Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure

M^me A… C… a demandé au tribunal administratif de Lyon d’annuler, d’une part, l’arrêté du 24 août 2021 par lequel la maire de Thoiry a retiré la décision tacite de non opposition à la déclaration préalable qu’elle avait obtenue en vue de la réfection d’une construction existante et, d’autre part, l’arrêté du 8 septembre 2021 par lequel la maire de Thoiry, agissant au nom de l’Etat, a prescrit l’interruption des travaux entrepris à son bénéfice sur cette construction.

Par un jugement n°s 2108367-2108368 du 14 mars 2023, le tribunal, après avoir joint ses demandes, les a rejetées.

Procédure devant la cour

I/ Par une requête enregistrée le 15 mai 2023, sous le n° 23LY01680, M^me C…, représentée par M^e Arnaud, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 14 mars 2023 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 24 août 2021 ;

3°) d’enjoindre à la commune de Thoiry de lui délivrer un certificat de non-opposition à déclaration préalable, dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l’arrêt à intervenir sous astreinte de 150 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Thoiry le versement d’une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– l’arrêté contesté n’a pas été signé par la maire, en méconnaissance du principe de parallélisme des compétences, et il n’est pas justifié que son signataire bénéficiait d’une délégation à cet effet ;

– il est insuffisamment motivé ;

– l’augmentation de la hauteur de toiture ne pouvait être regardée comme une extension par surélévation dans la mesure où les travaux ont pour objet exclusif d’augmenter des pans de la toiture en vue de l’accueil de panneaux photovoltaïques ; elle pouvait à cet égard se prévaloir des dispositions particulières de l’article N 5 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal valant programme local de l’habitat du Pays de Gex ; par ailleurs, une telle éventuelle extension était autorisée par l’article N 1 du même règlement, l’emprise au sol de la construction étant supérieure à 50 m² ;

– compte tenu de l’objet de la déclaration préalable retirée, qui ne modifie aucunement l’occupation de son bien, la maire ne pouvait légalement opposer les dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme au projet ; en tout état de cause, outre que le grief n’est pas fondé, une telle non-conformité aurait pu faire l’objet d’une simple prescription.

Par un mémoire en défense enregistré le 5 juillet 2023, la commune de Thoiry, représentée par M^e Thiry, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M^me C… le versement d’une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que les moyens soulevés par M^me C… ne sont pas fondés.

II/ Par une requête enregistrée le 15 mai 2023, sous le n° 23LY01682, M^me C…, représentée par M^e Arnaud, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 14 mars 2023 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 8 septembre 2021 ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Thoiry le versement d’une somme de 1 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

– l’arrêté contesté n’est pas motivé ;

– le tribunal a, à tort, estimé que la maire se trouvait en situation de compétence liée pour prescrire l’interruption des travaux ;

– la procédure prévue par l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme, notamment la phase contradictoire préalable, a été mise en œuvre avant tout constat d’une éventuelle infraction au code de l’urbanisme ;

– il n’est pas justifié de l’existence d’un procès-verbal d’infraction ;

– aucune infraction pénale en matière d’urbanisme n’apparaît constituée à la date de l’arrêté contesté.

Par un mémoire en observations enregistré le 5 juillet 2023, la commune de Thoiry, représentée par M^e Thiry, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M^me C… le versement d’une somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

– les moyens tirés du défaut de motivation et de l’irrégularité de la procédure sont inopérants ;

– les autres moyens soulevés par M^me C… ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 19 avril 2024, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que les moyens soulevés par M^me C… ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

– le code général des collectivités territoriales ;

– le code des relations entre le public et l’administration ;

– le code de l’urbanisme ;

– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Après avoir entendu au cours de l’audience publique :

– le rapport de M^me Mauclair,

– les conclusions de M^me D…,

– et les observations de M^e Berset, représentant M^me C…, et de M^e Thiry, représentant la commune de Thoiry.

Considérant ce qui suit :

1. M^me C… relève appel, par les requêtes n°s 23LY01680 et 23LY01682 qu’il y a lieu de joindre, du jugement du 14 mars 2023 par lequel le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses demandes d’annulation de l’arrêté du 24 août 2021 par lequel la maire de la commune de Thoiry a retiré la décision tacite de non opposition à déclaration préalable qu’elle avait obtenue en vue de la réfection d’une construction existante située … et, d’autre part, l’arrêté du 8 septembre 2021 par lequel la maire de la commune de Thoiry, agissant au nom de l’Etat, a prescrit l’interruption des travaux entrepris à son bénéfice sur cette habitation.

Sur l’arrêté de retrait du 24 août 2021 de la décision de non opposition à déclaration préalable :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales : « Le maire est seul chargé de l’administration, mais il peut, sous sa surveillance et sa responsabilité, déléguer par arrêté une partie de ses fonctions à un ou plusieurs de ses adjoints et à des membres du conseil municipal. / (…) ». Une délégation de fonctions peut inclure dans le champ de cette délégation la signature des actes concernés.

