Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

La CCI de la Haute-Savoie a demandé au tribunal administratif de Grenoble de condamner la commune d’Annemasse à lui verser la somme de 8 758 951,01 euros en réparation du préjudice né de la résiliation pour motif d’intérêt général du bail emphytéotique conclu ensemble le 8 octobre 1987.

Par un jugement n° 1502324 du 29 décembre 2017, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour

Par une requête et des mémoires, enregistrés les 1^er mars 2018 et 10 février 2020, la chambre de commerce et d’industrie (CCI) de la Haute-Savoie, représentée par la SELARL Traverso-C… et associés, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 29 décembre 2017 du tribunal administratif de Grenoble ;

2°) de condamner la commune d’Annemasse à lui verser la somme de 8 758 951,01 euros ;

3°) de mettre à la charge de cette commune une somme de 8 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

 – c’est à tort que les premiers juges ont écarté l’application du contrat au motif, relevé d’office, que la commune ne pouvait légalement lui concéder un droit réel sur une dépendance du domaine public ; il leur appartenait de statuer au regard du droit applicable au moment de leur décision  ; les collectivités territoriales ont, en vertu des articles L. 1311-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, la faculté de conclure un bail emphytéotique administratif en vue notamment de réaliser une opération d’intérêt général relevant de leur compétence ;

 – en tout état de cause, le contrat en litige ne peut être qualifié de bail emphytéotique au sens de l’article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime dès lors qu’il ne lui a conféré aucun droit réel ;

 – son manque à gagner s’élève à 8 758 951,01 euros sur la période restant à courir jusqu’à la fin du bail emphytéotique, soit le 31 décembre 2072 ; la commune avait pleinement connaissance des contrats conclus avec les occupants des locaux de la gare et n’a formé aucune opposition ; à supposer que ces contrats ne puissent pas être qualifiés de baux commerciaux, ils ont fait naître des obligations réciproques ;

 – en tout état de cause, la responsabilité de la commune d’Annemasse peut être engagée sur le terrain de la responsabilité quasi-contractuelle et quasi-délictuelle ; elle peut prétendre à l’indemnisation de ses gains manqués, dont elle établit la réalité et le montant ; la cour pourra le cas échéant diligenter une expertise si elle n’était pas convaincue par les pièces produites ;

 – elle n’a commis aucune faute, n’étant confrontée que marginalement aux problématiques de droit public.

Par des mémoires, enregistrés les 1^er octobre 2019 et 10 mars 2020, la commune d’Annemasse, représentée par la SCP Sartorio-Lonqueue-Sagalovitsch et associés, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la chambre de commerce et d’industrie de la Haute-Savoie en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

 – la licéité du contrat s’apprécie au regard des règles applicables à la date à laquelle il a été conclu ; le tribunal administratif n’a commis aucune erreur de droit en écartant d’office le bail emphytéotique litigieux qui créait des droits réels sur son domaine public au profit de la chambre de commerce et d’industrie de la Haute-Savoie ;

 – c’est également à bon droit que les premiers juges ont écarté sa responsabilité quasi-contractuelle et quasi-délictuelle ; la chambre de commerce et d’industrie ne justifie ni d’un appauvrissement ni d’un enrichissement corrélatif ; elle n’a commis aucune faute en résiliant le bail ; la chambre de commerce et d’industrie, qui ne peut prétendre au paiement des loyers qu’elle aurait perçus si le bail n’avait pas été résilié, n’établit pas la réalité du montant de son préjudice ; elle ne saurait utilement se prévaloir d’un manque à gagner résultant de la perte de loyers perçus au titre de sous-locations irrégulières ;

 – la faute consistant à avoir conclu un bail emphytéotique administratif sur son domaine public avant que la loi ne l’autorise n’a causé aucun préjudice à la chambre de commerce et d’industrie et lui a, au contraire, permis de réaliser des bénéfices durant la période d’exécution du contrat ; en tout état de cause, la chambre de commerce et d’industrie ne pouvait ignorer l’illicéité entachant le contrat ; la responsabilité doit être partagée et son indemnisation ne peut excéder la moitié de l’estimation faite par France Domaine ;

 – si le litige devait être réglé sur le terrain de la responsabilité contractuelle, la chambre de commerce et d’industrie n’établit pas la réalité de son préjudice ; le préjudice qu’elle invoque présente un caractère illégitime et son quantum est erroné.

