Vu la procédure suivante :

Par une ordonnance n° 2302459 du 22 février 2024, la présidente du tribunal administratif de Clermont-Ferrand a transmis au tribunal administratif de Paris, en application de l’article R. 351-3 du code de justice administrative, la requête présentée par M^me D… C….

Par cette requête, enregistrée au greffe du tribunal de Clermont-Ferrand le 23 octobre 2023, et par un mémoire complémentaire, enregistré le 20 juin 2025 au greffe du tribunal administratif de Paris, M^me C…, représentée par M^e Remedem, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision implicite née le 29 août 2023 du silence gardé par la directrice du Centre national de gestion (CNG) des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière portant rejet de son recours gracieux formé contre la décision du 20 avril 2023 lui refusant l’autorisation d’exercer en France la profession de médecin dans la spécialité « psychiatrie » ainsi que la mise en place d’un parcours de consolidation des compétences ;

2°) d’enjoindre au CNG de lui délivrer l’autorisation d’exercice de la médecine sollicitée dans le délai d’un mois, subsidiairement en l’assortissant du suivi préalable d’un parcours de consolidation des compétences, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;

3°) de mettre à la charge du CNG la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

la décision en litige a été prise par une autorité incompétente ;

elle est entachée d’un vice de procédure, dès lors qu’il n’est pas établi que la commission d’autorisation d’exercice ait été régulièrement saisie préalablement à l’édiction de la décision du 20 avril 2023, ni qu’elle se soit valablement prononcée au regard tant de sa composition que du quorum nécessaire pour émettre son avis ;

elle est entachée d’une erreur de droit car elle remplit les conditions prévues par les textes relatifs à la procédure dérogatoire d’autorisation d’exercer la médecine ;

elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, dès lors qu’elle aurait à tout le moins dû se voir proposer la mise en place d’un parcours de consolidation des compétences.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 18 avril et 5 septembre 2025, le CNG conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par M^me C… ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 5 septembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 6 octobre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

le code de la santé publique,

la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 modifiée,

le décret n° 2007-704 du 4 mai 2007 relatif à l’organisation et au fonctionnement du Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière et modifiant le code de la santé publique (dispositions réglementaires),

le décret n° 2020-1017 du 7 août 2020 portant application du IV et du V de l’article 83 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 et relatif à l’exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien par les titulaires de diplômes obtenus hors de l’Union européenne et de l’Espace économique européen,

l’arrêté du 21 avril 2017 relatif aux connaissances, aux compétences et aux maquettes de formation des diplômes d’études spécialisées et fixant la liste de ces diplômes et des options et formations spécialisées transversales du troisième cycle des études de médecine,

le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

le rapport de M^me Berland,

et les conclusions de M. Camguilhem, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

M^me C…, ressortissante française titulaire d’un diplôme de docteur en médecine délivré en septembre 1989 par l’université d’Oran (Algérie), a présenté une demande d’autorisation d’exercer en France la profession de médecin dans la spécialité « psychiatrie », sur le fondement de la procédure prévue par l’article 83 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 et relatif à l’exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien par les titulaires de diplômes obtenus hors de l’Union européenne et de l’Espace économique européen. Par une décision du 20 avril 2023, la directrice générale du Centre national de gestion (CNG) des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière a rejeté sa demande d’autorisation. M^me C… a formé le 26 juin 2023 un recours gracieux contre cette décision, reçu le 28 juin suivant, lequel a été implicitement rejeté. M^me C… demande l’annulation de cette décision implicite née du silence gardé par le CNG sur son recours gracieux.

