COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE NANTES

N° 13NT01643

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M. A X et autres

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M^me Piltant

Rapporteur

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M^me Grenier

Rapporteur public

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Audience du 17 octobre 2014

Lecture du 7 novembre 2014

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C

RÉpublique française

AU NOM DU PEUPLE français

La cour administrative d’appel de Nantes

(5^e chambre)

Vu la requête, enregistrée le 7 juin 2013, présentée pour M. A X, demeurant XXX à XXX, M^me C X-E, demeurant XXX à XXX et M^me Y X, demeurant XXX à XXX, par M^e Saout, avocat ; M. X et autres demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 1100882 du 29 mars 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l’annulation de la décision du 30 décembre 2010 par laquelle le maire de la commune de Plounévez-Lochrist leur a délivré un certificat d’urbanisme négatif ;

2°) d’annuler, pour excès de pouvoir, cette décision ;

3°) d’enjoindre au maire de Plounévez-Lochrist de réexaminer leur demande ;

4°) de mettre les dépens, y compris la contribution à l’aide juridique de 35 euros, à la charge de la commune de Plounévez-Lochrist au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

ils soutiennent que :

— le jugement attaqué est irrégulier ;

— les premiers juges ont méconnu les dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme en ne répondant pas aux moyens tirés de la méconnaissance, par la décision contestée, du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme et de l’erreur manifeste d’appréciation du classement en zone NDS qui n’étaient pas inopérants ;

— le classement en zone NDS est illégal :

— le tribunal administratif a fait une inexacte appréciation de leurs parcelles, qui ne font pas partie du site Natura 2000, forment une unité physique avec le village de Keremma Kerjane, situé pour sa plus grande partie sur la commune de Tréflez, que la cour ne regarde pas comme un espace remarquable ou caractéristique du littoral, qui sont nettement distinctes des dunes restées sauvages, sont désormais boisées et constituent une barrière visuelle, même depuis le haut des dunes, sans intérêt paysager et ne constituant pas un espace remarquable ou caractéristique du littoral ;

— le projet ne méconnait pas les dispositions du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme dès lors que leurs parcelles constituent un prolongement naturel du village de Keremma, que, si la parcelle 575 est entourée de parcelles non construites, la parcelle 2136 est en revanche bordée au sud par deux parcelles du village supportant des maisons d’habitation, et que les deux parcelles sont à 100 mètres des parcelles du village à l’ouest, donc en continuité avec le village de Keremma ;

— à titre subsidiaire, leur projet s’intègre parfaitement aux dunes de Keremma depuis lesquelles les constructions projetées ne seront pas visibles et pourraient constituer un hameau nouveau intégré à l’environnement ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 11 juillet 2013, présenté pour la commune de Plounévez-Lochrist, par M^e Lahalle, avocat, qui conclut au rejet de la requête et demande que soit mise à la charge de M. X et autres une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

elle fait valoir que :

— le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme n’est pas fondé dès lors que les premiers juges se sont prononcés sur l’ensemble des moyens soulevés en première instance et pouvaient écarter implicitement certains moyens ;

— le moyen tiré de l’exception d’illégalité du classement des parcelles en litige en zone NDs n’est pas fondé dès lors, d’une part, que les parcelles sont situées à proximité d’espaces à protéger au titre de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme et comprenant les zones humides et la plage et la dune de Keremma, et d’autre part, qu’à supposer le classement illégal, il n’est pas établi qu’un certificat d’urbanisme aurait pu être délivré sur le fondement des dispositions antérieures remise en vigueur ;

— le classement n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors que le secteur de Keremma se situe au sein de deux ZNIEFF de type 1, qu’il est compris dans le site Natura 2000 et dans la zone de protection spéciale de la baie de Goulven et, qu’étant inscrit en application de la loi du 2 mai 1930, il constitue un espace remarquable ;

— le maire était tenu de refuser de délivrer le certificat d’urbanisme sollicité dès lors qu’il portait sur des parcelles situées dans une zone où les constructions sont strictement interdites ;

— les dispositions du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme n’ont pas été méconnues dès lors que les parcelles en cause ne se situent pas en continuité du village de Keremma mais dans un espace d’urbanisation diffuse, et jouxtent des parcelles soit vides de construction soit en bordure du littoral ;

— à titre subsidiaire, le projet ne constitue pas un hameau nouveau intégré à l’environnement dès lors que les parcelles en cause, éloignées du bourg de plusieurs centaines de mètres et bordées par des terrains vierges, sont implantées dans un secteur qui ne constitue pas un hameau et sont séparées des autres habitations par un axe de circulation au sud et une voie d’accès au rivage à l’ouest ;

