Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’association Les Audengeois Sacrifiés, M^me H et M. W G,

M. A et M^me U S, M. W E, M. L et M^me Q D, M^me N O, M^me J M, M. K et M^me T F, M. R et M^me P C, M. B et M^me P V et M^me I C ont demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler la délibération du 8 juillet 2021 par laquelle le conseil municipal d’Audenge a approuvé la modification n° 4 du plan local d’urbanisme.

Par un jugement n° 2104630 du 4 janvier 2023, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cette délibération.

Procédure devant la cour :

Par une requête, des pièces et un mémoire complémentaire enregistrés les 6,

17 mars 2023 et 29 mars 2024, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la commune d’Audenge, représentée par M^e Baltassat, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 4 janvier 2023 ;

2°) de rejeter la demande présentée par l’association Les Audengeois Sacrifiés et autres devant le tribunal administratif de Bordeaux ;

3°) de mettre à la charge solidaire de l’association Les Audengeois Sacrifiés et autres une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) fixe un objectif de croissance démographique contenue, dégage une orientation 2.1 tendant à « un développement qui préserve et valorise notre capital naturel et environnemental identitaire », et distingue, dans l’orientation 2.2 « accueillir de nouveaux habitants, maitriser et recentrer le développement de l’urbanisation autour du tissu urbain existant », le cœur de ville et le centre-ville, de sorte que les auteurs du PADD ne peuvent être regardés comme ayant fixé une prescription générale tendant au renforcement de la densité sur l’ensemble du territoire communal ;

— cet objectif d’animation différenciée du cœur de ville, du centre-ville et des quartiers grâce à des zonages distincts n’est pas contrarié par la modification en litige qui porte, à zonage constant, une diminution de la hauteur maximale des nouveaux projets dans certaines zones urbaines de la commune, une meilleure prise en considération de la forme urbaine existante par l’adaptation des règles de recul, retrait et alignement dans les zones U et 1AU et l’adaptation des règles d’emprise au sol et d’espaces verts de pleines terres dans les zones U et 1AU, une meilleure prise en considération de la place des déplacements doux dans les nouveaux projets et un recentrage des couleurs et matériaux autorisés pour les tuiles, façades et clôtures des projets ; la distinction préconisée par le PADD (2.3.3) de maintenir,, via le zonage, différents secteurs correspondant à des tissus différents marqués par des densités différentes, demeure à ce titre respectée, le cœur de ville étant plus dense que le centre-ville ; la modulation des hauteurs était déjà prévue avant la modification en cause ; de surcroît la modification en litige ne fixe pas une forme urbaine qui serait la forme pavillonnaire, ni n’empêche, en zone UA ou UB, la réalisation d’immeubles collectifs :

— dès lors que les objectifs poursuivis par la modification du plan local d’urbanisme ne sont pas en incohérence avec les orientations du PADD, c’est à tort que les premiers juges ont estimé que le recours à la procédure de révision plutôt que celle de modification était requise.

Par un mémoire en défense enregistré le 15 février 2024, l’association Les Audengeois Sacrifiés et autres, représentés par M^e Laveissière, concluent au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la commune d’Audenge au titre de l’article

L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que les moyens soulevés ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Béatrice Molina-Andréo,

— les conclusions de M. Michaël Kauffmann, rapporteur public,

— et les observations de M^e Baltassat, représentant la commune d’Audenge et de M^e Proust, représentant l’association Les Audengeois Sacrifiés, M^me H G, M. W G, M. A S, M. W E, M. L D, M^me Q D, M^me N O, M^me J M, M. K F, M^me T F, M. R C, M^me P C, M^me U S, M. B V, M^me P V.

Considérant ce qui suit :

1. Par une délibération du 12 octobre 2011, le conseil municipal de la commune d’Audenge a approuvé le plan local d’urbanisme communal, qui a été ensuite modifié à trois reprises les 10 avril 2013, 5 juillet 2017 et 8 octobre 2018. Par un arrêté du 10 décembre 2020, la maire a prescrit la modification n° 4 de ce plan. Par une délibération du 8 juillet 2021, le conseil municipal a approuvé cette modification. Sur saisine de l’association Les Audengeois Sacrifiés, M^me H G, M. W G, M. A S, M. W E, M. L D, M^me Q D, M^me N O, M^me J M, M. K F, M^me T F, M. R C, M^me P C, M^me U S, M. B V, M^me P V, le tribunal administratif de Bordeaux a, par un jugement du 4 janvier 2023, annulé cette délibération. Par la présente requête, la commune d’Audenge relève appel de ce jugement.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. Aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptible de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier. » En vertu de ces dispositions, il appartient au juge d’appel, saisi d’un jugement par lequel un tribunal administratif a prononcé l’annulation d’un permis de construire en retenant plusieurs moyens, de se prononcer sur le bien-fondé de tous les moyens d’annulation retenus au soutien de leur décision par les premiers juges et d’apprécier si l’un au moins de ces moyens justifie la solution d’annulation. Dans ce cas, le juge d’appel n’a pas à examiner les autres moyens de première instance. Dans le cas où il estime en revanche qu’aucun des moyens retenus par le tribunal administratif n’est fondé, le juge d’appel, saisi par l’effet dévolutif des autres moyens de première instance, examine ces moyens. Il lui appartient de les écarter si aucun d’entre eux n’est fondé et, à l’inverse, en application des dispositions précitées de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, de se prononcer, si un ou plusieurs d’entre eux lui paraissent fondés, sur l’ensemble de ceux qu’il estime, en l’état du dossier, de nature à confirmer, par d’autres motifs, l’annulation prononcée par les premiers juges.

