Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

Par une requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Nantes sous le n° 2213290, la communauté de communes du Val de Sarthe a demandé à ce tribunal d’annuler l’arrêté du 11 août 2022 par lequel le préfet de la Sarthe a fixé à 2 951 699 euros le montant de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée qui lui est attribuée en compensation de la suppression de la taxe d’habitation pour l’année 2021, en tant que ce montant n’a pas été déterminé en appliquant le taux de 10,07 % sur l’ensemble des bases pour l’année 2020, y compris celles situées sur le territoire de la commune de Cérans-Foulletourte.

Par une requête, enregistrée au greffe du tribunal administratif de Nantes sous le n° 2301678, la communauté de communes du Val de Sarthe a demandé à ce tribunal de condamner l’Etat à lui verser la somme de 227 076 euros en réparation du préjudice financier résultant pour elle de l’insuffisance du montant de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée qui lui est attribuée en compensation de la suppression de la taxe d’habitation pour les années 2021 et 2022.

Par un jugement nos 2213290 et 2301678 du 19 février 2025, le tribunal administratif de Nantes a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 avril 2025 et 2 décembre 2025, la communauté de communes du Val de Sarthe, représentée par M^e Clémence, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 19 février 2025 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 11 août 2022 du préfet de la Sarthe en tant que le montant de de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée qui lui est attribuée en compensation de la suppression de la taxe d’habitation pour l’année 2021 n’a pas été déterminé en appliquant le taux de 10,07 % sur l’ensemble des bases pour l’année 2020, y compris celles situées sur le territoire de la commune de Cérans-Foulletourte ;

3°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 227 076 euros en réparation du préjudice financier résultant pour elle de l’insuffisance du montant de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée qui lui est attribuée en compensation de la suppression de la taxe d’habitation pour les années 2021 et 2022 ;

4°) d’enjoindre au préfet de la Sarthe de reprendre le calcul du montant de de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée qui lui est attribuée en compensation de la suppression de la taxe d’habitation en appliquant le taux de 10,07 % sur l’ensemble des bases pour l’année 2020, y compris celles situées sur le territoire de la commune de Cérans-Foulletourte ;

5°) de mettre à la charge de l’Etat le versement de la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les premiers juges ont omis de statuer sur sa demande tendant à l’engagement de la responsabilité de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques ;

- le jugement attaqué est insuffisamment motivé, en l’absence d’une analyse approfondie de la perte financière qu’elle a subie ;

- l’arrêté du 11 août 2022 contestée méconnaît l’objectif de compensation intégrale poursuivi par le législateur ;

- il méconnaît le principe d’égalité devant les charges publiques ;

- elle a formé une réclamation indemnitaire préalable auprès du ministre de l’économie ;

- la responsabilité de l’Etat est engagée en raison de l’illégalité fautive de l’arrêté du 11 août 2022 ;

- elle est également engagée sans faute en raison d’une rupture d’égalité devant les charges publiques, dès lors qu’elle justifie d’un préjudice anormal et spécial résultant de l’application des dispositions de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 ;

- elle justifie de la réalité et du montant du préjudice qu’elle a subi pour les années 2021 et 2022.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 novembre 2025 et 25 novembre 2025, le ministre de l’intérieur, conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la communauté de communes du Val de Sarthe, qui n’a pas demandé au tribunal administratif de Nantes d’engager la responsabilité sans faute de l’Etat pour rupture d’égalité devant les charges publiques, ne peut utilement soutenir que les premiers juges auraient omis de statuer sur ce point ;

- la demande indemnitaire présentée devant le tribunal administratif de Nantes était irrecevable, en l’absence d’une réclamation préalable présentée devant l’autorité compétente ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Mas,

- et les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

L’article 16 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 susvisée prévoit que tous les contribuables soient progressivement exonérés de la taxe d’habitation sur la résidence principale d’ici 2023. Le V de cet article définit un mécanisme de compensation pour les collectivités territoriales des recettes fiscales ainsi supprimées, comportant notamment l’attribution, aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, de parts de taxe sur la valeur ajoutée déterminées en appliquant aux bases d’imposition de la taxe d’habitation sur les résidences principales en 2020, majorée des bases d’imposition issues des rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu’au 15 novembre 2021, le taux intercommunal appliqué sur le territoire intercommunal en 2017, année au cours de laquelle a été annoncée la suppression future de la taxe d’habitation sur les résidences principales.

