Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société anonyme (SA) Aéroports de Paris a demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler la décision du 10 novembre 2023 par laquelle la commission départementale des valeurs locatives de la Seine-Saint-Denis a fixé la liste des parcelles affectées de nouveaux coefficients de localisation dans ce département.

Par un jugement n° 2401663 du 3 mai 2024, le tribunal administratif de Montreuil a annulé la décision du 10 novembre 2023 en tant qu’elle fixe un coefficient de localisation applicable aux parcelles que la société Aéroports de Paris possède sur le territoire de la commune de Tremblay-en-France et a rejeté le surplus de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 3 juillet 2024, et des mémoires enregistrés le 5 novembre 2024 et le 24 décembre 2024, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, la société Aéroports de Paris, représentée par M^e Bussac, doit être regardée comme demandant à la cour :

1°) d’annuler l’article 2 du jugement du tribunal administratif de Montreuil du 3 mai 2024 ;

2°) d’annuler la décision du 10 novembre 2023 ;

3°) à titre subsidiaire, de recalculer le planchonnement pour établir la valeur locative révisée de ses parcelles ;

4°) à titre subsidiaire, d’abroger la décision du 10 novembre 2023 compte tenu du changement dans les circonstances de fait survenu depuis son édiction ;

5°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

En ce qui concerne la régularité du jugement :

- les premiers juges ont omis de répondre à sa demande relative au calcul du planchonnement.

En ce qui concerne le bien-fondé du jugement :

- la décision fixant les coefficients de localisation est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’aucun évènement nouveau ne justifie leur modification ;

- elle est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, compte tenu de la progression du trafic aérien à l’aéroport du Bourget, des travaux ayant affecté les axes le desservant, et de l’attractivité économique des parcelles situés sur le territoire de la commune de Dugny ;

- elle est entachée d’un détournement de pouvoir, compte tenu de la grille de lecture déficiente de la commission départementale des valeurs locatives ;

- elle porte atteinte au principe de non-discrimination garanti par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention ;

- les changements intervenus depuis l’édiction de cette décision justifient son abrogation.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 septembre 2024 et le 4 décembre 2024, le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens ne sont pas fondés.

Par une ordonnance n° 24PA02939 QPC du 14 octobre 2024, la présidente de la 2ème chambre de la cour a refusé de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du quatrième alinéa du 2 du B du II de l’article 1498 du code général des impôts.

La requête a été communiquée à l’établissement public territorial Paris Terre d’Envol, à la commune de Dugny et à la commune de Tremblay-en-France, qui n’ont pas produit d’observations en défense.

Par une ordonnance du 5 décembre 2024, la clôture d’instruction a été fixée au 27 décembre 2024.

Les parties ont été informées le 6 octobre 2025, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que le jugement était susceptible d’être fondé sur trois moyens relevés d’office :

- l’un, tiré de l’irrecevabilité des conclusions tendant à ce qu’il soit procédé à un nouveau calcul du planchonnement ;

- le deuxième, tiré de l’irrecevabilité des conclusions à fin d’abrogation de la décision du 10 novembre 2023, qui ne peuvent être présentées à l’appui de conclusions tendant à l’annulation d’un acte non réglementaire ;

- le dernier, tiré de ce que les conclusions de la société Aéroports de Paris dirigées contre la décision du 10 novembre 2023 ne sont recevables qu’en tant que cette décision concerne les parcelles dont elle est propriétaire sur le territoire de la commune de Dugny.

La société ADP et le ministre ont présenté des observations en réponse à ces moyens soulevés d’office, par deux mémoires enregistrés le 13 octobre 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des impôts et le livre des procédures fiscales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Bories,

- les conclusions de M. Perroy, rapporteur public,

- et les observations de M^e Bussac et de M. A…, représentant la société ADP.

Considérant ce qui suit :

1. La société anonyme Aéroports de Paris (ADP) est redevable de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la cotisation foncière des entreprises à raison de la propriété de plusieurs parcelles et locaux situés sur le territoire des communes de Tremblay-en-France et de Dugny. Par une décision du 10 novembre 2023, prise pour l’application du II de l’article 1518 ter du code général des impôts, la commission départementale des valeurs locatives (CDVL) de la Seine-Saint-Denis a modifié les coefficients de localisation applicables au calcul des valeurs locatives pour la détermination de l’assiette de la taxe foncière et de la cotisation foncière des entreprises dans ce département. Par un jugement du 3 mai 2024, le tribunal administratif de Montreuil a annulé cette décision en tant qu’elle porte sur les parcelles que possède la société ADP sur le territoire de la commune de Tremblay-en-France. Par la présente requête, la société demande à la cour d’annuler ce jugement en tant qu’il a rejeté le surplus de ses conclusions.

