Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Klee Conseil et Intégration a demandé au tribunal administratif de Paris de condamner l’Agence du numérique en santé (ANS) à lui verser la somme de 2 098 151 euros HT, assortie des intérêts moratoires et de leur capitalisation, au titre des prestations réalisées en exécution du marché n° 2017-06 relatif à la reprise, la conception, la maintenance, l’hébergement et l’exploitation de portails web grand public, et plus particulièrement des prestations de migration des sites sante.fr et sas.sante.fr de Drupal 7 vers Drupal 9.

Par un jugement n° 2307758-2318364 du 18 mars 2025, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Procédure devant la Cour :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 15 mai, 15 novembre et 19 décembre 2025 et 18 février 2026, la société Klee Conseil et Intégration, représentée par M^e Soubelet-Caroit et M^e Mary, demande à la Cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Paris ;

2°) de condamner l’Agence du numérique en santé à lui verser la somme de 2 517 781 euros TTC, assortie des intérêts au taux légal à compter du 5 avril 2023, ainsi que la capitalisation des intérêts à compter de la date anniversaire de cette date et à chacune des échéances annuelles ;

3°) de mettre à la charge de l’Agence du numérique en santé une somme de 12 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c’est à tort que le tribunal a retenu l’irrecevabilité de ses demandes tendant à l’engagement de la responsabilité contractuelle pour faute de l’ANS en raison d’un retard à la prise de décision, de l’absence d’étude de cadrage et de l’absence d’expression du besoin ;

- le caractère forfaitaire du prix du marché a évolué en cours d’exécution en prix unitaires, de sorte qu’elle est fondée à demander le règlement du surcoût des jours de travail consacrés à l’achèvement du projet ;

- à supposer que le prix du marché soit resté forfaitaire, y compris pour la réalisation du projet de refonte des sites sante.fr et sas.sante.fr, alors elle serait fondée à demander la réparation du préjudice subi du fait des fautes de l’ANS, tirées du retard dans la décision de réaliser la refonte, du défaut d’expression de ses besoins, du défaut de commande d’une étude de cadrage, du non-respect du caractère forfaitaire du prix, du manquement à son obligation de réaliser la recette des prestations et d’un défaut de collaboration ;

- elle a réalisé des prestations supplémentaires, indispensables à rendre les sites conformes aux règles de l’art.

Par des mémoires en défense enregistrés les 14 novembre et 18 décembre 2025 et le 28 janvier 2026, l’Agence du numérique en santé, représentée par la SCP UGGC avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de la société Klee Conseil et Intégration une somme de 20 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- les demandes de la société Klee Conseil et Intégration fondées sur sa responsabilité contractuelle à raison d’un prétendu retard à la prise de décision, de l’absence d’étude de cadrage et de l’absence d’expression de ses besoins sont irrecevables en vertu des stipulations de l’article 47-2 du CCAG-TIC et de l’article R. 421-1 du code de justice administrative ;

- le prix de la prestation de migration de Drupal 7 à Drupal 9 présentait un caractère forfaitaire ;

- en tout état de cause, la société requérante ne justifie pas du montant du paiement qu’elle demande au titre du caractère unitaire du prix du marché ;

- elle n’a commis aucune faute ;

- s’agissant des évolutions développées durant la migration des sites internet, elles ont en tout état de cause déjà fait l’objet d’une prise en charge financière de la part de l’ANS ;

- les surcoûts allégués ne sont pas établis ;

- les montants des prestations supplémentaires alléguées sont incohérents, et ces prestations soit figuraient dans le marché, soit ne présentaient pas un caractère indispensable.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de la commande publique ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Saint-Macary,

- les conclusions de M^me Lipsos, rapporteure publique,

- les observations de M^e Soubelet-Caroit et M^e Mary, représentants société Klee Conseil et Intégration, et de M^e Dal Farra, représentant l’Agence du numérique en santé.

Une note en délibéré, produite pour la société Klee Conseil et Intégration, a été enregistrée le 18 mai 2026.

Considérant ce qui suit :

1. L’Agence du numérique en santé (ANS), anciennement l’Agence des systèmes d’information partagés de santé (ASIP Santé), est un groupement d’intérêt public chargé du développement des systèmes d’information de santé partagés. Elle gère notamment des portails web grand public, comme santé.fr, dont l’objet est d’apporter des informations aux usagers du système de santé. Afin de faire évoluer les différents portails web grand public relevant de sa gestion, elle a conclu avec le groupement momentané d’entreprises composé des sociétés Klee Conseil et Intégration, mandataire, et Alter Way Makers, le 18 avril 2018, un accord-cadre à bons de commande relatif à la « reprise, conception, hébergement et exploitation de portails grand public », avec un montant minimum et sans montant maximum. Ce marché a été conclu pour une durée de 24 mois reconductible deux fois pour une durée de 12 mois. Il a fait l’objet, le 17 avril 2022, d’un avenant de prolongation de 9 mois, fixant ainsi son échéance au 17 janvier 2023. Dans le cadre de ce marché, l’ANS a commandé, par bons de commandes des 22 décembre 2021 et 4 mars 2022, pour des montants respectivement de 1 092 381,03 euros HT et de 582 299,87 euros HT, une prestation de refonte des sites internet sante.fr et sas.sante.fr visant à permettre que les sites exploités sous Drupal 7 soient exploités sous Drupal 9. A la demande de la société Klee Conseil et Intégration, l’ANS a notifié, le 7 juillet 2022, un troisième bon de commande d’un montant de 295 632,56 euros HT portant sur des prestations complémentaires. Par un courrier du 9 décembre 2022, la société Klee Conseil et Intégration a demandé une rémunération complémentaire de 1 600 000 euros HT à raison des surcoûts qu’elle aurait subis dans l’exécution de ses prestations, ce qu’a refusé l’ANS par un courrier du 6 février 2023. Par un mémoire en réclamation du 5 avril 2023, la société Klee Conseil et Intégration a demandé le paiement d’une somme de 2 098 151 euros HT. Elle relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande de condamnation de l’ANS à lui verser cette somme au titre de l’exécution de ce marché.