Vu le mémoire en réplique, enregistré le 30 juin 2014, présenté pour M. X et autres, qui concluent aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

ils soutiennent en outre que :

— la circonstance que les parcelles sont incluses dans un site inscrit et dans une ZNIEFF ne leur confère pas automatiquement le caractère d’espace remarquable, dès lors qu’elles sont séparées des dunes protégées de Keremma, qu’elles font partie du village de Keremma-Kerjane avec lequel elles forment un ensemble paysager homogène, et qu’elles ont fait l’objet de nombreux aménagements paysagers ce qu’établit l’étude naturaliste réalisée ;

— contrairement à ce que soutient la commune, un hameau ne concerne pas des opérations d’urbanisation importante, aux termes de la circulaire du 14 mars 2006, et leur projet constitue un hameau nouveau intégré à l’environnement eu égard au faible nombre de maisons, à leur taille et au souci d’intégration à l’environnement ;

— la parcelle 2136, qui n’est pas entourée uniquement d’espaces naturels, se situe en continuité du village de Keremma-Kerjane ;

— en n’autorisant pas une extension de l’urbanisation de faible ampleur sous forme de hameau nouveau intégré à l’environnement dans le secteur en cause, la commune a commis une erreur manifeste d’appréciation ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 18 août 2014, présenté pour la commune de Plounévez-Lochrist, qui conclut au rejet de la requête ;

elle fait valoir en outre que :

— le caractère remarquable du secteur de Keremma est justifié et le classement des parcelles en cause en zone ND n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elles sont situées en continuité des dunes protégées et en situation de covisibilité, et que la parcelle 2136, entourée de terrains non bâtis, ne forme pas un ensemble paysager homogène avec le village de Keremma-Kerjane mais appartient à un espace remarquable d’un point de vue biologique, écologique et paysager, au carrefour de plusieurs zones de protection environnementale, à savoir une ZNIEFF, Natura 2000 et le site des dunes de Keremma, un des plus grands cordons dunaires de Bretagne nord, d’un intérêt écologique certain ;

— le secteur de Keremma-Kerjane ne constitue pas un village ou une agglomération au sens de la loi Littoral et, en tout état de cause, les parcelles, situées à XXX, en sont éloignées de plus de 700 mètres, dans une zone d’urbanisation diffuse ;

— la commune n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en ne délimitant pas une

zone destinée à recevoir un hameau nouveau intégré à l’environnement dès lors que le secteur de Keremma-Kerjane ne peut pas être regardé comme un hameau, que le plan d’occupation des sols de la commune ne prévoit pas la création d’une telle zone et que le projet ne répond pas aux critères d’un hameau ;

Vu le mémoire, enregistré le 7 octobre 2014, présenté pour M. X et autres, qui concluent aux mêmes fins que la requête, par les mêmes moyens ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu le code de l’urbanisme ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 17 octobre 2014 :

— le rapport de M^me Piltant, premier conseiller ;

— les conclusions de M^me Grenier, rapporteur public ;

— et les observations de M^e Saout, avocat de M. X et autres et de M^e Cazo substituant M^e Lahalle, avocat de la commune de Plounévez-Lochrist ;

Après avoir pris connaissance de la note en délibéré, enregistrée le 22 octobre 2014, présentée pour M. X et autres ;

Considérant que le maire de Plounévez-Lochrist a délivré le 30 décembre 2010 à M. X et aux autres requérants un certificat d’urbanisme négatif pour leur projet de construction de trois maisons d’habitation sur les parcelles cadastrées A 575 et 2136 situées au lieu-dit « Keremma » dans la commune de Plounévez-Lochrist ; que M. X et les autres requrants relèvent appel du jugement du 29 mars 2013 par lequel le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande tendant à l’annulation de ce certificat ;

Sur la régularité du jugement attaqué :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier. » ;

Considérant que le tribunal administratif de Rennes n’ayant pas annulé, par son jugement du 29 mars 2013, le certificat d’urbanisme contesté, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions précitées de l’article L. 600-4-1 est, en tout état de cause, inopérant ;

Sur les conclusions à fin d’annulation :

Considérant que pour délivrer le certificat d’urbanisme négatif contesté, le maire de la commune de Plounévez-Lochrist s’est fondé sur ce que les dispositions combinées des articles ND1 et ND2 du plan d’occupation des sols n’autorisent pas les constructions d’habitation, que le terrain concerné se situe dans un espace remarquable à protéger en application de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme, que le projet ne correspond à aucun des aménagements admis dans ces espaces au titre de l’article R. 146-2 du même code et que le projet de construction de trois maisons d’habitation n’est pas en continuité avec une agglomération ou un village existant en application du I de l’article L. 146-4 ;

