Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A B a demandé au tribunal administratif de Lille :

1°) d’annuler la décision du 30 septembre 2020 par laquelle le maire d’Avelin a rejeté sa demande de certificat d’urbanisme opérationnel du 15 septembre 2020 ;

2°) d’enjoindre, sous astreinte, à la commune d’Avelin de lui délivrer un certificat d’urbanisme opérationnel positif relativement à l’opération qu’il envisage sur la parcelle cadastrée ZE 165 ;

3°) de mettre à la charge de la commune d’Avelin la somme de 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2008329 du 19 avril 2023, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande et l’a condamné à verser à la commune d’Avelin la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 16 juin 2023, M. B, représenté par la SELARL Coquempot-Darras, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 19 avril 2023 ;

2°) d’annuler la décision du 30 septembre 2020 ;

3°) d’enjoindre, sous astreinte, à la commune d’Avelin de lui délivrer un certificat d’urbanisme opérationnel positif relativement à l’opération qu’il envisage sur la parcelle cadastrée ZE 165 ;

4°) de mettre à la charge de la commune d’Avelin la somme de 2 400 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il doit être regardé comme soutenant que :

— le maire a fait une inexacte application des dispositions des articles R. 151-27 et R. 151-29 du code de l’urbanisme et du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) en vigueur dès lors que, contrairement à ce qu’il a retenu, le bâtiment pour lequel il a sollicité un certificat d’urbanisme opérationnel était déjà à destination d’habitation et non à destination « d’exploitation agricole et forestière » ;

— il ne pouvait pas rejeter sa demande sur le fondement de l’article N2 du règlement du PLU.

Par un mémoire en défense, enregistré le 16 octobre 2023, la commune d’Avelin, représentée par M^e Vamour, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de M. B au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

— la requête de première instance était tardive dès lors que le certificat d’urbanisme opérationnel négatif du 26 mars 2020 était devenu définitif à la date de son introduction et que la décision attaquée du 30 septembre 2020 était purement confirmative ;

— la requête d’appel de M. B est irrecevable car elle ne critique pas le jugement entrepris ;

— le moyen soulevé par l’appelant à l’encontre du motif initial de refus et tiré de ce que le maire aurait considéré à tort que le bâtiment pour lequel était sollicité un certificat d’urbanisme opérationnel n’était pas destiné à l’habitation n’est pas fondé ;

— la décision litigieuse est également fondée sur un nouveau motif qui peut, le cas échéant, être substitué au motif initial et qui tient à ce que la demande de M. B porte sur la transformation d’un garage en logement avec la réalisation de raccordements aux réseaux publics ainsi que la création d’une surface de plancher, sans les autorisations d’urbanisme requises, et alors que ce bâtiment est classé dans une zone inconstructible.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de l’urbanisme,

— le plan local d’urbanisme de la commune d’Avelin,

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Thulard, premier conseiller,

— les conclusions, de M. Eustache, rapporteur public,

— et les observations de M^e Sule, représentant la commune d’Avelin.

Considérant ce qui suit :

1. M. A B a acquis par un acte de vente du 31 août 1982 un terrain situé 21 route nationale à Avelin (59710), alors cadastré B 786. Il a fait procéder en 2019 à sa division en deux parcelles, qui ont été cadastrées ZE 164 et ZE 165. Elles supportent chacune une construction et sont situées en zone naturelle Nr du plan local d’urbanisme (PLU) de la commune d’Avelin. Par un courrier du 16 janvier 2020, M. B a sollicité la délivrance d’un certificat d’urbanisme opérationnel concernant la parcelle ZE 165 en vue du changement de destination du bâtiment existant à usage de garage et de stockage en logement et de la réalisation de travaux portant notamment sur une augmentation de sa surface de plancher. Le 26 mars 2020, le maire d’Avelin a délivré au pétitionnaire, au nom de la commune, un certificat d’urbanisme opérationnel négatif. Par une nouvelle demande enregistrée le 15 septembre 2020 et complétée le 25 septembre suivant, M. B a sollicité un certificat d’urbanisme opérationnel sur la parcelle ZE 165, portant sur la seule réalisation de travaux. Par un courrier en date du 30 septembre 2020, le maire d’Avelin doit être regardé comme ayant refusé de lui délivrer le certificat d’urbanisme opérationnel sollicité. M. B a demandé l’annulation de cette décision du 30 septembre 2020 au tribunal administratif de Lille qui, par un jugement du 19 avril 2023, a rejeté sa demande. M. B interjette appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement :

