Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. C A a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler la décision par laquelle le directeur général des douanes a implicitement rejeté sa demande de protection fonctionnelle, d’annuler la décision du 24 septembre 2019 par laquelle ce même directeur a expressément rejeté sa demande, d’annuler l’arrêté du 23 avril 2019 du directeur général des douanes et droits indirects lui infligeant une sanction d’exclusion temporaire de fonction d’une durée six mois, dont trois mois avec sursis, et de condamner l’Etat à lui verser la somme de 48 500 euros à titre de dommages et intérêts.

Par un jugement n° 1904254, 1904296, 1905595 du 17 mai 2021, le tribunal a annulé les décisions du 23 avril 2019 et du 24 septembre 2019, a prescrit au ministre de l’économie, des finances et de la relance de reconstituer la carrière de M. A ainsi que ses droits sociaux et à pension pour la période du 1er mai au 31 juillet 2019, et a prescrit au ministre d’accorder à ce dernier le bénéfice de la protection fonctionnelle sollicitée.

Procédure devant la cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés le 12 juillet 2021, le 29 novembre 2021, le 3 janvier 2022, le 7 mars 2023 et le 24 mars 2023, le ministre de l’économie, des finances et de la relance demande à la cour d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 17 mai 2021 et de rejeter les demandes de première instance de M. A.

Il soutient, en ce qui concerne la légalité de la sanction, que :

— M. A a été nommé en 2010 directeur de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), service chargé de mettre en œuvre la politique du renseignement, du contrôle et de lutte contre la fraude douanière ; à compter de 2015, il a été entendu à plusieurs reprises par les juges d’instruction dans le cadre de l’affaire « du Havre », concernant une saisie par l’antenne douanière du Havre de plus de 43 tonnes de café contrefaisant une marque effectuée sur la base de renseignements fournis par un aviseur soupçonné d’être complice du trafic, et avec lequel le service n’était pas autorisé à travailler ; une perquisition intervenue en décembre 2016 dans les locaux D et au sein de l’ antenne du Havre a révélé la présence d’importantes sommes d’argent en liquide dans ces locaux et au domicile du chef de l’antenne ; en juillet 2018, M. A a été mis en examen pour détournement de fonds publics par négligence et a été entendu au cours d’une enquête administrative organisée par la direction générale des douanes ; les résultats de l’enquête administrative ont montré que M. A avait manqué à son obligation de servir, à son obligation de probité, à son obligation de loyauté et fait preuve de négligences ;

— les premiers juges ont estimé à tort que M. A avait fait l’objet, en avril 2017, d’une sanction déguisée à l’occasion de sa mutation à la direction interrégionale des douanes de Nouvelle-Aquitaine ; ils en ont déduit, à tort également, que la sanction en litige du 23 avril 2019 avait méconnu la règle « non bis in idem » dès lors que celle-ci ne concerne pas les mêmes faits que ceux qui avaient motivé la mutation décidée en 2017, certains de ces faits étant postérieurs à ladite mutation ;

— de plus, la mutation décidée en 2017 ne constitue nullement une sanction déguisée car elle a été décidée dans l’intérêt du service et avec l’accord de l’intéressé ; le départ de M. A D avait été acté dès le mois de février 2017, donc antérieurement à son affectation à Bordeaux dès lors qu’il était en situation de fragilité vis-à-vis des agents du service à la suite de l’affaire « du Havre » ; le traitement de M. A a été maintenu lors de sa nouvelle affectation et il a conservé son grade d’administrateur général des douanes.