Par un arrêté du 11 août 2022, le préfet de la Sarthe a fixé la fraction de taxe sur la valeur ajoutée attribuée à ce titre à la communauté de communes du Val de Sarthe pour l’année 2021 à 2 951 699 euros. La communauté de communes du Val de Sarthe a demandé au tribunal administratif de Nantes, d’une part, l’annulation de cet arrêté, en ce que la fraction de taxe sur la valeur ajoutée déterminée par le préfet repose sur l’application, aux bases situées sur le territoire de la commune de Cérans-Foulletourte, d’un taux de 5,85 %, applicable en 2017 à la communauté de communes Sud Sarthe à laquelle cette commune appartenait alors, qui est inférieur au taux de 10,07 % applicable aux bases situées sur le territoire des autres communes membres de la communauté de communes du Val de Sarthe et, d’autre part, l’indemnisation du préjudice résultant pour elle de l’insuffisance correspondante de la compensation de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales pour les années 2021 et 2022. Elle relève appel du jugement du 19 février 2025 par lequel ces demandes ont été rejetées.

Sur la régularité du jugement attaqué :

En premier lieu, la communauté de communes du Val de Sarthe n’a pas soutenu, devant le tribunal administratif de Nantes, que la responsabilité de l’Etat était, même en l’absence de faute de l’administration, engagée en raison d’une rupture d’égalité devant les charges publiques résultant des dispositions de la loi du 28 décembre 2019 susvisée. Elle ne saurait dès lors utilement soutenir que les premiers juges auraient entaché leur jugement d’irrégularité en ne répondant pas à un tel moyen.

En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 9 du code de justice administrative : « Les jugements sont motivés ». Le jugement attaqué du 19 février 2025 répond de façon suffisamment motivée à l’ensemble des moyens invoqués devant le tribunal administratif de Nantes par la communauté de communes du Val de Sarthe. En particulier, les premiers juges n’étaient pas tenus d’apprécier le montant du préjudice allégué par celle-ci au titre de l’insuffisante compensation de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales, dès lors que, d’une part, l’importance de ce préjudice était sans incidence sur la légalité de l’arrêté du préfet de la Sarthe du 11 août 2022 et que, d’autre part, ils ont jugé que l’administration n’avait commis aucune faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat. Le moyen tiré de l’insuffisance de la motivation du jugement attaqué doit dès lors être écarté.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la demande tendant à l’annulation de l’arrêté du préfet de la Sarthe du 11 août 2022 :

En premier lieu, aux termes du V de la loi du 28 décembre 2019 susvisée : « A.- A compter de 2021, une fraction du produit net de la taxe sur la valeur ajoutée, défini comme le produit brut budgétaire de l’année, déduction faite des remboursements et restitutions effectués par les comptables assignataires, est affectée aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (…) / B.- 1. Pour chaque établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre et la métropole de Lyon, cette fraction est établie en appliquant, au produit net défini au A, un taux égal au rapport entre : / 1° La somme : / a) De la taxe d’habitation sur les locaux meublés affectés à l’habitation principale résultant du produit de la base d’imposition 2020, majorée des bases d’imposition issues des rôles supplémentaires émis au titre de 2020 jusqu’au 15 novembre 2021, par le taux intercommunal appliqué sur le territoire intercommunal en 2017 ; (…) / 2° Et le produit net de la taxe sur la valeur ajoutée encaissé en 2021 (…) / (…) 3. a. En cas de dissolution d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la fraction déterminée conformément au 1 de l’établissement dissous est divisée entre ses communes membres au prorata de la part de chacune d’elles dans le montant total des sommes définies au b du présent 3. / (…) 4. En cas de retrait d’une commune membre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la part de la fraction déterminée conformément au 1 de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre lui revenant est calculée selon les conditions prévues au 3 du présent B et la fraction de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre concerné est diminuée de cette part. / 5. Lorsqu’une commune est devenue membre d’un nouvel établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, la part de la commune, calculée conformément aux 3 ou 4, est affectée à cet établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre. (…) »

Il résulte des termes même des dispositions citées au point précédent que, dans le cas où une commune a quitté un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour en rejoindre un autre après l’année 2017, la compensation qu’elles prévoient pour l’établissement public de coopération intercommunale rejoint par cette commune est déterminée au prorata de la part de la commune dans la compensation à laquelle aurait eu droit l’établissement public de coopération intercommunale qu’elle a quitté si son périmètre n’avait pas été modifié, et non par application aux bases d’imposition de la commune du taux intercommunal applicable en 2017 dans l’établissement public de coopération intercommunal qu’elle a rejoint. Ce texte clair n’appelle aucune interprétation par référence à l’intention du législateur, révélée par les débats parlementaires préalables à l’adoption de la loi du 28 décembre 2019 susvisée, d’assurer aux collectivités une compensation intégrale des pertes de recettes fiscales résultant de la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales.

