Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société anonyme (SA) Aéroports de Paris a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision, publiée le 6 décembre 2023 au bulletin d’informations administratives de la préfecture de la Seine-Saint-Denis, portant mise à jour, en application des dispositions du I de l’article 1518 ter du code général des impôts, des paramètres départementaux d’évaluation des locaux professionnels pour l’année 2024, en tant qu’elle concerne la grille tarifaire applicable au secteur 6.

Par un jugement n° 2401693 du 3 mai 2024, le tribunal administratif de Montreuil a annulé cette décision en tant qu’elle concerne la grille tarifaire applicable au secteur 6.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 27 juin 2024, et des mémoires enregistrés les 3 mars, 13 juin, 27 juin et 4 septembre 2025, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Montreuil du 3 mai 2024 ;

2°) de rejeter la demande présentée par la société Aéroports de Paris (ADP) devant ce tribunal ou de juger que l’irrégularité en la forme de l’acte attaqué n’est pas de nature à remettre en cause la régularité des impositions.

Il soutient que :

- les premiers juges ont omis de relever d’office l’irrecevabilité partielle des conclusions de la société ADP, qui n’avait intérêt à agir qu’en tant que la décision litigieuse actualise les valeurs locatives des catégories de locaux dont elle est propriétaire ;

- les premiers juges n’ont pas tiré les conséquences de leurs propres constatations et ont méconnu leur office en annulant la décision de mise à jour de la grille tarifaire pour l’ensemble du secteur 6, et non en ce qui concerne les seules catégories de locaux dont la société ADP est propriétaire, seules concernées par les moyens soulevés ;

- ils auraient dû mettre en œuvre leurs pouvoirs généraux d’instruction en sollicitant des précisions quant aux modalités de détermination des mises à jour tarifaires de l’année 2024 ;

- la décision en litige n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation, dès lors que l’évolution tarifaire retenue résulte, pour les catégories DEP2 et MAG3, de la moyenne de l’évolution annuelle des loyers de ces deux catégories au titre des trois années précédentes, et pour les catégories BUR1 et DEP4, d’un coefficient d’évolution départemental ;

- les éventuelles irrégularités entachant la constitution des grilles tarifaires ne pouvaient être contestées que dans les deux mois suivant leur publication ;

- l’absence des mentions prévues par l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration est dépourvu d’incidence, dès lors que les services étaient en situation de compétence liée et que toute irrégularité n’entraîne pas la décharge de l’imposition.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 janvier, 20 mars, 29 juillet et 16 septembre 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la société ADP, représentée par M^e Bussac, conclut au rejet de la requête.

Elle soutient que :

elle avait intérêt à agir contre la décision fixant l’évolution de la grille tarifaire pour l’ensemble du secteur 6 ;

la décision en litige est entachée d’un vice de forme substantiel, dès lors qu’elle méconnaît les dispositions de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

les valeurs déterminées par la décision litigieuse sont entachées d’une erreur manifeste d’appréciation, compte tenu de la surévaluation des tarifs actualisés, de la méthode retenue par l’administration fiscale, du caractère incomplet et inexact des données prises en considération et de l’incohérence avec l’état du marché locatif et l’évolution économique ;

s’agissant d’une opération complexe, elle est recevable à exciper de l’illégalité de la constitution des grilles tarifaires à l’appui de ses conclusions dirigées contre la décision fixant son évolution.

Par une ordonnance du 8 septembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée, en dernier lieu, au 19 septembre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

- le code des relations entre le public et l’administration ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bories,

- les conclusions de M. Perroy, rapporteur public,

- et les observations de M^e Bussac, représentant la société ADP.

Considérant ce qui suit :

1. La SA Aéroports de Paris (ADP) est redevable de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la cotisation foncière des entreprises à raison de la propriété de plusieurs parcelles et locaux situés notamment dans le secteur 6 de la grille tarifaire des valeurs locatives des locaux professionnels du département de la Seine-Saint-Denis. Par une décision, prise pour l’application du I de l’article 1518 ter du code général des impôts et publiée le 6 décembre 2023 au bulletin d’informations administratives de la préfecture de la Seine-Saint-Denis, les tarifs par mètre carré à retenir pour la détermination de la valeur locative des propriétés bâties ou fractions de propriété à usage commercial situées dans ce département ont été mis à jour par l’administration fiscale, en vue de l’établissement des impositions locales de l’année 2024. Par un jugement du 3 mai 2024, le tribunal administratif de Montreuil a annulé la décision publiée le 6 décembre 2023 en tant qu’elle concerne la grille tarifaire applicable au secteur 6. Le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique relève régulièrement appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement :

2. Les moyens, soulevés par le ministre, tirés de ce que les premiers juges ont statué au fond, à tort, sur des conclusions irrecevables, n’ont pas tiré les conséquences de leurs propres constatations et ont omis de faire usage de leurs pouvoirs d’instruction relèvent du bien-fondé du jugement et ne sont pas susceptible d’en affecter la régularité.