Sur la décision attaquée :

Il est toujours loisible à la personne intéressée, sauf à ce que des dispositions spéciales en disposent autrement, de former à l’encontre d’une décision administrative un recours gracieux devant l’auteur de cet acte et de ne former un recours contentieux que lorsque le recours gracieux a été rejeté. L’exercice du recours gracieux n’ayant d’autre objet que d’inviter l’auteur de la décision à reconsidérer sa position, un recours contentieux consécutif au rejet d’un recours gracieux doit nécessairement être regardé comme étant dirigé, non pas tant contre le rejet du recours gracieux dont les vices propres ne peuvent être utilement contestés, que contre la décision initialement prise par l’autorité administrative. Il appartient, en conséquence, au juge administratif, s’il est saisi dans le délai de recours contentieux qui a recommencé de courir à compter de la notification du rejet du recours gracieux, de conclusions dirigées formellement contre le seul rejet du recours gracieux, d’interpréter les conclusions qui lui sont soumises comme étant aussi dirigées contre la décision administrative initiale. Ainsi, il y a lieu de regarder les conclusions de la requête de M^me C… tendant à l’annulation de la décision portant rejet de son recours gracieux formé le 26 juin 2023 comme également dirigées contre la décision du 20 avril 2023 par laquelle la directrice générale du centre national de gestion a refusé de lui accorder une autorisation individuelle d’exercice de la profession de médecin dans la spécialité « psychiatrie ».

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Aux termes des dispositions du B du IV de l’article 83 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 modifiée: « (…) les médecins titulaires d’un diplôme (…) obtenu dans un Etat non membre de l’Union européenne ou non partie à l’accord sur l’Espace économique européen et permettant l’exercice de la profession dans le pays d’obtention de ce diplôme (…), présents dans un établissement entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d’un dossier de demande d’autorisation d’exercice (…) La commission nationale d’autorisation d’exercice (…) émet un avis sur la demande d’autorisation d’exercice du médecin (…) Le ministre chargé de la santé ou, sur délégation, le directeur général du Centre national de gestion peut, au vu de l’avis de la commission nationale : / a) Soit délivrer une autorisation d’exercice ; / b) Soit rejeter la demande du candidat ; / c) Soit prendre une décision d’affectation du médecin dans un établissement de santé en vue de la réalisation du parcours de consolidation des compétences qui lui est prescrit, d’une durée maximale équivalente à celle du troisième cycle des études de médecine de la spécialité concernée (…) ».

L’article 3 du décret n° 2004-252 du 19 mars 2004 relatif aux conditions dans lesquelles les docteurs en médecine peuvent obtenir une qualification de spécialiste dispose que : « Pour obtenir [la] qualification de spécialiste, le médecin doit justifier d’une formation et d’une expérience qui lui assurent des compétences équivalentes à celles qui sont requises pour l’obtention du diplôme d’études spécialisées ou du diplôme d’études spécialisées complémentaire de la spécialité sollicitée ». Aux termes de l’article 5 du décret n° 2020-1017 du 7 août 2020 portant application du IV et du V de l’article 83 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 et relatif à l’exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien par les titulaires de diplômes obtenus hors de l’Union européenne et de l’Espace économique européen : « I. L’instruction préalable des demandes d’autorisation d’exercer la profession de médecin est assurée par la commission régionale d’autorisation d’exercice (…) II. La commission examine, au regard de ce qui est attendu pour l’exercice de chaque spécialité, les connaissances, aptitudes et compétences que le candidat a acquises au cours de la formation initiale et dans le cadre de l’expérience professionnelle et de la formation continue, ainsi que les autres éléments ressortant du dossier de demande d’autorisation d’exercice (…) ». Aux termes de l’article 6 du même décret : « A l’issue de l’instruction par la commission régionale, la demande d’autorisation est soumise pour avis à la commission nationale d’autorisation d’exercice (…) Pour les candidats à l’autorisation d’exercer la profession de médecin, la commission examine le dossier du candidat et la proposition formulée par la commission régionale d’autorisation d’exercice mentionnée au IV de l’article 83 de la loi du 21 décembre 2006 susvisée. Elle évalue les compétences de l’intéressé au regard des attendus de l’exercice de la spécialité (…) ».

En premier lieu, M^me B… A…, adjointe au chef du département « autorisation d’exercice-concours-coaching » du CNG, signataire de la décision attaquée, bénéficiait d’une délégation de signature de la directrice du CNG en application de l’article 2 de l’arrêté du 1er mars 2023 portant délégation de signature, régulièrement publiée au Journal officiel de la République française du 2 mars 2023, pour signer tous les actes, décisions ou conventions relevant des attributions de son département, lesquelles comportent les autorisations d’exercice de la médecine, en cas d’absence ou d’empêchement des autres délégataires, sans qu’il ressorte des pièces du dossier que ces derniers n’aient pas été absents ou empêchés lorsqu’elle a signé la décision attaquée. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de la décision attaquée du 20 avril 2023 doit être écarté.