Il soutient, en ce qui concerne la légalité du refus d’octroi de la protection fonctionnelle, que :

— les premiers juges auraient dû retenir que M. A, dont ils ont admis les négligences, a commis une faute personnelle qui faisait obstacle à l’octroi de la protection fonctionnelle ; il n’est pas nécessaire, pour qu’une faute personnelle soit retenue, que l’agent ait poursuivi un intérêt d’ordre privé, dès lors que les faits qui lui sont reprochés sont d’une particulière gravité ; or les résultats de l’enquête administrative ont montré que M. A avait manqué à son obligation de servir, à son obligation de probité, à son obligation de loyauté et fait preuve de négligences ; les faits en question, qui ont eu un retentissement médiatique, ont porté une grave atteinte à la réputation de l’administration.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 octobre 2021, le 2 décembre 2021, le 21 janvier 2022, le 14 mars 2023 et le 28 mars 2023, M. A, représenté par M^e Tabet, conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que tous les moyens de la requête doivent être écartés comme infondés.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 ;

— le décret n° 2012-586 du 26 avril 2012 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Frédéric Faïck,

— les conclusions de M. Anthony Duplan, rapporteur public,

— et les observations de M. A.

Une note en délibéré enregistrée le 27 octobre 2023 a été présentée pour M. A.

Considérant ce qui suit :

1. Par arrêté du ministre du budget et des comptes publics, M. A, administrateur général des douanes, a été nommé à compter du 17 décembre 2010 directeur de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), service à compétence nationale.

2. Le 3 juillet 2015, la direction des opérations douanières (DOD) du Havre a procédé à la saisie de 43 tonnes de café contrefaisant une marque sur la base d’informations fournies par un aviseur (informateur rémunéré) avec lequel le service n’était pas autorisé à travailler, et qui a été soupçonné d’être complice du trafic. Les circonstances de la saisie ont fait l’objet d’une enquête judiciaire au cours de laquelle M. A a été entendu à plusieurs reprises par un juge d’instruction, en sa qualité de chef D, tandis que, le 12 décembre 2016, des perquisitions effectuées dans les locaux D, dans ceux de l’antenne de la DOD du Havre ainsi qu’au domicile du chef de cette antenne, ont permis d’y découvrir d’importantes sommes d’argent en espèces.

3. En avril 2017, M. A a été nommé, à compter du 1er mai 2017, sur un poste de chargé de mission à la direction interrégionale des douanes de Nouvelle-Aquitaine à Bordeaux. Le 16 janvier 2018, le directeur général des douanes a engagé une procédure disciplinaire à l’encontre de M. A qui a également été mis en examen, le 26 juin 2018, pour détournement de fonds publics par négligence, puis renvoyé devant le tribunal correctionnel de Paris.

4. Le 31 janvier 2019, M. A a demandé au directeur général des douanes et droits indirects de lui accorder la protection fonctionnelle. Sa demande a fait l’objet d’une décision implicite de rejet, puis d’un refus exprès intervenu le 24 septembre 2019. Par ailleurs, le directeur général des douanes et droits indirects a, le 23 avril 2019, infligé à M. A une sanction d’exclusion temporaire de fonctions de six mois dont trois mois avec sursis.

5. M. A, qui a été admis à faire valoir ses droits à la retraite le 1er août 2019, a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler les décisions rejetant sa demande de protection fonctionnelle, d’annuler la sanction du 23 avril 2019, de prescrire à l’Etat de rétablir son traitement et ses droits à pension pour la période du 1er mai au 31 juillet 2019, et de condamner l’Etat à lui verser la somme de 48 500 euros à titre de dommages et intérêts. Par un jugement rendu le 17 mai 2021, le tribunal a annulé les décisions du 23 avril 2019 et du 24 septembre 2019, a enjoint à l’Etat de reconstituer la carrière et les droits sociaux de M. A et de lui accorder la protection fonctionnelle sollicitée, et a rejeté le surplus de la demande. Le ministre de l’économie, des finances et de la relance demande à la cour l’annulation des articles 1er, 2 et 3 du dispositif du jugement du tribunal annulant les décisions des 23 avril et 24 septembre 2019, prescrivant à l’Etat de reconstituer la carrière et les droits sociaux et à pension de M. A et d’accorder à celui-ci la protection fonctionnelle sollicitée.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la légalité de la sanction du 23 avril 2019 :

S’agissant du moyen d’annulation retenu par les premiers juges :

6. B, dont M. A était le directeur, est un service à compétence nationale placé sous l’autorité du directeur général des douanes et droits indirects et rattaché au ministère de l’économie et des finances. Chargée de mettre en œuvre la politique du renseignement, du contrôle et de la lutte contre la fraude en matière douanière, B exerce ses activités sur l’ensemble du territoire national. Elle comporte plusieurs directions opérationnelles, dont la direction des opérations douanières (DOD) chargée de la lutte contre la fraude douanière, et notamment la contrebande, au moyen d’interceptions de sécurité, d’opérations de livraison surveillées et d’infiltrations en lien avec les services douaniers, les services spécialisés du ministère de l’intérieur et les services étrangers.