Le préfet de la Sarthe, à qui ces dispositions ne conféraient aucune marge d’appréciation dans le mode de calcul de la fraction de taxe sur la valeur ajoutée attribuée à la communauté de communes du Val de Sarthe à ce titre, n’a dès lors entaché sa décision ni d’erreur de droit ni d’erreur d’appréciation.

En second lieu, l’article R. 771-3 du code de justice administrative dispose : « Le moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution est soulevé, conformément aux dispositions de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, à peine d’irrecevabilité, dans un mémoire distinct et motivé. Ce mémoire, ainsi que, le cas échéant, l’enveloppe qui le contient, portent la mention : "question prioritaire de constitutionnalité”. ». Aux termes de l’article R. 771-4 du même code : « L’irrecevabilité tirée du défaut de présentation, dans un mémoire distinct et motivé, du moyen visé à l’article précédent peut être opposée sans qu’il soit fait application des articles R. 611-7 et R. 612-1. ».

En soutenant que les dispositions précitées du B du V de l’article 16 de la loi du 28 décembre 2019 susvisée créent une rupture d’égalité devant les charges publiques au détriment des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels des communes ont adhéré après 2017, la communauté de communes du Val de Sarthe doit être regardée comme soutenant que ces dispositions portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, en particulier à l’article 13 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789. Ce moyen, qui n’a pas été présenté dans un mémoire distinct et motivé, ne peut qu’être écarté comme irrecevable. A supposer que la requérante aurait entendu invoquer la violation du principe d’égalité par la décision même du 11 août 2022, un tel moyen ne peut qu’être écarté dès lors que le préfet de la Sarthe s’est borné à appliquer les dispositions de la loi citées au point 5.

En ce qui concerne la demande indemnitaire présentée par la communauté de communes du Val de Sarthe :

En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 5 à 9 ci-dessus que l’arrêté du préfet de la Sarthe du 11 août 2022 n’est pas entaché d’une illégalité fautive susceptible d’engager la responsabilité de l’Etat.

En second lieu, la responsabilité sans faute de l’Etat du fait des lois est susceptible d’être engagée, sur le fondement de l’égalité devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l’adoption d’une loi, à la condition que cette loi n’ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.

Il résulte de l’instruction que la communauté de communes du Val de Sarthe bénéficie d’une compensation de la suppression de la taxe d’habitation d’un montant de 2 951 699 euros pour l’année 2021 et 3 037 046 euros pour l’année 2022. Elle allègue subir, du fait des dispositions précitées du 5 du B du V. de l’article 16 de la loi du 28 décembre 2019 susvisée qui conduisent à retenir un taux appliqué aux bases situées sur le territoire de la commune de Cérans-Foulletourte inférieur au taux appliqué aux bases situées sur le territoire de ses autres communes membres, une sous-compensation d’un montant, non contesté en défense, de 111 920 euros en 2021 et 115 155,88 euros en 2022, soit 3,8 % du montant de la compensation qui lui a été accordée. Le préjudice qu’elle invoque ne revêt ainsi pas un caractère anormalement grave. Elle n’est dès lors pas fondée à obtenir l’engagement de la responsabilité de l’Etat du fait de la loi sur le fondement de l’égalité devant les charges publiques.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée à la demande indemnitaire présentée par la communauté de communes du Val de Sarthe devant le tribunal administratif, que celle-ci n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Le présent arrêt, qui rejette les conclusions principales de la requête de communauté de communes du Val de Sarthe, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction de la requête d’appel doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par la communauté de communes du Val de Sarthe au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la communauté de communes du Val de Sarthe est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la communauté de communes du Val de Sarthe et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée, pour information au préfet de la Sarthe.

Délibéré après l’audience du 10 mars 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Catroux, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 mars 2026.

Le rapporteur,

B. MAS

Le président,

L. LAINÉ

Le greffier,

C. WOLF

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.