En ce qui concerne le motif initial du certificat d’urbanisme opérationnel négatif du 30 septembre 2020 :

S’agissant des principes applicables :

2. Aux termes de l’article R. 151-27 du code de l’urbanisme : " Les destinations des constructions sont : 1° Exploitation agricole et forestière ; / 2° Habitation ; / 3° Commerce et activités de service ; / 4° Équipements d’intérêt collectif et services publics ; / 5° Autres activités des secteurs secondaire ou tertiaire « . Aux termes de l’article R. 151-29 alinéa 2 du code de l’urbanisme : » Les locaux accessoires sont réputés avoir la même destination et sous-destination que le local principal. ".

3. Lorsque la destination d’un immeuble ne peut, en raison de son ancienneté, être déterminée par les indications figurant dans une autorisation d’urbanisme ni, à défaut, par des caractéristiques propres ne permettant qu’un seul type d’affectation, il appartient au juge administratif devant lequel la destination en cause est contestée d’apprécier celle-ci en se fondant sur l’ensemble des circonstances de fait de l’espèce.

S’agissant de la légalité du motif initial :

4. D’une part, aux termes de l’article L. 410-1 du code de l’urbanisme : « Le certificat d’urbanisme, en fonction de la demande présentée : / () / b) Indique en outre, lorsque la demande a précisé la nature de l’opération envisagée ainsi que la localisation approximative et la destination des bâtiments projetés, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation de cette opération ainsi que l’état des équipements publics existants ou prévus. ».

5. D’autre part, aux termes de l’article N2 du règlement du PLU de la commune d’Avelin : « Dans les secteurs Np et Nr, dans la mesure où ils s’intègrent au paysage, sont admis : () – Le changement de destination de bâtiments de qualité architecturale traditionnelle, existants depuis plus de 15 ans, dans la limite du volume bâti existant, n’entraînant pas forcément un renforcement des réseaux existants (notamment en ce qui concerne la voirie, l’assainissement, l’eau potable et l’électricité), dans la mesure où les travaux de restauration respectent rigoureusement ladite qualité et à condition que la nouvelle destination est () à usage principale d’habitation, avec un maximum de 2 logements, y compris celui déjà existant ».

6. Il ressort de la demande de certificat d’urbanisme présentée par l’appelant que son projet consiste à aménager, dans le bâtiment actuellement à usage de garage, trois pièces au rez-de-chaussée – une salle de bain, une cuisine et une salle de séjour -, à remplacer la porte principale et à rénover la toiture. Il a ainsi notamment pour objet de créer de nouvelles surfaces de plancher, à hauteur de 50 m², dès lors qu’en application du 4° de l’article R. 111-22 du code de l’urbanisme, les surfaces aménagées pour le stationnement de véhicules motorisés ne sont pas comptabilisées dans la surface de plancher. Ces travaux sont, par nature, soumis à l’obtention d’un permis de construire conformément au a) de l’article R. 421-14 du code de l’urbanisme, dès lors que le projet vise la création d’une surface de plancher supérieure à 20 m² au sein d’une construction existante.

7. En l’espèce, le maire d’Avelin a refusé de délivrer un certificat d’urbanisme opérationnel positif à M. B, après avoir considéré que le bâtiment objet de sa demande avait une destination d’exploitation agricole et forestière, que le projet du pétitionnaire comportait ainsi un changement de sa destination en habitation et, enfin, que le bâtiment en cause n’était pas de qualité architecturale traditionnelle au sens et pour l’application des dispositions de l’article N2.