7. Le 3 juillet 2015, les agents de l’antenne de la DOD du Havre ont saisi environ 43 tonnes de café contrefaisant une marque grâce à des renseignements fournis par un aviseur (informateur rémunéré) dont l’agent traitant n’était autre que le chef de l’antenne organisatrice de la saisie. Il est apparu que le service n’était pas autorisé à travailler avec cet aviseur, soupçonné d’être complice du trafic. Une perquisition judiciaire effectuée le 12 décembre 2016 a permis de découvrir la présence d’importantes sommes d’argent en liquide dans les locaux D, dans ceux de l’antenne de la DOD du Havre, ainsi qu’au domicile du chef de l’antenne. Le 12 janvier 2017, une enquête administrative a été confiée à l’inspection des services de la direction générale des douanes et droits indirects en vue de faire la lumière sur « les agissements et le comportement des agents des douanes, ainsi que de leurs supérieurs hiérarchiques, affectés à l’antenne DOD du Havre, à l’échelon DOD de Rouen, à la DVR d’Ivry et aux échelons de commandement DOD et DNRED à Ivry », et de recueillir les éléments susceptibles de caractériser des manquements à tous les niveaux de la chaîne de commandement et d’exécution.

8. A l’occasion d’un discours qu’il a tenu au siège de la direction d’Ivry le 19 avril 2017 devant les agents D, dont M. A, le directeur général des douanes et droits indirects a évoqué, à la suite de l’affaire dite du « Havre », des « errements » et « dérives » devant conduire au renouvellement de l’ensemble de l’équipe dirigeante. Le 27 avril 2017, M. A a été muté comme chargé de mission à la direction interrégionale des douanes et droits indirects de Bordeaux. Les premiers juges ont estimé que cette mutation emportait une importante dégradation de la situation professionnelle de M. A et que, intervenue quelques jours après le discours du directeur général des douanes et droits indirects, elle révélait l’intention de l’administration de le sanctionner de manière déguisée pour les dysfonctionnements à l’origine de l’affaire dite « du Havre ». Ils en ont déduit que la sanction en litige du 23 avril 2019 devait être annulée dès lors que, en méconnaissance du principe « non bis in idem », M. A a été sanctionné à deux reprises à raison des mêmes faits.

9. Une mutation d’office revêt le caractère d’une mesure disciplinaire déguisée lorsque, tout à la fois, il en résulte une dégradation de la situation professionnelle de l’agent concerné et que la nature des faits qui ont justifié la mesure et l’intention poursuivie par l’administration révèlent une volonté de sanctionner cet agent.

10. Ainsi qu’il a été dit, M. A, administrateur général des douanes, était initialement placé à la tête D, service à compétence nationale composé de trois directions opérationnelles et rassemblant un effectif de sept cents agents environ. En vertu de l’article 2 du décret du 26 avril 2012, relatif aux emplois de direction de la direction générale des douanes et droits indirect, M. A était chargé de la direction « d’un service à compétence nationale d’une importance particulière » relevant de la direction générale des douanes et droits indirects. Le poste de chargé de mission à la direction interrégionale des douanes et droits indirects de Bordeaux, sur lequel M. A a été affecté à compter de mai 2017, qui ne comporte aucune mission d’encadrement, n’est pas au nombre de ceux que les administrateurs généraux des douanes ont vocation à occuper. Dans ces conditions, c’est à bon droit que les premiers juges ont estimé que ce changement d’affectation s’est traduit, pour M. A, par une dégradation de sa situation professionnelle.