3. L’arrêté du 24 août 2021 a été signé par M. E… B…, adjoint délégué à l’urbanisme, auquel la maire de Thoiry avait délégué par arrêté du 28 mai 2020, sur le fondement de l’article L. 2218 du code général des collectivités territoriales, les fonctions relatives à l’urbanisme et aux droits des sols ainsi que la signature des actes concernés. M^me C… n’est donc pas fondée à soutenir que l’arrêté litigieux serait entaché d’incompétence au motif qu’il n’a pas été signé par la maire de Thoiry et que le principe du parallélisme des compétences aurait été méconnu, l’arrêté ayant été signé par délégation.

4. En deuxième lieu, le moyen déjà présenté en première instance et repris en appel, sans être assorti d’éléments nouveaux, tiré de ce que l’arrêté est insuffisamment motivé, doit être écarté par adoption des motifs retenus par le tribunal au point 3 du jugement attaqué.

5. En troisième lieu, d’une part, l’article N 1 du règlement du plan local de l’urbanisme intercommunal valant programme de l’habitat du Pays de Gex prévoit que sont autorisées sous conditions, en zone Np, « les extensions des bâtiments d’habitation dans la limite d’une extension à partir de l’approbation du PLUiH et dans le prolongement de l’habitat préexistant pour les bâtis d’une surface minimale d’emprise au sol avant extension de 50 m² ». Ces extensions doivent se faire dans une limite de 10 % de la surface de plancher existante et la surface de plancher totale après travaux ne doit pas dépasser 100 m². Le plan local de l’urbanisme intercommunal précise que « L’emprise au sol est la projection verticale du volume de la construction tous débords et surplombs inclus. Les ornements tels que les éléments de modénature et les marquises sont exclus, ainsi que les débords de toiture lorsqu’ils ne sont pas soutenus par des poteaux ou des encorbellements » et que « l’extension consiste en un agrandissement de la construction existante présentant des dimensions inférieures à 30 % maximum de l’emprise au sol du bâtiment existant. L’extension peut être horizontale ou verticale (par surélévation, excavation ou agrandissement), et doit présenter un lien physique et fonctionnel avec la construction existante ».

6. D’autre part, aux termes du point 4, relatif à la performance énergétique, de l’article N 5 du même règlement : « Les panneaux solaires thermiques et/ou photovoltaïques sont autorisés lorsqu’ils sont intégrés à la toiture/au bâtiment. / Secteurs N, Np et Nl / Dans le cadre de projet de rénovation/réhabilitation des bâtiments à vocation d’habitation, les dérogations aux règles relatives au gabarit sont autorisées. Dans ce cadre et à la condition que l’aspect extérieur du dispositif réponde aux objectifs de qualité de l’aspect des constructions fixés dans l’article 5, les dispositifs nécessaires à l’isolation thermique des bâtiments pourront s’effectuer par l’extérieur ou via une surélévation du toit dans la limite de 35 cm ».

7. Pour retirer la décision de non opposition tacite à la déclaration préalable déposée le 28 avril 2021, la maire de Thoiry, après avoir qualifié le projet de M^me C… d’extension, a estimé que celle-ci n’entre dans aucun des cas d’ouverture limitativement énumérés par le règlement de la zone Np. Il ressort des plans joints au dossier de déclaration préalable que le projet de M^me C…, qui consiste en une réfection de la toiture d’une construction existante et en une modification de sa pente en vue de l’installation de panneaux photovoltaïques, a pour conséquence de porter la hauteur du faîtage de la construction de 5,80 mètres à 7,60 mètres et de modifier la hauteur des deux murs pignons qui accueilleront des ouvertures. Cette modification de la toiture, laquelle sera également percée de deux velux, entraîne, au niveau R+1, la création de surface de plancher. Le projet de M^me C… constitue donc une extension verticale, soumise aux conditions de l’article N 1 du règlement du plan local de l’urbanisme intercommunal. Par ailleurs, l’emprise au sol de la construction préexistante, qui ne peut inclure les débords de toiture dès lors qu’ils ne sont pas soutenus par des poteaux ou des encorbellements, est de 36 m². Enfin, si M^me C… soutient que son projet doit être autorisé dans le cadre des dispositions de l’article N 5 du plan local d’urbanisme intercommunal dans la mesure où il consiste à équiper la toiture de panneaux photovoltaïques, ces dispositions, qui prévoient la possibilité de déroger aux règles de gabarit, ne permettent toutefois pas de déroger à celles précitées de l’article N 1 relatif aux destinations et sous-destinations interdites et autorisées sous conditions. Par suite, la maire de Thoiry a pu légalement estimer que le projet de M^me C…, laquelle ne soutient ni n’établit qu’elle pourrait se prévaloir d’un autre cas de dérogation prévu à l’article N 1, ne correspondait pas aux cas limitativement énumérés des constructions autorisées sous conditions en zone Np. Ce motif est donc de nature à justifier le retrait de la décision tacite de non opposition préalable.