Sur la recevabilité de la demande de première instance ;

3. Compte tenu des différentes composantes des paramètres qui déterminent les valeurs locatives des locaux professionnels et leur mise à jour, la décision portant mise à jour de ces valeurs est divisible. Par suite, un requérant n’a intérêt à demander l’annulation d’une telle décision qu’en tant qu’elle porte sur les tarifs applicables aux secteurs et catégories dont relèvent les locaux au titre desquels il est ou sera redevable d’un impôt direct local, sans qu’il puisse se prévaloir ni de la circonstance que d’autres locaux seraient la propriété de certaines de ses filiales ni de la portée des moyens qu’il soulève.

4. Il ressort des pièces du dossier que la société ADP est redevable au titre de locaux commerciaux relevant des catégories 1 à 3 (BUR1, BUR2, BUR3) du sous-groupe bureaux et locaux divers assimilables, 2 à 4 (DEP2, DEP3, DEP4) du sous-groupe lieux de dépôt ou de stockage et parcs de stationnement, 1 et 2 (HOT1, HOT2) du sous-groupe hôtels et locaux assimilables et 3 et 4 (MAG3, MAG4) du sous-groupe magasins et lieux de vente du secteur 6 de la Seine-Saint-Denis. Par suite, elle n’avait intérêt à demander l’annulation de la décision attaquée qu’en tant qu’elle concerne ces catégories de locaux. Dès lors, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres de ses moyens ayant la même portée, le ministre est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a fait droit aux conclusions de la société ADP en tant qu’elles visaient des catégories dont ne relèvent pas les locaux qu’elle possède.

Sur le moyen retenu par le tribunal :

5. En vertu des dispositions de l’article 1498 du code général des impôts, pour la détermination de la valeur locative des propriétés bâties, les locaux professionnels sont classés dans des sous-groupes, en fonction de leur nature et de leur destination et, à l’intérieur d’un sous-groupe, par catégories, en fonction de leur utilisation, de leurs caractéristiques physiques, de leur situation et de leur consistance. Il est en outre constitué, dans chaque département, un ou plusieurs secteurs d’évaluation qui regroupent les communes ou sections cadastrales de communes qui, dans le département, présentent un marché locatif homogène. La valeur locative de chaque propriété bâtie ou fraction de propriété bâtie est obtenue par application à la surface pondérée du local d’un tarif par mètre carré, dont le 2 du B du II de cet article précise qu’il est déterminé sur la base des loyers moyens constatés dans chaque secteur d’évaluation par catégorie de propriétés. Aux termes du I de l’article 1518 ter du même code : « (…) les tarifs définis au 2 du B du II de l’article 1498 sont mis à jour par l’administration fiscale à partir de l’évolution des loyers constatés dans les déclarations prévues à l’article 1498 bis. Ces tarifs sont mis à jour chaque année dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. / Lorsque ces loyers sont en nombre insuffisant ou ne peuvent, compte tenu de leur montant par rapport au montant du loyer moyen du secteur d’évaluation, être retenus, ces tarifs sont mis à jour dans les conditions prévues au deuxième alinéa du IV (…) », lequel prévoit une mise à jour « par application d’un coefficient égal à celui de l’évolution, au niveau départemental, des loyers constatés dans les déclarations prévues à l’article 1498 bis pour les locaux professionnels relevant des catégories qui regroupent le plus grand nombre de locaux et qui, ensemble, représentent au total plus de la moitié des locaux du département ». Aux termes de l’article 334 A de l’annexe II à ce code : « I. – Pour l’application du I de l’article 1518 ter du code général des impôts, les tarifs sont mis à jour chaque année, en vue de l’établissement des impositions de l’année suivante, en appliquant des coefficients d’évolution aux derniers tarifs publiés. / Pour chaque secteur d’évaluation, le coefficient d’évolution est calculé, pour chaque catégorie, en faisant la moyenne de l’évolution annuelle des loyers des trois années précédant l’année de la mise à jour. / L’évolution annuelle des loyers du secteur d’évaluation est appréciée, pour chaque catégorie, en faisant le rapport entre la moyenne des loyers de l’année et la moyenne des loyers de l’année précédente. Les loyers retenus pour ce calcul sont ceux qui remplissent les conditions prévues au II. / Si le nombre de loyers respectant les conditions mentionnées au II est inférieur à quatre, l’évolution annuelle des loyers est appréciée dans les conditions prévues au III. / II. – Pour une année et un secteur d’évaluation donnés, les loyers retenus sont les loyers constatés dans les déclarations prévues à l’article 1498 bis pour les locaux professionnels et vérifiant les conditions suivantes : / 1° Le loyer correspond à un local dont la surface et la catégorie n’ont pas varié depuis l’année précédente ; / 2° Le montant du loyer n’est pas nul ou significativement éloigné du loyer moyen dans le secteur d’évaluation ; / 3° Le montant du loyer n’a pas fait l’objet d’une variation supérieure à 10 % depuis l’année précédente. / Chaque loyer est exprimé en euros par mètre carré en faisant le rapport entre le loyer annuel déclaré et la surface pondérée du local. / III. – Le coefficient d’évolution départemental mentionné aux deuxième et troisième alinéas du IV de l’article 1518 ter précité est calculé en faisant la moyenne des coefficients d’évolution départementaux annuels des trois années précédant l’année de la mise à jour. / Le coefficient d’évolution départemental annuel est calculé en faisant le rapport entre la moyenne des loyers de l’année et la moyenne des loyers de l’année précédente. / Les loyers retenus sont ceux qui remplissent les conditions du II déterminées au niveau du département et qui, en outre, relèvent des catégories qui regroupent le plus grand nombre de locaux professionnels et qui ensemble, représentent au total plus de la moitié des locaux du département. (…)».