11. Toutefois, pour que la mutation de M. A soit regardée comme une mesure disciplinaire déguisée, il faut encore qu’elle ait été guidée par la volonté de l’administration de sanctionner l’agent.

12. Il ressort des pièces du dossier que le départ de M. A D a été acté par sa hiérarchie, au demeurant avec l’accord de l’intéressé, dès le début de l’année 2017, soit antérieurement au discours de reprise en main du directeur général des douanes. Ainsi qu’il a été dit, B, que M. A dirigeait, est un service à compétence nationale qualifié « d’une importance particulière » par le décret du 26 avril 2012 chargé de l’organisation, avec l’aide de la direction des opérations douanières, placée sous son contrôle, d’opérations sensibles de lutte contre la fraude douanière et la contrebande au moyen d’interceptions de sécurité, d’opérations de livraison surveillées et d’infiltrations. Il ressort des pièces du dossier que l’affaire dite « du Havre » a eu un retentissement national dès lors que plusieurs journaux ou quotidiens nationaux lui ont consacré des articles mettant parfois sévèrement en cause la crédibilité du service des douanes, et donc de l’Etat dans une de ses missions régaliennes. Cette affaire a grandement fragilisé B, et tout particulièrement son directeur, M. A, chargé de l’organisation et du fonctionnement de ce service. Dans ces circonstances particulières, le maintien de M. A à la tête D n’était plus envisageable.

13. Par ailleurs, lorsque M. A a été muté à la direction interrégionale des douanes et droits indirects de Bordeaux, en mai 2017, une enquête administrative était en cours pour déterminer ses responsabilités exactes dans la survenance de l’affaire « du Havre ». Ce n’est qu’après le dépôt du rapport d’enquête administrative du 11 août 2017 et le lancement d’une procédure disciplinaire en janvier 2018, au cours de laquelle le conseil de discipline s’est réuni à deux reprises le 4 avril et le 21 septembre 2018, que l’administration a pu prendre toute la mesure des responsabilités de M. A et le sanctionner d’une exclusion temporaire des fonctions de six mois, dont trois mois avec sursis, par décision du 23 avril 2019. Ainsi, c’est à tort que les premiers juges ont estimé que M. A avait été sanctionné deux fois pour les mêmes faits dès lors que sa mutation intervenue en mai 2017 se justifiait par les graves dysfonctionnements dont était affectée B, la nécessité de renouveler l’équipe dirigeante d’un service dont la crédibilité a été mise en cause, et donc par l’intérêt du service. Au demeurant, M. A a pu conserver son traitement d’administrateur général des douanes après sa mutation alors même que son nouveau poste n’était pas au nombre de ceux qu’il avait vocation à occuper compte tenu de son grade.

14. Dans les circonstances de l’espèce, l’administration, en procédant à la mutation d’office de M. A, a cherché à préserver l’intérêt du service et n’a pas manifesté d’intention de sanctionner cet agent. Dès lors, c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision en litige du 23 avril 2019 au motif que M. A avait déjà été sanctionné.

15. Il y a lieu pour la cour, saisie du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés en première instance par M. A.

S’agissant de la légalité externe :

