Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me A… Mahi a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler le courrier du 26 mars 2019 par lequel le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique l’a informée de l’engagement d’une procédure disciplinaire à son encontre, d’annuler le courrier du 9 avril 2019 par lequel le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique l’a convoquée à un entretien disciplinaire, d’annuler l‘arrêté du 6 juin 2019 par lequel le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique lui a infligé un blâme ainsi que le courrier du même jour par lequel cette sanction lui a été notifiée et de condamner le département de la Loire-Atlantique à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis.

Par un jugement n° 1910931 du 7 mai 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa requête.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 23 décembre 2024 et des mémoires enregistrés le 9 mai 2025, 27 juin et 8 juillet 2025, M^me Mahi, représentée par M^e Vérité demande à la cour dans le dernier état de ses écritures :

1°) de supprimer le paragraphe identifié en page 2 du mémoire en défense, en application de l’article L741-2 du code de justice administrative ;

2°) d’annuler ce jugement du 7 mai 2024 du tribunal administratif de Nantes ;

3°) d’annuler le courrier du 26 mars 2019 du président du département de Loire-Atlantique, portant sanction disciplinaire d’avertissement ;

4°) d’annuler le courrier du 9 avril 2019 du président du département de Loire-Atlantique, portant convocation à un entretien disciplinaire ;

5°) de dire que le département de Loire-Atlantique a eu des agissements de harcèlement moral ou de nature à écarter, dans les circonstances de l’espèce, un manquement aux obligations professionnelles de M^me Mahi ;

6°) d’annuler l’arrêté et le courrier du 6 juin 2019 du président du département de Loire-Atlantique, tous deux portant sanction disciplinaire de blâme ;

7°) de condamner le département de Loire-Atlantique à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation des préjudices subis ;

8°) de mettre à la charge du département de Loire-Atlantique la somme de 2 000 euros à verser à son conseil au titre des dispositions combinées de l’article 37 de la loi du 11 juillet 1991 et de l’article L. 761-1 du Code de Justice Administrative.

Elle soutient que :

— le département n’est pas fondé à se prévaloir de l’autorité de la chose jugée de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes dans l’affaire 21NT03607 ;

— le paragraphe « Le Département de Loire-Atlatique ne revient pas dans le cadre des présentes sur les difficultés rencontrées et qui ont donné lieu à un certain nombre de contentieux devant la « juridiction de céans, notamment » doit être supprimé en application des dispositions de l’article L. 741-2 du code de justice administrative ;

— la décision du 26 mars 2019 d’engager une procédure disciplinaire constitue une décision faisant grief car elle méconnait les règles de la procédure disciplinaire mise en œuvre au département et en vigueur depuis le 16 janvier 2013 ; ce courrier ne mentionnait pas qu’elle avait le droit d’obtenir la communication intégrale de son dossier individuel alors que le département l’informe de son intention de recourir à la sanction graduée ;

— la décision du 9 avril 2019 portant convocation à un entretien disciplinaire fait grief puisqu’il lui a été reproché dans la décision de sanction de ne pas avoir assisté à l’entretien auquel elle a été conviée ; ce courrier ne précise pas les faits reprochés, n’informe pas de l’ouverture d’une procédure disciplinaire, circonscrit la possibilité de se faire assister à une seule personne et ne prévoit pas un délai suffisant pour consulter et organiser sa défense ;

— la décision du 6 juin 2019 portant la sanction de blâme est illégale : le courrier d’accompagnement de cette sanction annonce un recours à la sanction graduée ; les premiers juges ont dénaturé la procédure disciplinaire en neutralisant les faits allégués commis le 11 janvier 2019 et en ne retenant que ceux commis le 31 janvier 2019 ; la décision est fondée sur des faits matériellement inexacts concernant les faits du 11 janvier 2019, le grief ne reposant que sur la seule déclaration du président du conseil départemental ; concernant les faits du 31 janvier 2019, ils ne reposent que sur le témoignage d’un agent avec lequel elle entretient des relations très conflictuelles ; elle n’a pas manqué de respect au président lors de la visite du 31 janvier 2019 alors que le département a commis des fautes à son égard  ; la circonstance qu’elle n’a pas averti sa hiérarchie qu’elle n’entendait pas se rendre à l’entretien disciplinaire n’est pas constitutif d’une méconnaissance de son obligation d’obéissance hiérarchique ; la sanction a été en réalité prise en réponse aux contentieux introduits par M^me Mahi devant la juridiction administrative et revêt donc le caractère d’une sanction déguisée ;

— la sanction de blâme lui a causé des préjudices qui devront être évalués à la somme de 5 000 euros.

