Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me A… B… a demandé au tribunal administratif de Nantes d’annuler la décision du 7 mars 2019 par laquelle le conseil d’administration de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest a mis en œuvre le dispositif d’administration provisoire de la Caisse locale de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville et a mis fin au mandat des membres du conseil d’administration de cette caisse.

Par un jugement n° 2002765 du 21 novembre 2024, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 16 janvier 2025 et 8 octobre 2025, M^me B…, représentée par M^e Bernot, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Nantes du 21 novembre 2024 ;

2°) d’annuler la décision du conseil d’administration de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest du 7 mars 2019 ;

3°) d’enjoindre à la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest de convoquer une assemblée générale de la Caisse de crédit mutuel Brive Hôtel de Ville en vue de l’élection de nouveaux administrateurs de cette caisse, dans un délai de trois mois à compter de l’arrêt à intervenir ;

4°) de mettre à la charge de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest le versement de la somme de 2 400 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la décision contestée a été prise au terme d’une procédure irrégulière, faute de respect d’une procédure contradictoire préalable, laquelle s’imposait en vertu d’un principe général du droit applicable aux sanctions administratives et en vertu de l’article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest ;

- cette décision ne lui a pas été notifiée ;

- il n’est pas justifié de la régularité de l’inscription de l’affaire à l’ordre du jour du conseil d’administration de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest du 7 mars 2019, de la tenue des débats en séance et des modalités du vote des conseillers ;

- la décision contestée est entachée d’erreur d’appréciation au regard de l’article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest, en l’absence de dysfonctionnement grave des organes statutaires de la Caisse de crédit mutuel Brive Hôtel de Ville ;

- la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest a méconnu les règles de contrôle interne résultant de l’arrêté du 3 novembre 2004, ainsi que le principe de gouvernance démocratique résultant de la loi du 10 septembre 1947.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 septembre 2025, la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest, représentée par M^e Hounieu, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de M^me B… le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- la demande présentée par M^me B… devant le tribunal administratif de Nantes, qui tendait à l’annulation d’un acte insusceptible de recours, était irrecevable ;

- les moyens invoqués ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code monétaire et financier ;

- la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Mas,

- les conclusions de M. Chabernaud, rapporteur public,

- et les observations de M^e Boissy, représentant M^me B…, et de M^e Rouget, représentant la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest.

Considérant ce qui suit :

Par une décision du 7 mars 2019, le conseil d’administration de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest (la Fédération) a décidé la mise en œuvre d’un dispositif d’administration provisoire de la Caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville (la Caisse) et a mis fin au mandat des membres du conseil d’administration de cette caisse. M^me B…, qui était membre de ce conseil d’administration, a demandé au tribunal administratif de Nantes l’annulation de cette décision. Elle relève appel du jugement du 21 novembre 2024 par lequel cette demande a été rejetée.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

Aux termes de l’article L. 512-56 du code monétaire et financier : « Chaque caisse de crédit mutuel doit adhérer à une fédération régionale et chaque fédération régionale doit adhérer à la confédération nationale du crédit mutuel dont les statuts sont approuvés par le ministre chargé de l’économie. / La confédération nationale du crédit mutuel est chargée : / (…) 2. D’exercer un contrôle administratif, technique et financier sur l’organisation et la gestion de chaque caisse de crédit mutuel. / 3. De prendre toutes mesures nécessaires au bon fonctionnement du crédit mutuel, notamment en favorisant la création de nouvelles caisses ou en provoquant la suppression de caisses existantes, soit par voie de fusion avec une ou plusieurs caisses, soit par voie de liquidation amiable. » En attribuant à la confédération nationale du crédit mutuel la mission de veiller au bon fonctionnement du crédit mutuel et en la dotant des pouvoirs les plus étendus d’organisation et de gestion sur les caisses qu’elle représente, le législateur a confié à cette confédération, bien que celle-ci soit une association de droit privé régie par la loi du 1er juillet 1901, l’exécution, sous le contrôle de l’administration, d’un service public de crédit mutuel impliquant l’usage de prérogatives de puissance publique telles que la création, la fusion, la dissolution ou la mise sous administration provisoire des caisses locales.