Sur l’exception d’illégalité du classement des parcelles :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme : « Les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l’occupation et à l’utilisation des sols préservent les espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral, et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques » ;

Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que les parcelles A 575 et 2136 appartenant à aux requérants, d’une superficie respective de 12 700 m² et de 10 300 m² et pour partie boisées, appartiennent au site naturel inscrit des dunes de Keremma, à la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique de type I de l’anse de Kernic et de la dune de Porz Meur, Keremma, à la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique de type II de l’anse de Goulven et à la zone de protection spéciale de la baie du Goulven ; qu’elles sont par ailleurs limitrophes du site Natura 2000 de l’anse du Goulven et des dunes de Keremma ; qu’ainsi qu’il ressort du rapport de présentation du plan d’occupation des sols, le secteur de la « Palud de Keremma » forme la partie est du complexe dunaire de Keremma, lequel constitue un des plus vastes cordons dunaires de Bretagne Nord où alternent des milieux secs et humides assurant la richesse floristique et faunistique du site, lequel outre son intérêt biologique et écologique présente également un intérêt paysager ; que compte tenu de ces éléments, et alors même que le jugement attaqué mentionne, à tort, que les parcelles en cause se situent dans le site Natura 2000 de l’anse du Goulven et des dunes de Keremma, les premiers juges ont pu, à bon droit, estimer qu’en classant ces parcelles en zone NDs, qui correspond aux espaces à préserver en application de l’article L. 146-6 du code de l’urbanisme, la commune de Plounévez-Lochrist n’a pas commis d’erreur d’appréciation ; que la circonstance que le village de Keremma-Kerjane ne constitue pas un espace remarquable ou caractéristique du littoral est sans incidence sur la légalité de ce classement dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier, contrairement à ce que font valoir les intéressés, que les parcelles en cause formeraient une unité physique avec ce village ;

Considérant qu’aux termes de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme : « I – L’extension de l’urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l’environnement (…) » ; qu’il résulte de ces dispositions, qui sont applicables à tout terrain situé sur le territoire d’une commune littorale, que ce terrain soit ou non situé à proximité du rivage, que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées, caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu’aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions dans les zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations ;

Considérant, d’une part, qu’il ressort des pièces du dossier que les parcelles

d’implantation du projet des requérants, d’une surface totale de 2,3 hectares, sont situées à 700 mètres environ du secteur de Keremma-Kerjane, dans une partie du territoire communal demeurée à l’état naturel et pour partie boisée qui ne peut pas être regardée comme un espace urbanisé de la commune ; qu’elles sont, en outre, situées à une distance d’environ 250 mètres du rivage de la mer et s’ouvrent, au nord et à l’est, sur de vastes espaces naturels ; que la parcelle A 575 est bordée sur ses quatre côtés de terrains vierges de construction et que la parcelle 2136 ne jouxte au sud qu’une parcelle bâtie ; que, dans ces conditions, le projet constitue une extension de l’urbanisation qui n’est pas en continuité avec un village ou une agglomération existants au sens des dispositions précitées du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme ;

Considérant, d’autre part, et en tout état de cause, que le projet de construction de trois maisons individuelles ne constitue pas un hameau nouveau intégré à l’environnement au sens de ces mêmes dispositions ;

Considérant que M. X et les autres requérants ne sauraient utilement se prévaloir de la circulaire ministérielle du 14 mars 2006 relative à l’application de la « loi littoral », laquelle est dépourvue de caractère réglementaire ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède que M. X et les autres requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Rennes a rejeté leur demande ;

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Considérant que le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation, n’implique aucune mesure d’exécution ; que, par suite, les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune de Plounévez-Lochrist de réexaminer la demande de M. X et des autres requérants ne peuvent qu’être rejetées ;

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant que ces dispositions font, en tout état de cause, obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Plounévez-Lochrist, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme sollicitée par les requérants ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de ces derniers une somme globale de 2 000 euros demandée par la commune de Plounévez-Lochrist au même titre ;

DÉCIDE :

Article 1^er : La requête de M. X et des autres requérants est rejetée.

Article 2 : M. X et les autres requérants verseront à la commune de Plounévez-Lochrist une somme globale de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A X, à M^me Y X, à M^me C X-E et à la commune de Plounévez-Lochrist.

Délibéré après l’audience du 17 octobre 2014, à laquelle siégeaient :

— M. Lenoir, président de chambre,

— M. Francfort, président-assesseur,

— M^me Piltant, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 7 novembre 2014.

Le rapporteur, Le président,

Ch. PILTANT H. LENOIR

Le greffier,

C. GOY