3. D’une part, aux termes de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme : " Le plan local d’urbanisme est révisé lorsque () la commune décide : / 1° Soit de changer les orientations définies par le projet d’aménagement et de développement durables ; / () « . Aux termes de l’article L. 153-36 du même code : » Sous réserve des cas où une révision s’impose en application de l’article L. 153-31, le plan local d’urbanisme est modifié lorsque () la commune décide de modifier le règlement, les orientations d’aménagement et de programmation ou le programme d’orientations et d’actions ".

4. D’autre part, aux termes de l’article L. 151-5 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable : " Le projet d’aménagement et de développement durables définit : / 1° Les orientations générales des politiques d’aménagement, d’équipement, d’urbanisme, de paysage, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, et de préservation ou de remise en bon état des continuités écologiques ; / 2° Les orientations générales concernant l’habitat, les transports et les déplacements, les réseaux d’énergie, le développement des communications numériques, l’équipement commercial, le développement économique et les loisirs, retenues pour l’ensemble de l’établissement public de coopération intercommunale ou de la commune. / () le projet d’aménagement et de développement durables fixe des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain. / () « . Aux termes de l’article L. 151-8 du même code : » Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d’aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d’utilisation des sols permettant d’atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3 ".

5. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le projet d’aménagement et de développement durables, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet.

6. Le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) du plan local d’urbanisme de la commune d’Audenge énonce dès son préambule la volonté d’assurer un renouvellement urbain et un développement maitrisé, en prévoyant des capacités de construction et de réhabilitation suffisantes pour la satisfaction, sans discrimination, des besoins présents et futurs en matière d’habitat. Le 1. du PADD, qui rappelle les principaux paramètres de son élaboration, indique qu’alors que la population de la commune d’Audenge a augmenté de 5 % par an entre 1996 et 2006, la municipalité choisit un scénario de croissance contenue de l’ordre de 3% par an. A ce titre, le PADD comprend une orientation n° 2.2, intitulée « Accueillir de nouveaux habitants, maîtriser et recentrer le développement de l’urbanisation autour du tissu urbain existant », visant en particulier, aux termes du point 2.2.2, à conforter le tissu urbain existant et à redéfinir un cœur de ville. Ce point consiste notamment à « permettre une densification des formes urbaines afin de passer d’une typologie de centre-bourg à un véritable cœur de ville / En veillant au traitement des rez-de-chaussée en lien avec le caractère de la rue, à l’orientation des bâtiments en fonction des accès, à la qualité des marges de recul et des éléments techniques en pied de bâtiment, en façade ou en toiture », à « encourager les formes urbaines différentes pour éviter la logique pavillonnaire dominante » et à « inciter la densification et aller vers une meilleure structuration de la forme bâtie / En limitant les emprises bâties au sol et en maintenant le maximum d’espaces vert en pleine terre () ». La carte annexée au PADD, relative aux orientations à l’échelle du centre urbain, identifie le périmètre du cœur de ville à conforter et à densifier et le périmètre du centre-ville à densifier selon des formes urbaines différentes et une mixité de fonctions. Il ressort de la carte graphique du plan local d’urbanisme que le cœur de ville correspond essentiellement à la zone UA et à une partie de la zone UB, alors que le centre-ville correspond principalement au reste de la zone UB, ces deux zones étant respectivement définies dans le règlement local d’urbanisme comme « zone du cœur de ville » et comme « zone principale d’extension de la ville et d’implantations mixtes ». Il résulte de ces orientations et de la carte annexée que les auteurs du PADD ont entendu permettre la densification du centre-ville, en ce compris le cœur de ville.