Aux termes de l’article 32 des statuts de la confédération nationale du crédit mutuel : « En cas (…) de dysfonctionnement grave des organes statutaires d’une fédération, d’une caisse fédérale de Crédit Mutuel (…) ou d’une caisse locale de Crédit Mutuel (…), il est mis en place un dispositif d’administration provisoire. / Sa mise en œuvre appartient : / (…) aux fédérations pour les caisses de Crédit Mutuel, par délégation de la Confédération et sous son autorité et, le cas échéant, à son initiative. ». L’article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest organise la mise en place du dispositif d’admission provisoire par la fédération, agissant par délégation de la confédération, aux conditions suivantes : « a) Constat d’une vacance ou d’un dysfonctionnement grave des organes statutaires de la caisse concernée. / b) Convocation du Président du Conseil d’Administration par le Président du Conseil d’Administration de la Fédération, et information écrite par celui-ci aux Administrateurs de la Caisse sur l’ouverture de la procédure. / c) A l’issue de l’audition du Président du Conseil d’Administration, le Conseil d’Administration de la Fédération peut leur adresser une mise en demeure et en communiquer la copie à tous les Administrateurs concernés. / d) Si la mise en demeure reste infructueuse dans le délai imparti, le dispositif d’administration provisoire est mis en œuvre. / Si la situation l’exige, le Conseil d’Administration de la Fédération peut, immédiatement après avoir constaté la vacance ou le dysfonctionnement grave des organes statutaires de la Caisse concernée et sans audition préalable, mettre en œuvre le dispositif d’administration provisoire. ». Le 2 du même article dispose : « La mise en œuvre du dispositif d’administration provisoire comporte les étapes suivantes : / a) Décision du Conseil d’Administration de la Fédération de mettre en œuvre le dispositif d’administration provisoire de la Caisse concernée et de mettre fin aux mandats de ses Administrateurs. / b) Notification de cette décision aux intéressés. / (…) ».

En ce qui concerne la légalité externe de la décision contestée :

En premier lieu, il ne ressort pas des statuts de la Fédération que l’ordre du jour du conseil d’administration de cette association devrait, à peine d’irrégularité, être communiqué aux membres de ce conseil dans le respect d’un délai minimal avant la séance. Le moyen tiré de ce que les conseillers n’auraient pu être informés dans un délai suffisant avant la séance du 7 mars 2019 de l’inscription à l’ordre du jour de la mise en œuvre du dispositif d’administration provisoire de la Caisse doit dès lors être écarté comme inopérant.

En deuxième lieu, les statuts de cette association ne régissent pas davantage les modalités selon lesquelles les membres du conseil d’administration sont informés quant aux sujets inscrits à l’ordre du jour. M^me B… ne peut dès lors soutenir utilement que, lors de la séance du 7 mars 2019, les membres du conseil d’administration de la Fédération, dont il ressort du compte-rendu de la réunion qu’ils ont été informés des échanges intervenus entre les représentants de cette association et le président et les membres du conseil d’administration de la Caisse, notamment en ce qui concerne l’élaboration et le contenu des comptes de cette dernière, n’auraient pas bénéficié d’une information suffisante, faute notamment qu’il ait été procédé à l’audition du président du conseil d’administration de cette caisse.

En troisième lieu, il résulte des dispositions précitées du 2 de l’article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest que la fin du mandat des administrateurs d’une caisse de crédit mutuel est la conséquence nécessaire de la décision de mise en œuvre d’un dispositif d’administration provisoire de cette caisse et ne résulte pas d’une décision distincte et détachable, prise au regard de fautes commises par ces administrateurs. La décision contestée portant mise en œuvre d’un dispositif d’administration provisoire de la Caisse, qui a pour objet de remédier à de graves dysfonctionnements de cette caisse, susceptibles de perturber le bon fonctionnement et d’interrompre la continuité du service public confié à cet organisme par le législateur, et non de sanctionner des fautes commises par certains administrateurs de cette caisse, n’a pas le caractère d’une sanction administrative. M^me B… n’est dès lors pas fondée à soutenir qu’elle aurait dû être adoptée au terme d’une procédure contradictoire en vertu d’un principe général du droit applicable aux sanctions administratives.