Par un mémoire en défense enregistré le 22 avril 2025 et un mémoire enregistré le 28 mai 2025, le département de Loire-Atlantique représenté par M^e Meunier conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la requérante la somme de 2 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le département soutient que :

— les courriers du 26 mars 2019, 9 avril 2019 et le courrier de notification de l’arrêté du 6 juin 2019 ne constituent pas des décisions faisant grief ; seul l’arrêté du 6 juin 2019 constitue une décision administrative faisant grief ;

— les moyens articulés contre l’arrêté du 6 juin 2019 ne sont pas fondés ;

M^me Mahi a été admise à l’aide juridictionnelle totale par décision du 16 octobre 2024.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu:

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le décret n°89-677 du 18 septembre 1989 relatif à la procédure disciplinaire applicable aux fonctionnaires territoriaux ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Viéville,

— et les observations de M^me Mahi et de M^e Renauld substituant M^e Meunier, représentant le département de la Loire-Atlantique.

Considérant ce qui suit :

1. M^me Mahi, rédactrice territoriale, est employée par le département de la Loire-Atlantique depuis le 1er octobre 2015. Le 26 mars 2019, la directrice des ressources humaines du département lui a adressé un courrier portant engagement d’une procédure disciplinaire à son encontre. Par un courrier du 9 avril 2019, M^me Mahi a été convoquée à un entretien disciplinaire le 26 avril 2019 et a été informée de son droit de consulter son dossier administratif et d’être accompagnée par la personne de son choix. Par un arrêté du 6 juin 2019, notifié avec un courrier d’accompagnement du même jour, le président du conseil départemental a prononcé un blâme à son encontre. M^me Mahi a présenté le l2 juin 2019 un recours gracieux contre cette sanction ainsi qu’une demande d’indemnisation à hauteur de 3 000 euros, qui ont été rejetés implicitement. M^me Mahi a demandé au tribunal administratif de Nantes demande l’annulation des courriers des 26 mars et 9 avril 2019 et de l’arrêté du 6 juin 2019, ainsi que la condamnation du département de Loire-Atlantique à lui verser la somme de 5 000 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis. Par un jugement du 7 mai 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa requête. M^me Mahi relève appel de ce jugement.

Sur la recevabilité des conclusions :

En ce qui concerne les conclusions tendant à l’annulation du courrier du 26 mars 2019 :

2. Aux termes de l’article 4 du décret du 18 septembre 1989 : « L’autorité investie du pouvoir disciplinaire informe par écrit l’intéressé de la procédure disciplinaire engagée contre lui, lui précise les faits qui lui sont reprochés et lui indique qu’il a le droit d’obtenir la communication intégrale de son dossier individuel au siège de l’autorité territoriale et la possibilité de se faire assister par un ou plusieurs conseils de son choix (…) ».

3. Par lettre du 26 mars 2019, le président du conseil départemental de Loire-Atlantique, après avoir rappelé les faits en date des 11 et 31 janvier 2019 et leur caractère fautif a informé M^me Mahi de l’engagement d’une procédure disciplinaire. Par ce même courrier, il lui a été également rappelé que tout nouvel écart de comportement conduira à une nouvelle « sanction graduée ». D’une part, cette correspondance, qui annonce l’engagement d’une procédure disciplinaire visant à sanctionner deux faits commis les 11 et 31 janvier 2019 ne constitue pas un acte faisant grief détachable de cette procédure, alors même que l’engagement des poursuites aurait été initié en méconnaissance du schéma interne de procédure disciplinaire du département et que le droit à communication de son dossier n’aurait pas été rappelé. D’autre part, le rappel concernant un futur écart de comportement ne saurait s’analyser en une sanction et, par suite, comme une décision faisant grief mais constitue une simple mesure d’ordre intérieur, insusceptible de recours, dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que ce rappel aurait été inscrit au dossier de M^me Mahi.

En ce qui concerne les conclusions tendant à l’annulation du courrier du 9 avril 2019 :

4. Par ce courrier, l’autorité investie du pouvoir de sanction a convoqué M^me Mahi à se présenter à un entretien disciplinaire devant se tenir le 26 avril 2019. Ce courrier ne constitue pas un acte faisant grief détachable de la procédure disciplinaire alors même que l’autorité administrative a pu reprocher dans la décision du 6 juin 2019 à M^me Mahi son absence à cet entretien et que la sanction de ce fait n’a pas été précédée des garanties offertes à M^me Mahi par le décret du 18 septembre 1989.