16. En premier lieu, l’enquête de l’inspection générale et son rapport remis au terme de sa mission ne constituent pas une phase de la procédure disciplinaire. Par suite, les irrégularités qui affecteraient le déroulement de l’enquête administrative sont, par elles-mêmes, à moins qu’elles ne revêtent un caractère irrémédiable, sans incidence sur la légalité de la sanction. Au demeurant, en l’espèce, l’inspection des services qui est placée sous l’autorité du directeur général des douanes était compétente pour conduire l’enquête administrative sur les activités D dès lors qu’en vertu de l’article 5 de l’arrêté du 30 avril 2002, portant organisation de l’administration centrale de la direction générale des douanes et droits indirects, alors en vigueur, elle est chargée d’assurer des missions de contrôle des services à compétence nationale. Par ailleurs, au cours de l’enquête administrative, la qualité et les missions de M. A, qui a été entendu à plusieurs reprises par les inspecteurs, ont été précisées de façon à apprécier l’étendue de ses responsabilités. Aucun élément du dossier ne permet d’estimer que l’enquête administrative aurait été menée uniquement « à charge » de M. A. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que les interrogatoires de M. A par le chef de l’inspection des services auraient été menés de manière orientée dans le but de le déstabiliser ou que ses propos auraient été déformés. La circonstance que ces interrogatoires n’aient pas fait l’objet d’une retranscription dactylographiée des réponses de M. A n’est pas de nature à entacher d’irrégularité la sanction en litige, les prévisions du « guide pratique de déontologie et de discipline » prévoyant une telle retranscription étant dépourvues de valeur réglementaire. Il s’ensuit que les moyens contestant le déroulement de l’enquête administrative doivent être écartés en tout état de cause.

17. En deuxième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment des débats tenus devant le conseil de discipline, que la qualité et les missions de M. A ont été précisées de façon à permettre à l’autorité administrative d’apprécier l’étendue de ses responsabilités. Ces éléments ont permis de rappeler que M. A était, en sa qualité de directeur D, compétent pour fixer les modalités d’organisation et de fonctionnement de son service, notamment les conditions d’exercice des missions de contrôle confiées aux agents placés sous son autorité, quand bien même il n’était pas chargé de la gestion directe et quotidienne des aviseurs. Par ailleurs, M. A a pu adresser, en février 2018, un mémoire pour sa défense transmis au conseil de discipline dont la réunion était prévue le 4 avril 2018. A cet égard, le conseil de discipline a ajourné son vote sur la sanction et a sollicité un complément d’enquête afin d’examiner si M. A avait communiqué à l’inspection des services la version tronquée d’un courriel du 22 octobre 2009 par lequel le chef de la division des recherches demandait l’inscription sur « la liste noire » de l’aviseur qui sera impliqué dans l’affaire « du Havre ». L’enquête complémentaire a montré que le courriel précité n’avait pas été transmis par M. A, ce qui a conduit l’administration à abandonner le grief tiré du manquement à l’obligation de loyauté, ainsi que l’établit le rapport de saisine modificatif du conseil de discipline du 14 septembre 2018. De plus, M. A a comparu devant le conseil de discipline réuni une seconde fois le 21 septembre 2018 et présenté ses observations en étant assisté de deux défenseurs. En particulier son mémoire en défense a été lu in extenso lors des séances du conseil de discipline des 4 avril et 21 septembre 2018. Dans ces conditions, M. A n’est pas fondé à soutenir que la procédure disciplinaire aurait été menée uniquement « à charge » et qu’elle aurait méconnu le « guide pratique de déontologie et de discipline », lequel n’a au demeurant aucune valeur réglementaire.

18. En troisième lieu, la circonstance que M. A n’aurait pas reçu communication de l’audit réalisé en 2013 par l’inspection des services, du rapport de contrôle effectué en 2014 par la cour des comptes et du compte-rendu de son entretien du 11 janvier 2017 avec la directrice générale, ne suffit pas à entacher d’irrégularité la procédure suivie dès lors que ces éléments, qui n’ont pas été communiqués au conseil de discipline, n’ont pas été pris en compte par l’administration pour fonder la sanction en litige.

19. En quatrième lieu, aux termes de l’article 9 du décret du 25 octobre 1984 relatif à la procédure disciplinaire concernant les fonctionnaires de l’Etat : « Le conseil de discipline doit se prononcer dans le délai d’un mois à compter du jour où il a été saisi par le rapport de l’autorité ayant pouvoir disciplinaire. Ce délai est porté à deux mois lorsqu’il est procédé à une enquête () ». Le délai de deux mois prévu par les dispositions précitées n’est pas imparti à peine d’irrégularité de la procédure. Par suite, la circonstance que le conseil de discipline se soit réuni le 21 septembre 2108 seulement, alors que cette instance avait sollicité une enquête complémentaire à l’issue de sa première réunion du 4 avril 2018, est sans incidence sur la régularité de la sanction en litige.