8. En dernier lieu, aux termes de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ».

9. Il n’est pas contesté par M^me C… que la voie d’accès au projet, qui présente une déclivité importante, est de faible largeur et se termine sans aire de retournement, que la collecte des déchets s’effectue en porte-à-porte et que la borne incendie la plus proche se situe approximativement à 420 mètres de la propriété, laquelle est en outre entourée d’une végétation dense. Dans ces conditions, quand bien même la destination à usage d’habitation de la construction de M^me C… n’est pas modifiée, les difficultés d’accès au terrain d’assiette du projet par les services de secours contre l’incendie et de collecte des déchets présentent un risque pour la sécurité et la salubrité publiques. Enfin, M^me C… ne peut utilement se prévaloir devant le juge de l’excès de pouvoir de ce que l’autorité administrative compétente aurait dû lui délivrer l’autorisation sollicitée en l’assortissant de prescriptions spéciales. Par suite, le motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme qui sont applicables à la décision contestée est également de nature à justifier le retrait de la décision tacite de non-opposition préalable.

Sur l’arrêté interruptif de travaux du 8 septembre 2021:

10. Aux termes de l’article L. 480-2 du code de l’urbanisme : « (…) / Dans le cas de constructions sans permis de construire ou d’aménagement sans permis d’aménager, ou de constructions ou d’aménagement poursuivis malgré une décision de la juridiction administrative suspendant le permis de construire ou le permis d’aménager, le maire prescrira par arrêté l’interruption des travaux ainsi que, le cas échéant, l’exécution, aux frais du constructeur, des mesures nécessaires à la sécurité des personnes ou des biens ; copie de l’arrêté du maire est transmise sans délai au ministère public. (…) ».

11. En premier lieu, il ressort des pièces des dossiers que l’arrêté du 8 septembre 2021 ordonnant l’interruption des travaux réalisés par M^me C… a été pris par la maire de Thoiry, agissant au nom de l’Etat, au visa d’un procès-verbal dressé le même jour, à la suite de sa visite sur place, le 27 août 2021, et mentionne que les opérations de constatations sur place ont permis de relever la réalisation de travaux entrepris sans les autorisations d’urbanisme prévues au livre IV du code de l’urbanisme dès lors qu’il a été procédé au retrait, le 24 août 2021, de l’autorisation d’urbanisme en vertu de laquelle les travaux ont été effectués. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que l’arrêté interruptif de travaux n’aurait pas été précédé d’un procès-verbal d’infraction manque en fait et doit être écarté.

12. En deuxième lieu, M^me C… ne disposant, à la date de l’arrêté contesté, d’aucune autorisation d’urbanisme, la maire de Thoiry était, par application des dispositions citées au point 10 du code de l’urbanisme, tenue de prescrire l’interruption des travaux engagés. Par suite, les moyens soulevés par la requérante, tirés de ce que l’arrêté du 8 septembre 2021 n’aurait pas été précédé d’une procédure contradictoire préalable, en méconnaissance des articles L. 121-2 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration et ne serait pas suffisamment motivé, sont inopérants.

13. En dernier lieu, si M^me C… soutient que la maire, lors de sa visite des lieux le 27 août 2021, n’a pu constater d’infraction dans la mesure où l’arrêté de retrait de la décision de non opposition tacite ne lui a été notifié qu’à cette même date, la constatation de l’infraction aux règles d’urbanisme n’est établie qu’à la date du 8 septembre 2021 à laquelle le procès-verbal d’infraction a été dressé. Ainsi, eu égard aux éléments mentionnés au point 11 et contenus dans l’arrêté interruptif de travaux contesté, l’infraction aux dispositions du code de l’urbanisme était caractérisée même si au moment de l’engagement des travaux M^me C…, qui ne soutient au demeurant pas que son projet ne nécessitait l’obtention d’aucune autorisation d’urbanisme, bénéficiait d’une décision tacite de non opposition à déclaration préalable.

14. Il résulte de ce qui précède que M^me C… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lyon a rejeté ses demandes. Par suite, ses requêtes doivent être rejetées, en toutes leurs conclusions.

15. Il y a lieu de mettre à la charge de M^me C… le versement à la commune de Thoiry d’une somme de 2 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Les requêtes de M^me C… sont rejetées.

Article 2 : M^me C… versera une somme de 2 000 euros à la commune de Thoiry sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A… C…, à la commune de Thoiry et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Délibéré après l’audience du 3 mars 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Michel, présidente de chambre,

M^me Mauclair, présidente assesseure,

M^me Letellier, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026.

La rapporteure,

A.-G. Mauclair

La présidente,

C. Michel

La greffière,

F. Prouteau

La République mande et ordonne à la préfète de l’Ain en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,