En ce qui concerne les conclusions tendant à l’annulation du courrier d’accompagnement du 6 juin 2019 :

5. Le rappel contenu dans la lettre d’accompagnement à la sanction du 6 juin 2019 concernant un futur écart de comportement ne saurait s’analyser en une sanction et, par suite, comme une décision faisant grief mais constitue une simple mesure d’ordre intérieur, insusceptible de recours, dès lors qu’il ne ressort pas des pièces du dossier que ce rappel aurait été inscrit au dossier de M^me Mahi.

6. Il résulte de ce qui précède que le département est fondé à soutenir que les courriers des 26 mars 2019, 9 avril 2019 et le courrier d’accompagnement de la sanction du 6 juin 2019 ne constituent pas des décisions faisant griefs. Les conclusions de M^me Mahi tendant à l’annulation de ces trois courriers sont donc irrecevables.

Sur la légalité de l’arrêté du 6 juin 2019 :

7. En premier lieu, il y a lieu d’écarter par adoption des motifs retenus à bon droit par les premiers juges le moyen tenant à la méconnaissance du droit à communication du dossier.

8. En deuxième lieu, aux termes de l’article 29 de la loi du 13 juillet 1983 : « Toute faute commise par un fonctionnaire dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions l’expose à une sanction disciplinaire (…) ». Il appartient au juge de l’excès de pouvoir, saisi de moyens en ce sens, de rechercher si les faits reprochés à un agent public ayant fait l’objet d’une sanction disciplinaire sont matériellement établis, constituent des fautes de nature à justifier une sanction et si la sanction retenue est proportionnée à la gravité de ces fautes.

9. Pour prononcer la sanction de blâme à l’encontre de M^me Mahi, le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique s’est fondé sur l’attitude irrespectueuse que celle-ci aurait adoptée à son égard, tout d’abord lors d’une cérémonie des vœux qui s’est tenue le soir du 11 janvier 2019 puis lors d’une visite qu’il a effectuée le 31 janvier 2019 à la délégation d’Ancenis où M^me Mahi exerçait alors ses fonctions. Enfin, il s’est fondé sur la circonstance que M^me Mahi n’a pas averti sa hiérarchie de son absence à l’entretien disciplinaire prévu le 26 avril 2019, auquel elle avait été convoquée par courrier du 9 avril 2019.

10.Tout d’abord, pour établir la matérialité des faits des 11 et 31 janvier 2019, le département n’est pas fondé à se prévaloir de l’autorité de la chose jugée de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nantes du 3 octobre 2023 n°21NT03607 dès lors que l’autorité relative de la chose jugée ne peut être utilement invoquée en l’absence d’identité d’objet, de cause et de parties et alors que l’objet de l’instance n° 21NT03607 qui tendait à la réparation des préjudices résultant d’une situation de harcèlement moral diffère de l’objet de la présente instance tendant à l’annulation d’une sanction disciplinaire.

11. Ensuite, s’agissant des faits du 11 janvier 2019, le département n’établit par aucune pièce du dossier la réalité des propos tenus par M^me Mahi alors que celle-ci conteste avoir adopté une attitude irrespectueuse à l’égard du président du département et que l’altercation se serait produite devant des cadres supérieurs et de nombreux collègues. Les faits reprochés ne sont donc pas établis.