En quatrième lieu, la décision contestée est motivée par deux circonstances, qualifiées par le conseil d’administration de la Fédération de dysfonctionnements graves des organes statutaires de la Caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville au sens des dispositions précitées de l’article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales, résultant de ce que le président du conseil d’administration de cette caisse a refusé de signer la lettre de représentation et que le conseil d’administration a refusé d’arrêter les comptes de la caisse pour l’exercice 2018. D’une part, la signature de la lettre de représentation est nécessaire à la certification des comptes par l’inspection fédérale, mission exercée par la Fédération par délégation et sous le contrôle de la confédération nationale du crédit mutuel, à laquelle elle a été impartie par le législateur. D’autre part, l’arrêt des comptes de la caisse est nécessaire à l’approbation de ces comptes par l’assemblée générale de la Caisse, permettant le versement des intérêts sur les parts sociales dus aux détenteurs de celles-ci, ainsi qu’à l’établissement et l’approbation des comptes consolidés des caisses régionale, fédérale et confédérale, conformément à une exigence résultant du code monétaire et financier. En outre, les comptes de la caisse devaient être arrêtés dans un délai contraint compte-tenu de la succession des assemblées générales locales, fédérales et confédérale devant successivement approuver les différents comptes consolidés, dont le calendrier avait été établi avant que le conseil d’administration de la Caisse ne refuse d’arrêter les comptes de la caisse. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l’assemblée générale de la Caisse devant arrêter les comptes pour l’exercice 2018, prévue le 5 avril 2019, pouvait être significativement reportée compte tenu des difficultés pratiques d’organisation inhérentes à un tel report et de la nécessité de disposer d’un délai suffisant pour établir les comptes consolidés qui devaient être arrêtés par les conseils d’administration des différentes instances puis approuvés par les assemblées générales de la Caisse fédérale de crédit mutuel le 10 mai 2019, de la Fédération le 16 mai 2019 et de la confédération nationale du crédit mutuel le 26 mai 2019. Il ne ressort pas davantage des pièces du dossier que, compte tenu du délai restant avant l’assemblée générale de la Caisse du 5 avril 2019 et au regard des échanges déjà intervenus entre les représentants de la Fédération et les administrateurs de la Caisse, qui ne permettaient pas d’envisager l’intervention d’une décision d’arrêt des comptes à brève échéance, il aurait été possible de procéder à l’audition du président de la Caisse puis à une mise en demeure avant, le cas échéant, de mettre en œuvre un dispositif d’administration provisoire en temps utile pour que les comptes soient arrêtés avant cette assemblée générale. Dans ces conditions, les deux circonstances relevées par la décision contestée étaient de nature à affecter le fonctionnement de la caisse à brève échéance et justifiaient que le dispositif d’administration provisoire soit mis en œuvre immédiatement, conformément aux dispositions précitées de l’article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest. Le moyen tiré de ce que cette décision aurait été prise au terme d’une procédure irrégulière faute qu’ait été respectée la procédure contradictoire prévue par les dispositions de cet article doit dès lors être écarté.

En cinquième lieu, il ressort du compte-rendu de la séance du 7 mars 2019 du conseil d’administration de la Fédération que la délibération contestée a été approuvée à l’unanimité des membres présents ou représentés. En affirmant qu’il conviendra de « vérifier (…) les conditions de vote des administrateurs de la Fédération », sans préciser davantage les raisons pour lesquelles les opérations de vote auraient pu être irrégulières, M^me B… n’assortit pas son moyen des précisions nécessaires pour en apprécier le bien-fondé.

En sixième lieu, les membres du conseil d’administration de la Caisse, au mandat duquel il a été mis fin par la décision contestée du 7 mars 2019, ont été informés de cette décision par un courrier du président du conseil d’administration de la Fédération du même jour, conformément aux dispositions de l’article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales de la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest. Il ne résulte d’aucune disposition légale ou réglementaire que la décision du conseil d’administration elle-même, qui n’a pas le caractère d’une décision individuelle dont les membres du conseil d’administration de la Caisse seraient les destinataires, aurait dû être notifiée à ces derniers. Au surplus, l’éventuelle irrégularité des mesures de publicité et de notification d’une décision administrative est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de celle-ci. Le moyen tiré de ce que la décision contestée du conseil d’administration de la Fédération du 7 mars 2019 n’a pas été notifiée aux membres du conseil d’administration de la Caisse doit dès lors être écarté.