Sur la régularité du jugement :

2. La société ADP soutient que le jugement attaqué a omis de répondre à ses conclusions, présentées à titre subsidiaire, tendant à ce que le tribunal procède à un nouveau calcul du planchonnement pour établir la valeur locative révisée de ses parcelles. Il ressort, en effet, de son mémoire complémentaire présenté le 23 avril 2024 qu’elle y formulait de telles conclusions. En omettant de se prononcer sur ces conclusions, le tribunal a entaché d’irrégularité son jugement qui doit par suite être annulé dans cette mesure. Il y a lieu dès lors, pour la cour, de statuer par voie d’évocation sur lesdites conclusions et, pour le surplus, au titre de l’effet dévolutif de l’appel.

Sur les conclusions relatives au planchonnement :

3. Les conclusions présentées par la société ADP tendant à ce qu’il soit procédé à un nouveau calcul du planchonnement pour établir la valeur locative révisée de ses parcelles ne relèvent pas de la compétence du juge de l’excès de pouvoir saisi d’une demande tendant à l’annulation d’une décision de la CDVL fixant les coefficients de localisation et ne peuvent dès lors qu’être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’abrogation :

4. Lorsqu’il est saisi de conclusions tendant à l’annulation d’un acte réglementaire, le juge de l’excès de pouvoir apprécie la légalité de cet acte à la date de son édiction. S’il le juge illégal, il en prononce l’annulation. Ainsi, saisi de conclusions à fin d’annulation recevables, le juge peut également l’être, à titre subsidiaire, de conclusions tendant à ce qu’il prononce l’abrogation du même acte au motif d’une illégalité résultant d’un changement de circonstances de droit ou de fait postérieur à son édiction, afin que puissent toujours être sanctionnées les atteintes illégales qu’un acte règlementaire est susceptible de porter à l’ordre juridique. Il statue alors prioritairement sur les conclusions à fin d’annulation. Dans l’hypothèse où il ne ferait pas droit aux conclusions à fin d’annulation et où l’acte n’aurait pas été abrogé par l’autorité compétente depuis l’introduction de la requête, il appartient au juge, dès lors que l’acte continue de produire des effets, de se prononcer sur les conclusions subsidiaires. Le juge statue alors au regard des règles applicables et des circonstances prévalant à la date de sa décision. S’il constate, au vu des échanges entre les parties, un changement de circonstances tel que l’acte est devenu illégal, le juge en prononce l’abrogation. Il peut, eu égard à l’objet de l’acte et à sa portée, aux conditions de son élaboration ainsi qu’aux intérêts en présence, prévoir dans sa décision que l’abrogation ne prend effet qu’à une date ultérieure qu’il détermine.

5. La société ADP soutient que l’évolution du trafic aérien à l’aéroport du Bourget après 2022 constitue un changement de circonstances qui rend illégale la décision attaquée. Les règles énoncées au point ci-dessus ne valent toutefois que pour les actes à caractère réglementaire. La société ADP n’est dès lors pas recevable à présenter des conclusions à fin d’abrogation de la décision contestée, qui ne présente pas le caractère d’un acte réglementaire.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne la recevabilité :

6. Compte tenu des différentes composantes des paramètres d’évaluation des locaux commerciaux, la décision prise par la commission départementale des valeurs locatives est divisible. Par suite, un requérant n’a intérêt à demander l’annulation de cette décision qu’en tant qu’elle porte sur la délimitation du secteur auquel est rattaché le local au titre duquel il est redevable d’un impôt direct local, sur le tarif applicable à la catégorie dont relève ce local et, le cas échéant, sur le coefficient de localisation qui s’applique à sa situation. Par suite, la requête de la société Aéroports de Paris n’est recevable qu’en tant qu’elle concerne le coefficient de localisation appliqué aux parcelles dont elle est propriétaire.

7. Il ressort des pièces du dossier que la société requérante est propriétaire des parcelles I 53 à 56, 58, 59, 70, 75, 76 et 83 à 93 et J 28, 31, 36, 46, 52, 54, 55, 66, 67, 69 à 76, 78, 79, 83, 84, 86, 90, 92 et 95 à 99 sur le territoire de la commune de Dugny. Par suite, elle est recevable à poursuivre l’annulation de la décision attaquée concernant ces seules parcelles. Pour le surplus de la décision, ses conclusions doivent être rejetées comme irrecevables.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur de droit :