20. En cinquième lieu, si le conseil de discipline s’est réuni une seconde fois après une première séance à l’issue de laquelle il avait sollicité une enquête, sa composition peut ne pas être identique sans que son avis soit, pour ce seul motif, entaché d’irrégularité. Par suite, la circonstance que le conseil de discipline se soit réuni le 21 septembre 2018 dans une composition différente ne vicie pas la procédure suivie.

21. En sixième lieu, aux termes de l’article 5 du décret du 25 octobre 1984 : « () Le fonctionnaire et, le cas échéant, son ou ses défenseurs peuvent, à tout moment de la procédure devant le conseil de discipline, demander au président l’autorisation d’intervenir afin de présenter des observations orales. Ils doivent être invités à présenter d’ultimes observations avant que le conseil ne commence à délibérer. ». La règle ainsi posée participe de la garantie selon laquelle le fonctionnaire doit être mis à même de répondre à chaque grief soulevé à son encontre. Au cas d’espèce, la seule circonstance que M. A et ses deux défenseurs n’aient pas été formellement invités à présenter d’ultimes observations ne suffit pas à entacher d’irrégularité l’avis du conseil de discipline, et donc toute la procédure suivie, dès lors qu’il ressort du procès-verbal des échanges devant cette instance que les intéressés se sont exprimés pendant le cours et jusqu’au terme des débats, et que les défenseurs de M. A ont été parmi les tous derniers intervenants avant que la séance ne prenne fin à 13h13 pour permettre aux membres du conseil de débattre de la sanction. Le moyen ainsi soulevé doit être écarté.

22. En septième lieu, la circonstance qu’un délai de sept mois se soit écoulé entre l’avis du conseil de discipline et la sanction en litige est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de celle-ci.

23. En huitième lieu, la circonstance que la sanction en litige omet de viser le décret du 26 mars 2007, relatif à l’organisation des services déconcentrés de la direction générale des douanes et droits indirects, ne révèle pas, en elle-même, un défaut de motivation de cette décision. En tout état de cause, la sanction contestée énonce de manière très circonstanciée les motifs de fait retenus contre M. A, qui ne le conteste d’ailleurs pas.

S’agissant de la légalité interne :

24. Dans la sanction du 23 avril 2019 en litige, il est reproché à M. A un manquement à l’obligation de servir pour ne pas avoir institué un dispositif de suivi et de gestion des aviseurs en général, et de l’aviseur impliqué dans l’affaire « du Havre » en particulier, de ne pas avoir demandé au secrétariat général D d’informations sur l’individu impliqué, de s’être abstenu de prendre les mesures mettant un terme à la pratique prohibée des multi-immatriculations des aviseurs, et de ne pas avoir contrôlé suffisamment les activités du chef de l’antenne du Havre. Il est également reproché à M. A un manquement à l’obligation de probité pour ne pas avoir empêché son service de rémunérer un aviseur inscrit sur « liste noire » en transmettant à la direction générale de nombreuses demandes de rémunérations complémentaires au bénéfice de l’intéressé.

25. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que l’aviseur impliqué dans l’affaire « du Havre » a été considéré, dès sa première opération en août 2009, comme « peu fiable voire dangereux » par les agents de la division des recherches, ce qui a conduit à son inscription, à la demande du chef de service, sur la « liste noire » des aviseurs dès octobre 2009. Pour autant, l’aviseur a été repositionné en 2011 auprès de l’antenne du Havre de la DOD, tandis que son agent traitant ne sera autre que le chef de l’antenne et que le transfert de son dossier administratif auprès de cette structure n’interviendra qu’en avril 2016. S’il ressort des pièces du dossier que M. A n’était pas directement chargé de la gestion quotidienne des aviseurs, il n’en demeure pas moins que, dès le mois de février 2012, il a été informé par le secrétariat général D de l’inscription sur la « liste noire » de certains aviseurs et de la nécessité d’interrompre leur rémunération par le service. En particulier, le 17 février 2012, M. A a été informé par une note intitulée « bilan des aviseurs 2011 » qu’à cette date, un aviseur D, dont une demande de rémunération était en cours, figurait sur la « liste noire ». En dépit de cette alerte à très haute sensibilité, M. A s’est contenté de demander, par une note du 23 avril 2012, un recensement des aviseurs inscrits sur la « liste noire » sans mettre en place un contrôle de la situation de l’aviseur concerné ni définir une procédure permettant de régler ce type de dysfonctionnement. Il n’a pas davantage diffusé la « liste noire » aux échelons opérationnels ni même cherché à faire connaître l’identité de l’aviseur concerné, qui a ainsi indûment perçu de l’Etat une rémunération de 244 400 euros entre 2012 et 2016.