Un mémoire produit pour la CCI de la Haute-Savoie, enregistré le 3 mai 2020 n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

 – le code général des collectivités territoriales ;

 – le code général de la propriété des personnes publiques ;

 – le code rural et de la pêche maritime ;

 – la loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation ;

 – le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me A…,

 – les conclusions de M^me Gondouin, rapporteur public,

 – les observations de M^e C…, représentant la CCI de Haute -Savoie et celles de M^e B…, représentant la commune d’Annemasse.

Considérant ce qui suit :

1. Par une convention du 6 décembre 1972, qualifiée de « bail emphytéotique », conclue pour une durée de quatre-vingt-dix-neuf ans à compter du 1^er janvier 1973, la commune d’Annemasse (74) a mis à disposition de la chambre de commerce et d’industrie (CCI) de la Haute-Savoie des parcelles de terrain situées au lieu-dit Thévenet, en vue de la construction d’une gare routière de marchandises, d’une gare routière de voyageurs et de locaux techniques. Par une convention du 9 octobre 1987, modifiée par avenant du 23 décembre 2010, qualifiée également de « bail emphytéotique », constatant la résiliation de la convention du 6 décembre 1972 et se substituant à elle, la commune a mis à la disposition de la CCI, la parcelle cadastrée section A n° 3791, devenue A n° 4578, supportant un bâtiment à usage de gare routière de marchandises ainsi que certains locaux de la gare routière de voyageurs, située sur les parcelles cadastrées section A n°s 3792 et 3793. Par une délibération du 24 avril 2014, le conseil municipal de la commune d’Annemasse a décidé de résilier cette convention pour motif d’intérêt général avec effet au 31 décembre 2014. Par un jugement du 29 décembre 2017, le tribunal administratif de Grenoble, relevant d’office le moyen tiré de l’illicéité du contrat du 9 octobre 1987, a rejeté la demande de la CCI de la Haute-Savoie tendant à la réparation du préjudice subi du fait de cette résiliation. La CCI relève appel de ce jugement.

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime : " Le bail emphytéotique de biens immeubles confère au preneur un droit réel susceptible d’hypothèque ; ce droit peut être cédé et saisi dans les formes prescrites pour la saisie immobilière. / Ce bail doit être consenti pour plus de dix-huit années et ne peut dépasser quatre-vingt-dix-neuf ans ; il ne peut se prolonger par tacite reconduction. "

3. Pour écarter la responsabilité contractuelle de la commune d’Annemasse, les premiers juges ont constaté d’office l’illicéité du bail emphytéotique de droit privé conclu le 9 octobre 1987, au motif qu’il conférait au preneur un droit réel immobilier spécial sur le domaine public communal. Il résulte toutefois de l’instruction que ce contrat, qui ne peut être qualifié de bail emphytéotique administratif dès lors qu’il a été conclu antérieurement à la promulgation de la loi du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation, subordonne la sous-location des bâtiments à l’accord écrit de la commune, interdit au preneur de grever les constructions de servitudes ou d’hypothèques et lui interdit de vendre tout ou partie des constructions sans l’autorisation préalable du bailleur. Par suite, alors qu’il résulte des dispositions précitées du code rural et de la pêche maritime qu’un bail emphytéotique ne peut comporter de clause limitant l’usage auquel le bénéficiaire peut affecter les lieux loués, la convention du 9 octobre 1987, comportant occupation du domaine public, ne pouvait être, en dépit de ses mentions et intitulés, désignée comme un bail emphytéotique, et reconnue comme tel, contrairement à la qualification retenue par le tribunal administratif.

4. En deuxième lieu, si la commune pouvait mettre fin à ce contrat avant son terme, pour motif d’intérêt général, la CCI de la Haute-Savoie est en droit d’obtenir réparation du préjudice résultant de cette résiliation unilatérale, tel que la perte des bénéfices nets attendus de l’exploitation du bâtiment à usage de gare routière de marchandises pendant la durée du contrat restant à courir. La CCI de la Haute-Savoie ne peut en revanche prétendre au versement par la commune du montant des loyers escomptés, correspondant à une pleine occupation des locaux et à tarif constant jusqu’au terme prévu de ce contrat.