8. Il ressort des pièces du dossier que le bâtiment en cause était initialement incorporé dans un corps de ferme dont il constituait la grange. Il était à l’origine relié par une construction implantée en limite séparative à un bâtiment sur rue qui était vraisemblablement à destination d’habitation des exploitants agricoles. Toutefois, il ressort également des pièces du dossier que plus aucune activité agricole n’est exercée sur les parcelles supportant le bâtiment objet de la demande de certificat d’urbanisme de M. B depuis plusieurs décennies. L’appelant fait ainsi valoir, sans être contredit, qu’un acte de vente annexé à son propre acte de vente du 31 mars 1982 mentionne dès 1972 « un bâtiment anciennement à usage de ferme ». L’acte de vente du 31 mars 1982 indique quant à lui que M. B se porte acquéreur d’une « maison d’habitation ». Si la commune se prévaut d’une photographie aérienne réalisée en 1960, elle n’établit pas ce faisant que les immeubles implantés sur l’ancienne parcelle B 786 auraient conservé, à cette date, une destination agricole. Elle ne démontre pas davantage qu’une autorisation d’urbanisme aurait été nécessaire pour modifier la destination d’agricole en habitation des bâtiments implantés sur cette parcelle, alors qu’un contrôle administratif des changements de destination des bâtiments existants n’a été instauré en France qu’à compter du 1er janvier 1977. Enfin, il ressort des pièces du dossier que cette ancienne grange a été aménagée de longue date en garage et en remise, avec une pièce pouvant servir de bureau ou de chambre d’amis à l’étage. Il ne ressort ainsi pas des caractéristiques propres du bâtiment que celles-ci n’auraient permis que son affectation à une destination agricole. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier qu’entre 1982 et 2019, soit pendant 37 ans, le bâtiment en cause a constitué une annexe de la maison d’habitation située au 21 route nationale, dès lors qu’il n’en était séparé que par une vingtaine de mètres, qu’il présentait des dimensions inférieures à celles de cette habitation, qu’il servait principalement de garage aux occupants de cette maison et qu’il était relié à la maison par une allée donnant sur un portail d’accès au terrain d’assiette de la propriété.

9. Dans ces conditions, au regard de l’ensemble des circonstances de fait de l’espèce, le bâtiment implanté sur la parcelle ZE 165 avait une destination d’habitation. M. B est, par conséquent, fondé à soutenir que le maire d’Avelin a considéré à tort dans sa décision litigieuse que ce bâtiment avait conservé une destination agricole et que son projet induisait un changement de destination rendant opposables les dispositions de l’article N2 citées au point 5.

En ce qui concerne la substitution de motif sollicitée en défense :

10. L’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

S’agissant des textes et principes applicables :

11. D’une part, aux termes du 1er alinéa de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme. / () ». Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables dans plusieurs hypothèses, listées du 1° au 7° du même article.

12. D’autre part, lorsqu’une construction a été édifiée sans respecter la déclaration préalable déposée ou le permis de construire obtenu ou a fait l’objet de transformations sans les autorisations d’urbanisme requises, il appartient au propriétaire qui envisage d’y faire de nouveaux travaux de présenter une demande d’autorisation d’urbanisme portant sur l’ensemble des éléments de la construction qui ont eu ou auront pour effet de modifier le bâtiment tel qu’il avait été initialement approuvé. Il en va ainsi même dans le cas où les éléments de construction résultant de ces travaux ne prennent pas directement appui sur une partie de l’édifice réalisée sans autorisation.

13. Dans l’hypothèse où l’autorité administrative est saisie d’une demande qui ne satisfait pas à cette exigence, elle doit inviter son auteur à présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation. Cette invitation, qui a pour seul objet d’informer le pétitionnaire de la procédure à suivre s’il entend poursuivre son projet, n’a pas à précéder le refus que l’administration doit opposer à une demande portant sur les seuls nouveaux travaux envisagés.

14. Il appartient ensuite à l’autorité administrative, saisie d’une telle déclaration ou demande de permis portant sur l’ensemble des éléments devant être soumis à son autorisation, de statuer au vu de l’ensemble des pièces du dossier d’après les règles d’urbanisme en vigueur à la date de sa décision. Elle doit tenir compte, le cas échéant, de l’application des dispositions de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme, qui prévoient la régularisation des travaux réalisés depuis plus de dix ans à l’occasion de la construction primitive ou des modifications apportées à celle-ci, sous réserve, notamment, que les travaux n’aient pas été réalisés sans permis de construire en méconnaissance des prescriptions légales alors applicables.