En deuxième lieu, M^me C… fait valoir que la décision attaquée serait entachée d’un vice de procédure, dès lors qu’elle soutient qu’il n’est pas établi que la commission d’autorisation d’exercice ait été valablement saisie, ni qu’elle se soit valablement prononcée au regard tant de sa composition que du quorum nécessaire pour émettre son avis. Toutefois, alors que le CNG produit à l’instance le procès-verbal de la réunion de la commission nationale d’autorisation d’exercice dans la spécialité « psychiatrie » s’étant tenue le 9 janvier 2023, au cours de laquelle la demande de la requérante a été examinée, dont il ressort que le quorum était atteint lors de cette réunion, la requérante n’assortit pas son moyen des précisions permettant au tribunal d’en apprécier le bien-fondé.

En troisième lieu, la demande d’autorisation d’exercice de la médecine dans la spécialité « psychiatrie » présentée par M^me C… dans le cadre de la procédure d’autorisation d’exercice introduite par les dispositions précitées de l’article 83 de la loi de financement de sécurité sociale a été rejetée par le CNG, après avis de la commission nationale d’autorisation d’exercice, au motif, d’une part, que sa formation théorique et pratique est insuffisante et, d’autre part, que les lacunes constatées dans son exercice professionnel ne permettent pas la mise en place d’un parcours de consolidation des compétences sur une durée raisonnable.

Il résulte des dispositions citées au point 3 du présent jugement que si l’exercice d’une profession de santé, comme celle d’infirmière, permet au titulaire d’un diplôme de médecine délivré dans un Etat tiers à l’Union européenne ou l’Espace économique européen de présenter une demande tendant à être autorisé à exercer la profession de médecin dans une spécialité donnée, il appartient à l’autorité administrative, avant de délivrer cette autorisation, le cas échéant sous condition de réalisation d’un parcours de consolidation des compétences, de s’assurer que le demandeur présente les compétences qui sont attendues pour cet exercice au regard notamment de sa formation initiale, de l’expérience professionnelle qu’il a acquise ainsi que des formations continues qu’il a suivies. Par suite, le CNG pouvait, sans commettre d’erreur de droit, fonder sa décision notamment sur la formation théorique et pratique insuffisante de M^me C…. Le moyen tiré de l’erreur de droit doit ainsi être écarté.

En quatrième lieu, d’une part, il ressort des pièces du dossier que M^me C… a obtenu en 1989 un diplôme de médecine délivré par l’université d’Oran en Algérie et en 2005 un diplôme d’Etat d’infirmière délivré en France. Si elle a également obtenu en 2004 une maîtrise de science biologique et médicale délivrée par l’université Clermont-Auvergne, en 2019 un diplôme universitaire « Santé, solidarité et précarité » délivré par l’université de Montpellier et en 2021 un master 1 « Sciences de l’éducation » délivré par l’université Clermont-Auvergne, ces diplômes ne présentent pas un rapport direct avec l’exercice de la psychiatrie. M^me C… a également obtenu un diplôme universitaire (DU) de psychopharmacologie délivré par l’université Lyon 1 en 2022, toutefois elle n’établit pas que ce diplôme, obtenu après quatre-vingt-cinq heures d’enseignement théorique et vingt heures d’enseignement pratique, lui aurait permis d’acquérir les compétences théoriques nécessaires à l’exercice de la médecine dans la spécialité « psychiatrie », alors qu’il est constant qu’elle n’a suivi aucune formation initiale dans cette spécialité. En outre, elle n’établit pas non plus que les formations professionnelles qu’elle a suivies tout au long de son parcours professionnel lui auraient permis d’acquérir des compétences dans le domaine de la psychiatrie.