En ce qui concerne la légalité interne de la décision contestée :

En premier lieu, le refus par le président du conseil d’administration de la Caisse de signer la lettre de représentation et le refus par le conseil d’administration de cette caisse d’en arrêter les comptes constituent des manquements des organes statutaires de la caisse à leurs obligations statutaires, résultant notamment de l’article 13 des statuts de cette caisse. Ces décisions ont été motivées par une insuffisante information quant aux charges de personnel et les autres charges d’exploitation, malgré différentes demandes d’éclaircissements, qui n’aurait pas permis d’approuver les comptes de l’exercice 2018. Toutefois, d’une part, un tel motif ne peut justifier l’absence de signature de la lettre de représentation, qui a pour objet de certifier que l’inspection fédérale a disposé de l’intégralité des renseignements et informations lui permettant d’apprécier la régularité et la sincérité des comptes annuels de l’année 2018 et non de valider ceux-ci. D’autre part, il ressort des pièces du dossier que, en réponse aux demandes des administrateurs de la Caisse, des éléments justificatifs des charges ont été mis à disposition de ces derniers à la caisse locale le 5 novembre 2018 puis, à nouveau, le 31 janvier 2019, avant d’être présentés lors d’une réunion avec le président du conseil d’administration de la Caisse et quatre membres de ce conseil le 28 février 2019. Si M^me B… soutient que ces éléments étaient insuffisants, dès lors notamment que les éléments mis à disposition le 5 novembre 2018 ne portaient que sur les exercices 2015 à 2017 et non sur l’exercice 2018, il n’est pas contesté que les administrateurs de la Caisse n’ont fait aucune démarche afin de consulter ces documents, de sorte que le refus d’arrêter les comptes ne peut résulter de cette insuffisance alléguée. En outre, il ressort du compte-rendu de la réunion du 28 février 2019, établi par un représentant de la Fédération et non sérieusement contesté, que le refus d’arrêter les comptes a été principalement justifié par les administrateurs de la caisse par des désaccords avec la Fédération sans rapport avec l’exactitude de ces comptes. Enfin, le refus de signer la lettre de représentation et d’arrêter les comptes était susceptible de perturber significativement le fonctionnement de la Caisse de crédit mutuel de Brive Hôtel de Ville et du groupe Crédit mutuel dans son ensemble à brève échéance, ainsi qu’il a été dit au point 7 ci-dessus. Ainsi, en qualifiant ces faits de dysfonctionnement grave des organes statutaires de la Caisse, le conseil d’administration de la Fédération a fait une exacte application des dispositions précitées de l’article 36 du règlement général de fonctionnement des caisses locales.

En second lieu, la circonstance que, en limitant les possibilités d’accès des membres du conseil d’administration de la Caisse aux documents comptables susceptibles de justifier les comptes de cette caisse, la Fédération aurait méconnu les règles de contrôle interne résultant de l’arrêté du 3 novembre 2004, ainsi que le principe de gouvernance démocratique résultant de la loi du 10 septembre 1947, serait par elle-même sans incidence sur la légalité de la décision contestée.

Il résulte de tout ce qui précède et sans qu’il soit besoin d’examiner la recevabilité de la demande qu’il a présentée devant le tribunal administratif que M^me B… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté sa demande.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

Le présent arrêt, qui rejette les conclusions à fin d’annulation de la requête de M^me B…, n’appelle aucune mesure d’exécution. Par suite, les conclusions à fin d’injonction présentées par M^me B… doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la Fédération, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, le versement de la somme demandée par M^me B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de M^me B… le versement à la Fédération d’une somme de 300 euros en application des mêmes dispositions.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de M^me B… est rejetée.

Article 2 : M^me B… versera à la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest une somme de 300 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A… B… et à la Fédération du crédit mutuel de Loire-Atlantique et du Centre Ouest.

Délibéré après l’audience du 17 février 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Lainé, président de chambre,

- M. Catroux, premier conseiller,

- M. Mas, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mars 2026.

Le rapporteur,

B. MAS

Le président,

L. LAINÉ

La greffière,

A. MARTIN

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et énergétique en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.