12. S’agissant des faits du 31 janvier 2019, pour établir la réalité du comportement déplacé de M^me Mahi à l’égard du président du conseil départemental, le département verse au dossier un témoignage de la cheffe du service ressources de la délégation d’Ancenis attestant que M^me Mahi a interrompu à deux reprises le président du conseil départemental qui s’adressait à d’autres personnes et qu’elle a manifesté son agacement devant le refus opposé par celui-ci de s’entretenir avec elle lors d’un temps d’échange avec les personnels de la délégation d’Ancenis. Pour remettre en cause la fiabilité de ce témoignage, la requérante se prévaut des relations conflictuelles qu’elle entretient avec M^me B…. Cependant, il ne ressort pas des pièces du dossier l’existence d’un tel climat entre M^me Mahi et la responsable du service ressources de la délégation d’Ancenis. M^me Mahi n’est donc pas fondée à remettre en cause la fiabilité du témoignage produit par le département et, par suite, à lui ôter tout valeur probante. Enfin, si la requérante conteste avoir manifesté son agacement, elle reconnaît dans ses écritures avoir déclaré au président du conseil départemental : « Vous ne pouvez pas refuser de me parler, je suis un agent du département comme les autres. », alors que la visite du président du conseil départemental consistait en un temps d’échange avec les élus. Cependant, en interrompant le président du conseil départemental, sous l’autorité hiérarchique duquel elle se trouve placée, à deux reprises et en manifestant ostensiblement, en présence de nombreux agents, son agacement à son égard alors qu’il lui avait signifié qu’il ne souhaitait pas s’entretenir de sa situation personnelle durant ce temps d’échange avec les services, M^me Mahi a manqué à son obligation de respect vis-à-vis de sa hiérarchie. Si M^me Mahi soutient qu’elle est victime d’une situation de harcèlement moral reconnu par les juridictions administratives, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’autorité administrative a entendu sanctionner la dénonciation par M^me Mahi de cette situation de harcèlement moral. De même, si la requérante soutient que le présent contentieux s’inscrit dans un contexte de tensions exacerbées qui entachent la légalité de la décision de blâme, il ne ressort pas des pièces du dossier que la décision attaquée aurait été prise en raison de la reconnaissance en première instance de la responsabilité pour faute du président du conseil départemental ou pour sanctionner M^me Mahi d’avoir saisi la justice. Ainsi, cette faute, matériellement établie est de nature à justifier l’infliction d’une sanction disciplinaire.

13. Enfin, la tenue d’un entretien disciplinaire ayant pour objet de permettre à l’agent de faire valoir ses observations sur les griefs qui lui sont reprochés, la circonstance que M^me Mahi n’a pas averti sa hiérarchie qu’elle n’entendait pas se rendre à l’entretien disciplinaire fixé le 26 avril 2019 auquel elle avait été convoquée ne peut être regardé comme un manquement à l’obligation d’obéissance hiérarchique.

14. Ainsi, il ressort des pièces du dossier que seul le comportement de M^me Mahi à la date du 31 janvier 2019 est matériellement établi et présente un caractère fautif. Il ressort des pièces du dossier que le président du conseil départemental de la Loire-Atlantique aurait pris la même sanction relevant du premier groupe s’il s’était fondé sur la seule faute tenant au manque de respect à l’égard de sa hiérarchie commise par la requérante le 31 janvier 2019.

Sur les conclusions indemnitaires :

15. La décision du 6 juin 2019 n’étant pas annulée, M^me Mahi n’est pas fondée à invoquer l’illégalité fautive de cette sanction. Par ailleurs, à supposer même qu’elle ait entendu invoquer un second fait générateur tiré de ce qu’elle aurait subi une humiliation de la part du président du conseil départemental, aucun élément versé au dossier ne permet d’étayer les allégations de l’intéressée quant à ce fait générateur.

16. Il résulte de tout ce qui précède que M^me Mahi n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses conclusions tendant à l’annulation d’annuler du courrier du 26 mars 2019, du courrier du 9 avril 2019 de l’arrêté et du courrier du 6 juin 2019 ainsi que ses conclusions indemnitaires.

Sur les conclusions tendant à la suppression de passages injurieux :

17. En vertu des dispositions 41 de la loi du 29 juillet 1881, reproduites à l’article L. 742-1 du code de justice administrative, les cours administratives d’appel peuvent, dans les causes dont elles sont saisies, prononcer, même d’office, la suppression des écrits injurieux, outrageants ou diffamatoires.

18. Le passage dont la suppression est demandée par M^me Mahi n’excède pas le droit à la libre discussion et ne présente pas un caractère injurieux, outrageant ou diffamatoire. Les conclusions tendant à sa suppression doivent par suite être rejetées.

Sur les conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

19. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que le département de Loire-Atlantique soit condamné à verser à M^me Mahi la somme qu’elle réclame au titre des frais de justice. Il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions du département de Loire-Atlantique tendant à l’application des mêmes dispositions.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me Mahi est rejetée.

Article 2 : Les conclusions du département de la Loire-Atlantique tendant à l’application des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A… Mahi et au département de la Loire-Atlantique.

Délibéré après l’audience du 19 septembre 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Quillévéré, président de chambre,

— M. Derlange, président assesseur,

— M. Viéville, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 octobre 2025.

Le rapporteur

S. VIÉVILLE

Le président

G. QUILLÉVÉRÉ

La greffière

H. DAOUD

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur et de l’Outre-mer n ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.