8. Aux termes du II de l’article 1498 du code général des impôts : « A. – La valeur locative de chaque propriété bâtie ou fraction de propriété bâtie mentionnée au I est déterminée en fonction de l’état du marché locatif à la date de référence du 1er janvier 2013, sous réserve de la mise à jour prévue au III de l’article 1518 ter. / Elle est obtenue par application d’un tarif par mètre carré déterminé conformément au 2 du B du présent II à la surface pondérée du local définie au C du présent II. / B. – 1. Il est constitué, dans chaque département, un ou plusieurs secteurs d’évaluation qui regroupent les communes ou sections cadastrales de communes qui, dans le département, présentent un marché locatif homogène. (…) Les tarifs par mètre carré peuvent être majorés de 1,1,1,15,1,2 ou 1,3 ou minorés de 0,7,0,8,0,85 ou 0,9, par application d’un coefficient de localisation destiné à tenir compte de la situation particulière de la parcelle d’assise de la propriété au sein du secteur d’évaluation. (…) » Aux termes du II de l’article 1518 ter du même code : « Au cours des troisième et cinquième années qui suivent celle du renouvellement général des conseils municipaux, la commission départementale des valeurs locatives mentionnée à l’article 1650 B peut se réunir afin de modifier l’application des coefficients de localisation mentionnés au 2 du B du II de l’article 1498 après avis des commissions communales ou intercommunales des impôts directs respectivement mentionnées aux articles 1650 et 1650 A. Les décisions de la commission sont publiées et notifiées dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat et sont transmises à l’administration fiscale avant le 31 décembre de l’année précédant celle de leur prise en compte pour l’établissement des bases. »

9. En premier lieu, contrairement à ce que soutient la société ADP, ni ces dispositions, ni la décision du 13 novembre 2023, nos 474735, 474736 et 474757, par laquelle le Conseil d’Etat a refusé de transmettre au Conseil constitutionnel des questions prioritaires de constitutionnalité relatives aux textes en cause, n’ont pour objet ou pour effet de subordonner la modification périodique du coefficient de localisation par la commission départementale des valeurs locatives à un changement de circonstances survenu au cours de l’année écoulée. Le moyen tiré de ce que l’administration a entaché sa décision d’une erreur de droit, dès lors qu’elle ne démontre pas que des circonstances nouvelles justifieraient la modification du coefficient de localisation applicable aux parcelles de la société ADP situées sur le territoire de la commune de Dugny, doit par conséquent être écarté.

10. En second lieu, la société ADP soutient que faute de regrouper toutes les parcelles comportant une activité aéronautique, le secteur 2 de la Seine-Saint-Denis ne présente pas un ensemble homogène au sens du 1 du B du II de l’article 1498 du code général des impôts, et que cette hétérogénéité fait obstacle à l’application, en son sein, de coefficients de localisation. Toutefois, d’une part, il résulte des principes rappelés au point 6 que la délimitation des secteurs d’évaluation ne peut pas être contestée à l’occasion d’un recours exercé contre la décision modifiant les coefficients de localisation. D’autre part, dès lors que le coefficient de localisation a précisément pour objet de corriger les écarts résiduels observés entre les différentes parcelles d’un même secteur, le moyen tiré de l’erreur de droit ainsi soulevé doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation :

11. Lorsqu’un requérant conteste, devant le juge de l’excès de pouvoir, la fixation des tarifs applicables pour la détermination de la valeur locative d’un local professionnel ou la fixation d’un coefficient de localisation pour la parcelle sur laquelle se situe ce local et qu’il fait état d’éléments suffisamment étayés à l’appui de son recours, il appartient au juge de se déterminer sur les points en litige au vu des éléments versés au dossier par les parties, l’administration, sollicitée en tant que de besoin par le juge, devant apporter au débat les éléments relatifs au calcul de ces tarifs et, lorsqu’elle n’est pas suffisamment prise en compte par ceux-ci, à la situation de la parcelle en cause justifiant l’application d’un coefficient de localisation.

12. Il ressort des pièces du dossier que l’application du coefficient de localisation de 1,3 aux parcelles de la société ADP implantées sur le territoire de la commune de Dugny est fondée, selon les termes de la décision attaquée, sur leur « Situation très avantageuse au sein du premier aéroport d’affaires européen dont le trafic a progressé de plus de 10 % depuis 2018, et en bordure de l’ex RN2, bien meilleure que la moyenne du secteur 2 et très suffisante pour justifier le coefficient maximum de 1,30 ».

