes, qui ne contestent pas ces rejets, ne sont pas fondées à se plaindre d’une supposée perte de marge bénéficiaire ayant résulté pour la société Adrexo, devenue Milee de la réfaction opérée par le ministre de l’intérieur et des outre-mer.

17. Par ailleurs, il ne résulte pas de l’instruction que la société Adrexo, devenue Milee ait, à perte, engagé des frais spécifiques en prévision de la distribution des plis dont la non-distribution a finalement donné lieu à réfection. Par suite, les sociétés civiles professionnelles BTSG et JP Louis et A. Lageat, désignés en qualité de co-liquidateurs judiciaires de la société Milee ne sont pas fondées à soutenir que celle-ci aurait, de ce fait, subi un préjudice.

En ce qui concerne la procédure de passation :

18. Il ne résulte pas de l’instruction que la société Adrexo, devenue Milee ait, ainsi que le soutiennent les sociétés requérantes, reçu du ministre de l’intérieur et des outre-mer, dans le cadre de la procédure de passation de l’accord-cadre, des informations erronées quant au poids moyen des plis à distribuer. Par suite, les sociétés requérantes ne sont, en tout état de cause, pas fondées à demander au tribunal de condamner l’Etat à réparer le préjudice qui serait né de ce que ces informations erronées auraient conduit la société Adrexo devenue Milee à accepter de signer l’accord-cadre à des conditions tarifaires impliquant une marge bénéficiaire plus faible qu’espérée.

Sur les frais du litige :

19. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat une somme de 2 000 euros à verser aux sociétés civiles professionnelles BTSG et JP Louis et A Lageat, co-liquidateurs judiciaires de la société Milee, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : L’Etat versera aux sociétés civiles professionnelles BTSG et JP Louis et A Lageat, co-liquidateurs judiciaires de la société Milee, la somme de 2 313 000 euros. Cette somme sera assortie des intérêts au taux légal à compter de la date de réception de la demande indemnitaire préalable et des intérêts capitalisés à compter de la date anniversaire puis à chaque échéance annuelle.

Article 2 : L’Etat versera aux sociétés civiles professionnelles BTSG et JP Louis et A Lageat une somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié aux sociétés civiles professionnelles BTSG et JP Louis et A Lageat, ainsi qu’au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 22 octobre 2024, à laquelle siégeaient :

— M^me Bailly, présidente,

— M. Marthinet, premier conseiller,

— M^me Madé, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2024.

Le rapporteur,

L. Marthinet

La présidente,

P. Bailly Le greffier,

Y. Fadel

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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