6. Il appartient au juge de l’excès de pouvoir de former sa conviction sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties. Si le juge peut écarter des allégations qu’il jugerait insuffisamment étayées, il ne saurait exiger de l’auteur du recours que ce dernier apporte la preuve des faits qu’il avance. Le cas échéant, il revient au juge, avant de se prononcer sur une requête assortie d’allégations sérieuses non démenties par les éléments produits par l’administration en défense, de mettre en œuvre ses pouvoirs généraux d’instruction des requêtes et de prendre toutes mesures propres à lui procurer, par les voies de droit, les éléments de nature à lui permettre de former sa conviction, en particulier en exigeant de l’administration compétente la production de tout document susceptible de permettre de vérifier les allégations du demandeur.

7. Ainsi, lorsqu’un requérant conteste, devant le juge de l’excès de pouvoir, la mise à jour des tarifs applicables pour la détermination de la valeur locative d’un local professionnel et qu’il fait état d’éléments suffisamment étayés à l’appui de son recours, il appartient au juge de se déterminer sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties, l’administration, sollicitée en tant que de besoin par le juge, devant apporter au débat les éléments relatifs au calcul de cette mise à jour.

8. Pour annuler la décision portant mise à jour des tarifs par mètre carré à retenir pour la détermination de la valeur locative des locaux professionnels pour l’année 2024, les premiers juges ont considéré que la société ADP produisait des éléments sérieux permettant de s’interroger sur les loyers retenus par l’administration pour les catégories BUR1, DEP2, DEP4 et MAG3, et que celle-ci se bornait, en réponse, à invoquer le caractère automatique de l’analyse de l’évolution des loyers, sans apporter de réelle justification de son bien-fondé.

En ce qui concerne les critiques communes à toutes les catégories :

9. L’exception d’illégalité d’un acte non réglementaire n’est recevable que si cet acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.

10. Il est constant que le délai de recours ouvert contre les décisions délimitant les secteurs d’évaluation et fixant les tarifs était expiré à la date d’introduction de la demande dirigée par la société ADP contre la décision de mise à jour des tarifs publiée le 6 décembre 2023. Dans ces conditions, et alors que n’existait pas entre les décisions délimitant les secteurs d’évaluation et fixant les tarifs et celle publiée le 6 décembre 2023 un lien tel que les illégalités dont les premières seraient entachées puissent, en dépit de leur caractère définitif, être invoquées à l’appui de conclusions dirigées contre la décision ultérieure de mise à jour, la société ADP ne peut utilement critiquer la constitution des secteurs d’évaluation ni faire valoir que la mise à jour augmenterait des tarifs déjà surévalués ou incohérents.