26. De plus, il ressort des pièces du dossier que l’aviseur impliqué dans l’affaire « du Havre » bénéficiait de plusieurs immatriculations fondées sur une identité fictive en contradiction avec les règles administratives et comptables du service. Cette multi-immatriculation, décidée à l’échelon opérationnel du Havre fin 2013, a opacifié l’activité de la source concernée en rendant plus complexe sa traçabilité et son contrôle. Il ressort des pièces du dossier que, dès la fin de l’année 2013, M. A était informé de l’existence d’une immatriculation fictive, qu’il ne s’y est pas opposé et s’est abstenu de prendre les mesures interdisant cette pratique. En outre, il a été destinataire d’une note rédigée le 16 février 2016 par le sous-directeur de la lutte contre la fraude attirant son attention sur la pratique des multi-immatriculations et leurs conséquences. En dépit de ces alertes sur ces graves dysfonctionnements, M. A n’a diligenté aucune opération de vérification et s’est contenté de rédiger, le 25 août 2016 seulement, une note attirant l’attention des directeurs des échelons opérationnels sur la nécessité de vérifier l’immatriculation des sources. Or cette note, qui ne rappelle même pas la prohibition des multi-immatriculations, ne procède qu’à un constat général des pratiques du service, sans dresser d’état de lieux précis des dysfonctionnements relevés, de leurs causes et de leurs conséquences.

27. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des résultats de l’enquête administrative, que l’aviseur impliqué dans l’affaire « du Havre » a bénéficié de 55 demandes de rémunérations sous cinq immatriculations différentes pour trente affaires. 37 ordres de paiement ont été établis sous l’immatriculation « blacklistée » de cet aviseur et 18 sous une immatriculation fondée sur une identité fictive. M. A a signé 28 demandes de rémunérations (inférieures à 3 100 euros) et 27 demandes de rémunération complémentaire. En sa qualité de directeur D, M. A était informé par le chef de la DOD du déroulement des opérations et disposait, pour chaque affaire traitée, d’une note de présentation. Il était également, toujours en sa qualité de chef de service, à même de procéder à un contrôle de l’activité des services opérationnels en sollicitant la production de toute information utile avant de signer les demandes de rémunération. Il ressort des pièces du dossier que M. A s’est abstenu de faire procéder à ces contrôles, ce qui a conduit le service à rémunérer pendant plusieurs années un aviseur placé sur « liste noire » et multi-immatriculé, en violation des règles administratives et comptables régissant le service.

28. Il résulte de tout ce qui précède que les manquements à l’obligation de servir et de probité reprochés à M. A sont établis. Au demeurant, par un jugement du 28 septembre 2022, le tribunal correctionnel de Paris a condamné M. A, pour négligence d’une personne dépositaire de l’autorité publique ayant permis la soustraction et le détournement par un tiers des biens visés à l’article 432-15 du code pénal, à une peine d’un an de prison avec sursis.

29. En second lieu, aux termes de l’article 66 de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat : « Les sanctions disciplinaires sont réparties en quatre groupes. () Troisième groupe : () – l’exclusion temporaire de fonctions pour une durée de seize jours à deux ans. ».