5. Ainsi qu’il a été dit au point 1, la convention du 9 octobre 1987 s’est substituée à celle du 6 décembre 1972. Par suite, si le contrat porte des mentions contradictoires relatives à « une durée de soixante-dix-sept années entières et consécutives à compter du 1^er janvier 1986 » et à une date de fin de contrat au 31 décembre 2072, le terme de cette convention était fixé à cette date.

6. Ainsi, la résiliation pour motif d’intérêt général de la convention du 9 octobre 1987 a directement concouru à la perte de chance de la CCI de la Haute-Savoie de poursuivre l’exploitation de la gare routière de marchandises pendant encore cinquante-huit ans. S’il résulte de l’instruction que ces locaux sont situés à un emplacement stratégique compte tenu de leur implantation à proximité immédiate de la gare ferroviaire d’Annemasse, des investissements nécessaires à leur rénovation étaient inévitables. Au demeurant, il doit être tenu compte des aléas inhérents à la location de locaux sur une longue période, ne pouvant garantir une pleine occupation durant encore cinquante-huit ans et impliquant des coûts de maintenance et de réparation. Il résulte de l’instruction qu’à la suite de la résiliation de la convention du 9 octobre 1987, la commune d’Annemasse a proposé à la CCI de la Haute-Savoie une indemnisation de 1 000 000 d’euros en se fondant sur les propositions de France Domaine dans son avis du 25 juin 2013. Dans le cadre du présent contentieux, elle s’est adjoint les services d’un cabinet d’expertise immobilière, dont le rapport du 22 janvier 2015, a été soumis au débat contradictoire. Les évaluations de ce cabinet portant sur un bénéfice net annuel manqué de 75 900 euros, une durée de la convention restant à courir de cinquante-huit ans et l’application d’un taux d’actualisation de 6,5% ne sont pas contestées par la CCI de la Haute-Savoie. Dans ces circonstances, il sera fait une juste appréciation du préjudice de cette dernière résultant de la perte de chance de poursuivre l’exploitation de la gare routière de marchandises en le fixant à la somme de 1 200 000 euros.

7. En troisième lieu, il ne résulte pas de l’instruction, contrairement aux allégations de la CCI de la Haute-Savoie, que la commune d’Annemasse l’aurait informée dès 2007 de son intention de mettre un terme de manière anticipée au contrat conclu le 9 octobre 1987 et l’aurait invitée à ne pas renouveler les baux commerciaux conclus avec des sociétés ou des associations pour l’occupation des locaux en cause. Si le maire a informé le président de la CCI, par un courrier du 8 juin 2012, de ce que la commune comptait prendre possession de ces locaux à la fin de l’année 2014 et lui demandait de ne conclure que des baux précaires, il ne résulte pas de l’instruction que cette circonstance aurait été à l’origine d’un préjudice particulier subi par la CCI.

8. Il résulte de ce qui précède que la CCI de la Haute-Loire est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Grenoble a rejeté l’intégralité de sa demande indemnitaire.

9. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune d’Annemasse le versement de la somme de 2 000 euros à la CCI de la Haute-Savoie. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions que la commune d’Annemasse a présentées au même titre.

DÉCIDE :

Article 1^er : Le jugement n° 1502324 du 29 décembre 2017 du tribunal administratif de Grenoble est annulé.

Article 2 : La commune d’Annemasse est condamnée à verser à la CCI de la Haute-Savoie la somme de 1 200 000 euros.

Article 3 : La commune d’Annemasse versera à la CCI de la Haute-Savoie la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la CCI de la Haute-Savoie et celles présentées par la commune d’Annemasse sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la chambre de commerce et d’industrie de la Haute-Savoie et à la commune d’Annemasse.

Délibéré après l’audience du 2 juillet 2020, à laquelle siégeaient :
M. d’Hervé, président de chambre,
M^me Vaccaro-Planchet, premier conseiller,
M^me A…, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 9 juillet 2020.

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N° 18LY00812