7. Or, il ressort des pièces du dossier que la modification n° 4 en litige prévoit notamment une diminution de la hauteur maximale des nouveaux projets et du nombre d’étages autorisés, passant, en zone UA, de 13 mètres et 3 étages, à 9,5 mètres et 2 étages dans le périmètre 1 de cette zone et 6,5 mètres et 1 étage dans le périmètre 2 de cette zone, et, en zone UB, de 9,5 mètres et 2 étages, à 6,5 mètres et 1 étage. Elle prévoit également une augmentation des règles de recul au regard des limites latérales et postérieures et de l’alignement aux voies publiques, les constructions situées dans le périmètre 2 de la zone UA devant désormais être implantées, non plus sur une limite séparative, mais avec un recul de 4 mètres par rapport aux limites séparatives latérales et postérieures, alors que les constructions de la zone UB doivent quant à elles être implantées, non plus possiblement à l’alignement des voies et autres emprises publiques et sur une ou plusieurs limites séparatives latérales et postérieures, mais obligatoirement avec un recul de 4 mètres par rapport à l’alignement des voies et autres emprises publiques et de 6 mètres par rapport aux limites séparatives latérales et postérieures. Elle prévoit par ailleurs, en zone UB, et s’agissant des constructions qui ne sont pas à destination d’activités économiques ou d’équipements publics, une réduction de 50 à 30 % de la surface maximale d’emprise au sol des constructions par rapport à la surface du terrain.

8. Si ces modifications maintiennent une graduation décroissante de la constructibilité entre le cœur de ville et le centre-ville, elles ont néanmoins également pour effet une limitation importante de la densification de ces périmètres en réduisant la hauteur des constructions autorisées, en augmentant les règles de recul, et même, dans les 60 % de la surface agglomérée qui correspondent à la zone UB, en réduisant la surface maximale d’emprise au sol à un taux identique à celui imposé en zone UC, qui correspond à la zone urbaine mixte de moyenne à faible densité. Ce faisant, elles ne peuvent être regardées comme permettant d’aller vers une meilleure structuration de la forme bâtie, ni comme encourageant des formes urbaines différentes afin d’inverser la logique pavillonnaire dominante et affectent, par suite, les orientations fixées au point 2.2.2 du PADD mentionnées ci-dessus. Si le PADD comporte d’autres objectifs et orientations, qui portent sur la préservation et la valorisation du capital naturel et environnemental identitaire, ainsi que sur les modes de déplacement et le développement économique et touristique équilibré, ils ne sont pas de nature à justifier une telle réduction de la constructibilité en cœur de ville et en centre-ville. Dans ces conditions, et eu égard notamment au degré de précision de l’objectif retenu par le PADD de « conforter le tissu urbain existant et redéfinir un cœur de ville », la modification n° 4 du PLU, en ce qu’elle fait obstacle à la densification souhaitée du centre-ville, en ce compris le cœur de ville, présente, ainsi que l’a considéré à juste titre le tribunal, une incohérence avec le PADD en méconnaissance de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme. Par suite, et ainsi que l’a également considéré à juste titre le tribunal, la commune d’Audenge ne pouvait légalement recourir, non pas à une procédure de révision en application du 1° de l’article L. 153-31 du code de l’urbanisme, mais à une procédure de modification sur le fondement de l’article L. 153-36 du même code.

9. Il résulte de ce qui précède que les deux moyens retenus par le tribunal sont de nature à justifier l’annulation de la délibération du conseil municipal du 8 juillet 2021. La commune d’Audenge n’est donc pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cette délibération.

Sur les frais liés à l’instance :

10. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la somme que demande la commune d’Audenge au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative soit mise à la charge des défendeurs qui ne sont pas la partie perdante dans la présente instance. Il y a lieu, en revanche, de mettre à la charge de la commune d’Audenge une somme globale de 1 500 euros à verser à l’association des Audengeois sacrifiés et autres au titre des frais qu’ils ont exposés pour les besoins du litige.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la commune d’Audenge est rejetée.

Article 2 : La commune d’Audenge versera à l’association des Audengeois sacrifiés et autres la somme globale de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune d’Audenge, à l’association Les Audengeois Sacrifiés, à M^me H et M. W G, à M. A et M^me U S, à M. W E, à M. L et M^me Q D, à M^me N O, à M^me J M, à M. K et M^me T F, à

M. R et M^me P C, à M. B et M^me P, à V et M^me I C

Copie en sera adressée pour information au préfet de la Gironde.

Délibéré après l’audience du 10 avril 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Evelyne Balzamo, présidente,

M^me Béatrice Molina-Andréo, présidente-assesseure,

M^me Charlotte Isoard, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 avril 2025.

La rapporteure,

Béatrice Molina-AndréoLa présidente,

J BalzamoLa greffière,

Stéphanie Larrue

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche, en ce qui la concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.