S’agissant des faits de l’espèce :

15. La commune d’Avelin fait valoir que la demande de certificat d’urbanisme déposée par M. B porte sur des éléments de la construction réalisés sans les autorisations requises et ne prévoit pas leur régularisation.

16. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la confrontation entre le relevé de géomètre joint à l’acte de vente du 31 mars 1982 et les photographies jointes à un constat d’huissier réalisé pour l’appelant le 22 mai 2020, que le bâtiment en litige a été modifié entre ces deux dates, du fait de sa démolition partielle, de la démolition du bâtiment implanté auparavant en limite séparative qui le joignait à la maison d’habitation sur rue, d’une modification de sa toiture et de la création d’une pièce de 10 m2 à destination de bureau-chambre d’amis et de fenêtres.

17. Si l’appelant fait valoir dans ses écritures de première instance qu’il aurait fait appel à un architecte « il y a plus de trente ans » « qui avait déposé les déclarations nécessaires », il n’a apporté aucun élément probant à l’appui de cette allégation particulièrement imprécise, tel qu’une copie des décisions d’urbanisme pertinentes ou, à tout le moins, une attestation de cet architecte. Dans ces conditions, l’appelant n’établit pas que les transformations du bâtiment d’habitation implanté sur la parcelle ZE 165 auraient obtenu les autorisations d’urbanisme requises.

18. M. B, qui a également indiqué devant le tribunal administratif que les travaux en cause dataient d’il y a plus de dix ans, si bien que la commune ne pouvait pas lui opposer leur caractère irrégulier, doit par ailleurs être regardé comme se prévalant des dispositions de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme citées au point 11. Toutefois, cette circonstance, à la supposer même établie, est sans incidence sur l’obligation dans laquelle se trouvait l’intéressé de présenter une demande d’urbanisme autorisant l’ensemble des travaux soumis à autorisation d’urbanisme qui avaient eu ou qui auraient pour effet de modifier le bâtiment d’habitation objet de sa demande. Ainsi, dès lors que la demande de certificat d’urbanisme opérationnel déposée par M. B ne mentionnait pas les travaux qu’il avait précédemment réalisés sans autorisation sur le bâtiment en cause, la commune était dans l’obligation de s’opposer aux seuls travaux qui y étaient mentionnés et de lui délivrer, pour ce motif, un certificat d’urbanisme opérationnel négatif. En toute hypothèse, au regard du caractère laconique de ses écritures sur ce point, l’appelant ne démontre ni que les travaux irrégulièrement conduits en l’absence d’autorisation d’urbanisme sur le bâtiment implanté sur la parcelle ZE 165 seraient achevés depuis plus de dix ans, ni qu’ils ne relèveraient pas des exceptions au principe mentionné au 1er alinéa de l’article L. 421-9 du code de l’urbanisme.

19. Le nouveau motif invoqué en défense par la commune d’Avelin est ainsi de nature à fonder légalement la décision du 30 septembre 2020. Par ailleurs, il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif et cette substitution ne prive pas M. B d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

20. Il y a lieu par conséquent de procéder à la substitution de motifs sollicitée en défense par la commune d’Avelin.

21. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposées en défense, que M. B n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a rejeté sa demande.

Sur les frais de l’instance :

22. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par la commune d’Avelin et non compris dans les dépens, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

23. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par M. B soit mise à la charge de la commune, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M. B est rejetée.

Article 2 : M. B versera à la commune d’Avelin la somme de 1 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et à la commune d’Avelin.

Délibéré après l’audience du 15 mai 2025, à laquelle siégeaient :

— M^me Isabelle Legrand, présidente-assesseure, assurant la présidence de la formation de jugement en application de l’article R. 222-26 du code de justice administrative,

— M. Vincent Thulard, premier conseiller,

— M. Damien Vérisson, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 juin 2025.

Le rapporteur,

Signé : V. Thulard

La présidente de la formation de jugement,

Signé : I. Legrand

La greffière,

Signé : N. Roméro

La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.

Pour expédition conforme,

La greffière en chef,

Par délégation,

La greffière,

Nathalie Roméro

N°23DA01126