En ce qui concerne les catégories DEP2 et MAG3 :

11. Le ministre de l’économie, des finances, et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique fait valoir que le coefficient d’évolution appliqué pour 2024 aux locaux relevant des catégories DEP2 (lieux de dépôt couverts) et MAG3 (magasins appartenant à un ensemble commercial) du secteur 6 du département de la Seine-Saint-Denis, fixé à 1,012, résulte de la moyenne de l’évolution annuelle des loyers de ces catégories au titre des trois années précédant celle de la mise à jour. Il produit, pour la première fois en appel, les listes de locaux situés dans ces catégories, ainsi que leur surface pondérée, et démontre ainsi l’évolution annuelle de leurs loyers entre l’année 2020 et l’année 2023. La société ADP critique, en défense, la méthode utilisée par l’administration fiscale, en soutenant qu’elle aurait dû calculer les moyennes d’évolution annuelle des loyers en les pondérant des surfaces respectives des locaux relevant d’une catégorie et d’un secteur déterminés. Toutefois, si l’article 334 A de l’annexe II du code général des impôts prévoit que chaque loyer est exprimé en euros par mètre carré en faisant le rapport entre le loyer annuel déclaré et la surface pondérée du local, il dispose que, pour chaque catégorie dans chaque secteur d’évaluation, le coefficient d’évolution est calculé en faisant la moyenne de l’évolution annuelle des loyers des trois années précédant l’année de la mise à jour, sans prévoir aucune pondération de ces loyers. Enfin, si la société ADP fait valoir, s’agissant des locaux relevant de la catégorie MAG3, que des loyers n’ont pas été facturés pendant la crise sanitaire, il n’en résulte pas que l’administration se serait nécessairement fondée sur des données inexactes, eu égard aux conditions posées par le II de l’article 334 A pour que des loyers soient retenus. Dans ces conditions, il ne ressort pas des pièces du dossier que le calcul du coefficient d’évolution applicable aux locaux relevant des catégories DEP2 et MAG3 méconnaîtrait les dispositions de l’article 1518 ter du code général des impôts et de l’article 334 A de l’annexe II de ce code.

En ce qui concerne les catégories BUR1 et DEP4 :

12. D’une part, le ministre fait valoir qu’en l’absence d’un nombre de loyers égal ou supérieur à quatre respectant les conditions mentionnées au II de l’article 334 A de l’annexe II précité, le taux d’évolution appliqué en 2024 aux catégories BUR1 (locaux à usage de bureaux d’agencement ancien) et DEP4 (parcs de stationnement couverts) du secteur 6 du département de la Seine-Saint-Denis résulte du coefficient départemental, fixé à 1,009, obtenu en faisant la moyenne des coefficients d’évolution départementaux annuels des trois années précédentes. Il produit, pour la première fois en appel, des extraits du fichier « DECLOYER » pour les années correspondantes, concernant chacun des neuf locaux de la catégorie DEP4 du secteur 6, dont il ressort que le loyer d’un seul local a été renseigné dans cette base de données. Dans ces conditions, et alors même que certains contribuables locataires auraient méconnu l’obligation déclarative prévue à l’article 1498 bis du code général des impôts, le nombre de loyers exploitables pour cette catégorie était inférieur à quatre, de sorte que, sans que la société ADP puisse utilement se prévaloir, à l’appui de sa critique des coefficients d’évolution, de la circonstance que des locaux de la catégorie HOT1 (hôtels confort) pourraient être utilisés comme parkings par les usagers de l’aéroport, c’est par une exacte application de l’article 334 A de l’annexe II du code général des impôts que l’administration a eu recours au coefficient départemental prévu par le III de cet article pour la catégorie DEP4. La société ADP ne conteste en outre pas sérieusement le nombre de loyers exploitables dans la catégorie BUR1.

13. D’autre part, si la société ADP fait valoir que la crise sanitaire liée à l’épidémie de covid-19 et l’essor du télétravail ont durablement affecté le taux d’occupation et les tarifs de l’immobilier commercial en Ile-de-France, que les tarifs qu’elle pratique dans le secteur 6 de la Seine-Saint-Denis sont inférieurs à ceux qui résultent de la grille tarifaire litigieuse et que les taux litigieux révèlent des anomalies entre les différentes catégories de locaux qu’elle détient, ces éléments n’établissent pas l’existence d’une erreur dans le calcul du coefficient d’évolution applicable aux tarifs de valeur locative de l’année précédente.

14. Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que le tribunal s’est fondé sur le moyen tiré de l’absence de justification du bien-fondé des évolutions tarifaires retenues pour annuler la décision en litige. Il appartient toutefois à la cour, saisie par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la société ADP à l’encontre de la décision en litige.

Sur le vice de forme invoqué par la société ADP :

15. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 100-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Le présent code régit les relations entre le public et l’administration en l’absence de dispositions spéciales applicables ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 212-1 du même code : « Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci ».

16. Les dispositions citées au point 5, qui se bornent à prévoir les conditions d’actualisation, de publication et de notification des tarifs, ne contiennent aucune règle portant sur la signature ou les mentions relatives à l’auteur des décisions prises en application du I de l’article 1518 ter du code général des impôts. Elles ne peuvent ainsi être considérées comme des dispositions spéciales au sens de l’article L. 100-1 du code des relations entre le public et l’administration cité au point précédent, qui feraient obstacle à la mise en œuvre des règles édictées en cette matière par l’article L. 212-1 du même code également précité. Il en résulte que ces décisions, par lesquelles l’administration fiscale met à jour annuellement les tarifs définis au 2 du B du II de l’article 1498 du code général des impôts, doivent respecter les exigences du premier alinéa de l’article L. 212-1 du code des relations entre le public et l’administration et comporter, en conséquence, la signature de leur auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci.

17. D’une part, il ressort des pièces du dossier que ni l’original de la décision en litige ni sa publication ne comportent la mention du prénom, du nom ou de la qualité de son auteur, pas davantage que la signature de ce dernier, et qu’aucune indication ne permet d’en connaître l’identité. D’autre part, si le ministre se prévaut d’une situation de compétence liée tenant à ce que l’actualisation périodique des paramètres départementaux d’évaluation des locaux professionnels découlerait d’une exploitation automatisée d’éléments extraits de bases de données informatiques, il résulte des dispositions citées au point 5 qu’il appartient à l’administration, pour effectuer cette mise à jour, d’exclure certains loyers selon une pluralité de critères, notamment celui d’un écart significatif vis-à-vis du loyer moyen dans le secteur d’évaluation, de sorte qu’elle doit porter une appréciation sur les données de l’espèce. Enfin, l’annulation prononcée par le tribunal administratif, dans la mesure confirmée par le présent arrêt, n’est pas de nature à emporter des conséquences manifestement excessives.

18. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens soulevés en première instance par la société ADP, que le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique n’est pas fondé à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a annulé la décision portant mise à jour des paramètres départementaux d’évaluation des locaux professionnels pour l’année 2024, en tant qu’elle concerne la grille tarifaire applicable aux catégories BUR 1, BUR2, BUR3, DEP2, DEP3, DEP4, HOT1, HOT2, MAG3 et MAG4 du secteur 6 de la Seine-Saint-Denis.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement du 3 mai 2024 du tribunal administratif de Montreuil est annulé en tant qu’il annule la mise à jour pour l’année 2024 des paramètres départementaux d’évaluation des locaux professionnels du secteur 6 de la Seine-Saint-Denis relevant de catégories autres que BUR1, BUR2, BUR3, DEP2, DEP3, DEP4, HOT1, HOT2, MAG3 et MAG4.

Article 2 : La demande de la société ADP devant le tribunal administratif de Montreuil est rejetée en tant qu’elle tend à l’annulation de la mise à jour pour l’année 2024 des paramètres départementaux d’évaluation des locaux professionnels du secteur 6 de la Seine-Saint-Denis relevant de catégories autres que BUR1, BUR2, BUR3, DEP2, DEP3, DEP4, HOT1, HOT2, MAG3 et MAG4.

Article 3 : Le surplus des conclusions de l’appel du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique est rejeté.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié à la société Aéroports de Paris et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Délibéré après l’audience du 5 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Fombeur, présidente de la cour,

M^me Vidal, présidente de chambre,

M^me Bories, présidente assesseure.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2025.

La rapporteure,

C. BORIES

La présidente,

P. FOMBEUR

Le greffier,

C. MONGIS

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.