30. Les manquements imputables à M. A sont constitutifs d’une faute passible d’une sanction disciplinaire. Eu égard à leur gravité, à leurs conséquences, et aux importantes responsabilités exercées par l’intéressé, la sanction d’exclusion des fonctions de six mois, dont trois avec sursis, n’est pas disproportionnée.

En ce qui concerne la légalité du refus de protection fonctionnelle du 24 septembre 2019 :

31. Aux termes de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : « I. – A raison de ses fonctions () le fonctionnaire () bénéficie () d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause () IV. – La collectivité publique est tenue de protéger le fonctionnaire contre les atteintes volontaires à l’intégrité de la personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté () ».

32. Lorsqu’un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l’objet de poursuites pénales, sauf s’il a commis une faute personnelle, et, à moins qu’un motif d’intérêt général ne s’y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l’objet.

33. Pour l’application des dispositions précitées de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983, présentent le caractère d’une faute personnelle détachable du service des faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice de fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité. En revanche ni la qualification retenue par le juge pénal ni le caractère intentionnel des faits retenus contre l’intéressé ne suffisent par eux-mêmes à regarder une faute comme étant détachable des fonctions, et justifiant dès lors que le bénéfice du droit à la protection fonctionnelle soit refusé à l’agent qui en fait la demande.

34. Il résulte de ce qui a été dit aux points 25 à 28 que les fautes commises par M. A résultent de négligences répétées de sa part dans le suivi de la gestion des aviseurs, et tout particulièrement de celui impliqué dans l’affaire « du Havre ». Pour autant, si M. A n’a pas pris les mesures qui s’imposaient pour mettre fin à la collaboration du service avec cet aviseur, ni même cherché à faire identifier celui-ci, aucun élément du dossier ne permet d’estimer, alors qu’il n’était pas chargé de la gestion quotidienne et directe des aviseurs, qu’il connaissait nommément l’individu concerné et qu’il aurait malgré tout sciemment laissé perdurer cette collaboration. Dans ces circonstances, les fautes commises par M. A, qui n’a pas cherché à satisfaire des préoccupations d’ordre privé, ne révèlent pas un comportement incompatible avec ses obligations et n’atteignent pas un degré de gravité particulier au point de constituer une faute personnelle au sens de l’article 11 précité de la loi du 13 juillet 1983. Dans ces conditions, le ministre n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé la décision du 24 septembre 2019 par laquelle le directeur général des douanes et droits indirects a rejeté sa demande de protection fonctionnelle et lui a enjoint d’accorder à M. A cette protection.

35. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre est seulement fondé à demander l’annulation du jugement attaqué en tant qu’il a annulé la sanction du 23 avril 2019 et en tant qu’il lui a enjoint de reconstituer la carrière, ainsi que les droits sociaux et à pension, de M. A.

Sur les frais d’instance :

36. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante, la somme demandée par M. A au titre de ses frais de procès.

DECIDE

Article 1er : Le jugement n° 1904254, 1904296, 1905595 du tribunal administratif de Bordeaux du 17 mai 2021 est annulé en tant qu’il a annulé la sanction du 23 avril 2019 et en tant qu’il a prescrit au ministre de l’économie, des finances et de la relance de reconstituer la carrière de M. A ainsi que ses droits sociaux et à pension.

Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête du ministre de l’économie, des finances et de la relance est rejeté.

Article 3 : Les conclusions présentées par M. A devant le tribunal administratif de Bordeaux tendant à l’annulation de la décision du 23 avril 2019 et à ce qu’il soit enjoint à l’administration de reconstituer sa carrière, ses droits sociaux et à pension, ainsi que ses conclusions d’appel, sont rejetées.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique et à M. C A.

Délibéré après l’audience du 23 octobre 2023 à laquelle siégeaient :

M. Frédéric Faïck, président,

M^me Marie-Pierre Beuve-Dupuy, présidente-assesseure,

M. Julien Dufour, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 23 novembre 2023. La présidente-assesseure,

Marie-Pierre Beuve-Dupuy

Le président-rapporteur,

Frédéric Faïck

La greffière,

Catherine Jussy

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.