13. En premier lieu, la société ADP conteste l’ampleur de la progression du trafic aérien au sein de l’aéroport du Bourget depuis 2018, et soutient qu’après une hausse exceptionnelle en 2022, le trafic a retrouvé en 2023 un niveau comparable à celui de 2018, conduisant à une hausse du trafic de 2,7% entre 2018 et 2022, bien plus modeste que celle qu’a retenue la CDVL. Il ressort toutefois des pièces du dossier, d’une part, que compte tenu de la date de la décision attaquée, prise à l’issue d’une séance du 10 novembre 2023, les chiffres de l’année 2023, qui n’étaient alors pas disponibles, n’avaient pas vocation à être pris en compte par la CDVL. D’autre part, eu égard à l’objet de la modification périodique du coefficient de localisation, qui ne consiste pas nécessairement, ainsi qu’il a été dit précédemment, à tenir compte de circonstances nouvelles, il ressort des pièces du dossier que le critère prépondérant retenu par la CDVL est la situation avantageuse des parcelles en cause au sein du premier aéroport d’affaires européen, en comparaison avec les autres parcelles du secteur 2, et non l’évolution récente de la fréquentation dudit aéroport.

14. En deuxième lieu, si la société ADP fait valoir que de nombreux travaux ont affecté durablement les axes de circulation autour de l’aéroport du Bourget en 2023 et 2024, il ne ressort pas des pièces du dossier que ces chantiers d’entretien et de modernisation des voies, pour nuisibles qu’ils aient pu être pendant leur conduite, auraient une incidence de long terme sur la desserte des parcelles litigieuses, et sur l’avantage que l’intéressée retire de leur proximité avec l’ancienne route nationale 2.

15. En troisième lieu, si la commission intercommunale des impôts indirects de Paris Terres d’Envol, saisie pour avis en application des dispositions précitées du II de l’article 1518 ter du code général des impôts, a notamment fondé sa proposition de coefficient de localisation majoré sur la forte activité économique observée sur les parcelles litigieuses, il ressort des termes de la décision de la CDVL que ce facteur n’est pas au nombre de ceux qui justifient la majoration litigieuse. La société ADP ne peut ainsi utilement se prévaloir de la faible attractivité économique de la commune de Dugny et de la proximité de quartiers prioritaires au titre de la politique de la ville pour contester la décision attaquée, qui résulte au demeurant, ainsi qu’il a été précédemment exposé, de l’avantage comparatif que détiennent ses parcelles sur l’ensemble du secteur 2 de la Seine-Saint-Denis.

16. Il résulte de ce qui précède que le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré du détournement de pouvoir :

17. Contrairement à ce que soutient la société ADP, la circonstance qu’elle a obtenu l’annulation contentieuse du coefficient de localisation appliqué aux parcelles qu’elle possède sur le territoire de la commune de Tremblay-en-France n’est pas de nature à révéler que la grille de lecture de la CDVL tendrait principalement à favoriser le financement des collectivités locales. Dans ces conditions, le moyen tiré du détournement de pouvoir dont serait entachée la décision de la CDVL relative aux parcelles situées à Dugny doit être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de la discrimination :

18. La société ADP soutient qu’en prévoyant un coefficient de localisation qui s’applique uniformément à toutes les catégories de locaux professionnels présents sur la ou les parcelles dont il s’agit, sans qu’aucune distinction puisse être faite entre elles, ces dispositions méconnaissent le principe de non-discrimination garanti par l’article 14 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et par l’article 1er du premier protocole additionnel à cette convention. Toutefois, si des locaux professionnels relevant de catégories différentes se voient affecter le même coefficient eu égard à la situation géographique de la parcelle sur laquelle ils se situent, cette circonstance vise précisément à préserver l’égalité devant la loi, dès lors qu’à des situations semblables, telle que celles de locaux situés sur une même parcelle, il est fait application d’un traitement identique, par l’application du même coefficient de localisation. Le moyen doit ainsi être écarté.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la société ADP n’est pas fondée à se plaindre que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa requête. Par voie de conséquence, ses conclusions tendant à l’application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative doivent être rejetées.

DECIDE :

Article 1er : Le jugement n° 2401663 du 3 mai 2024 du tribunal administratif de Montreuil est annulé en tant qu’il a omis de statuer sur les conclusions de la requête de la société Aéroports de Paris tendant au calcul du planchonnement.

Article 2 : Les conclusions de la société ADP aux fins de calcul du planchonnement présentées devant le tribunal administratif de Montreuil et sa requête d’appel sont rejetées.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Aéroports de Paris, à Paris Terre d’Envol, à la commune de Dugny, à la commune de Tremblay-en-France, et au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.

Délibéré après l’audience du 5 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Vidal, présidente de chambre,

M^me Bories, présidente assesseure,

M^me Breillon, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 19 novembre 2025.

La rapporteure,

C. BORIES

La présidente,

S. VIDAL

Le greffier,

C. MONGIS

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.