D’autre part, il ressort des pièces du dossier que M^me C… a exercé la médecine en Algérie en tant que médecin généraliste à la protection maternelle et infantile (PMI) de novembre 1989 à août 1990. Elle a ensuite travaillé comme aide-soignante au centre chirurgical du Perreux du 1er septembre 1991 au 31 août 1995 et indique être retournée en Algérie entre 1996 et 1999, sans y exercer d’activité médicale. A compter du 1er mars 2003, elle a exercé comme infirmière à temps partiel à la clinique du Grand Pré à Durtol sous couvert d’une autorisation d’exercice délivrée par l’agence régionale de santé, puis depuis le 1er mars 2006 comme infirmière au centre hospitalier Sainte-Marie à Clermont-Ferrand en contrat à durée indéterminée. Ainsi, M^me C… fait valoir une expérience professionnelle de moins d’un an en tant que médecin généraliste en Algérie, de quatre ans en tant qu’aide-soignante et de vingt ans en qualité d’infirmière. Si M^me C… produit à l’instance plusieurs lettres de recommandation relatives à son exercice en tant qu’infirmière, ces dernières, qui soulignent son implication dans l’accompagnement des patients et son investissement au sein de sa structure d’exercice, ne permettent pas d’établir que la requérante aurait exercé des fonctions de médecin psychiatre en autonomie. Par suite, en se prévalant de cette activité professionnelle en qualité d’infirmière, alors qu’elle n’a pas exercé en qualité de médecin depuis l’année 1990, la requérante n’établit pas disposer de la formation pratique suffisante pour exercer en tant que médecin dans la spécialité « psychiatrie ».

Enfin, M^me C… soutient que le CNG aurait dû à tout le moins lui prescrire un parcours de consolidation des compétences. En application des dispositions précitées du B du IV de la loi du 21 décembre 2006, le parcours de consolidation des compétences peut être prescrit pour une durée maximale équivalente à celle du troisième cycle des études de médecine de la spécialité concernée. L’arrêté du 21 avril 2017 relatif aux connaissances, aux compétences et aux maquettes de formation des diplômes d’études spécialisées et fixant la liste de ces diplômes et des options et formations spécialisées transversales du troisième cycle des études de médecine, fixait, à la date de la décision attaquée, à dix semestres la durée de la formation requise pour obtenir un diplôme d’étude spécialisées (DES) en psychiatrie. En l’espèce, ainsi qu’il a été dit ci-dessus, M^me C… qui justifie seulement d’un diplôme de médecine générale obtenu en Algérie en 1989 et d’un DU de psychopharmacologie obtenu en France en 2022, ne justifie pas des connaissances théoriques suffisantes en lien avec la spécialité « psychiatrie » et n’établit aucune connaissance pratique dans cette spécialité. Par suite, compte tenu de ses diplômes et de son parcours professionnel, elle n’est pas fondée à soutenir qu’elle remplirait les conditions pour se voir prescrire un parcours de consolidation des compétences.

Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la directrice générale du CNG aurait entaché la décision attaquée d’une erreur manifeste d’appréciation en considérant, en suivant l’avis rendu à l’unanimité par la commission nationale d’autorisation d’exercice, que la formation théorique et pratique de M^me C… était insuffisante, rendant impossible non seulement la délivrance de l’autorisation d’exercice sollicitée mais aussi la mise en place d’un parcours de consolidation des compétences sur une durée compatible avec les exigences réglementaires, doit être écarté.

Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que les conclusions de la requête tendant à l’annulation de la décision du 20 avril 2023 portant rejet de la demande d’autorisation d’exercer en France la profession de médecin dans la spécialité « psychiatrie » présentée par M^me C…, ensemble la décision implicite portant rejet de son recours gracieux formé le 26 juin 2023 contre cette décision, doivent être rejetées.

Sur les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte :

Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête, n’implique aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions aux fins d’injonction et d’astreinte ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais d’instance :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du CNG, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme dont la requérante sollicite le versement au titre des frais d’instance.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me C… est rejetée.

Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M^me D… C… et au Centre national de gestion des praticiens hospitaliers et des personnels de direction de la fonction publique hospitalière.

Délibéré après l’audience du 14 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Marzoug, présidente,

M^me Lambert, première conseillère,

M^me Berland, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 décembre 2025.

La rapporteure,

F. Berland

La présidente,

S. Marzoug

La greffière,

K. Bak-Piot

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.