Sur la nature du prix de la migration des sites internet de Drupal 7 à Drupal 9 :

2. Aux termes de l’article 6.4 du cahier des clauses techniques particulières (CCTP), relatif au détail des prestations attendues au titre des évolutions des services : « 6.4.1 Organisation générale : Les développements et paramétrages nécessaires à l’évolution des services sont menés selon une méthode Agile fondée sur scrum. / La Titulaire s’engage de manière forfaitaire pour la réalisation de chaque release. / Une unité d’œuvre spécifique (cf. UO 04 de cadrage de release permet au Titulaire d’évaluer la complexité de la release concernée et de s’engager forfaitairement sur la réalisation de cette release via une décomposition de sa mise en œuvre à partir des unités d’œuvre d’évolution prévues au sein du présent CCTP et selon les prix fixés par le Titulaire au sein de la grille de prix (…). / Art. 6.4.2 Principes généraux relatifs à la méthode agile mise en œuvre pour la réalisation des évolutions des services / La totalité des évolutions spécifiques au service sont développées selon un mode agile. / Le périmètre des développements réalisés au titre des prestations d’évolution du service correspondent au périmètre défini au préalable au sein des livrables issus d’une prestation UO 04 Cadrage d’une release. Cependant, l’ASIP Santé se réserve la possibilité de commander une prestation d’évolution UO 4.1 à 4.9 sans avoir au préalable commandé de manière spécifique une prestation UO 04 Cadrage d’une release. Un tel cas de figure est notamment envisageable lorsque la commande d’une prestation d’évolution UO 4.1 à 4.9 s’inscrit dans le prolongement d’une release en cours ».

3. Il résulte des stipulations de l’article 6.4.1 du CCTP, lesquelles, comme cela découle des stipulations de l’article 6.4.2, pouvaient être mises en œuvre même en l’absence d’étude de cadrage, que la société Klee Conseil et Intégration devait s’engager forfaitairement sur la réalisation de chaque « release », ou évolution du service. Il résulte également de l’instruction qu’en application de ces stipulations, elle a émis des devis, les 9 décembre 2021 et 18 février 2022, pour la réalisation de la migration des portails web santé.fr et sas.santé.fr de Drupal 7 à Drupal 9, précisant que son engagement porte sur : « • La migration des configurations de Drupal 7 vers Drupal 9 / • La migration des contenus existants de Drupal 7 vers Drupal 9 / • Le redéveloppement du code spécifique du Back-Office Drupal 7 selon l’architecture du socle Drupal 9 / • Le redéveloppement des pages Front-Office avec Vue », et « • Le Développement des modules customs en Drupal 9 / • Une provision de 136 points de développements évolutifs ». Si ces devis sont calculés sur la base d’unités d’œuvre, correspondant à des taux journaliers moyens par profil de personnel, ces quantités ne pouvaient, compte tenu de ce qui précède, présenter qu’un caractère estimatif. Il résulte ainsi tant des stipulations du contrat que des termes de ses devis, dont les montants et la décomposition en unités d’œuvre sont repris dans les bons de commande, que la société Klee Conseil et Intégration s’est engagée, pour un montant forfaitaire, à réaliser la migration de l’exploitation des sites internet sante.fr et sas.sante.fr de Drupal 7 à Drupal 9. Ainsi, à supposer même que la méthode dite Agile ne soit pas adaptée aux marchés à prix forfaitaire, cette circonstance, qui ne serait pas de nature à entacher de nullité le marché en litige, serait sans incidence sur la nature du prix auquel devait être réalisée la prestation en cause.

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

4. Aux termes de l’article 47.2 du cahier des clauses administratives générales applicables aux marchés publics de techniques de l’information et de la communication, approuvé par arrêté du 16 septembre 2009 : « Tout différend entre le titulaire et le pouvoir adjudicateur doit faire l’objet, de la part du titulaire, d’une lettre de réclamation exposant les motifs de son désaccord et indiquant, le cas échéant, le montant des sommes réclamées. Cette lettre doit être communiquée au pouvoir adjudicateur dans le délai de deux mois courant à compter du jour où le différend est apparu, sous peine de forclusion ».

5. Par son mémoire en réclamation du 5 avril 2023, la société Klee Conseil et Intégration a demandé le versement d’une somme de 2 098 151 euros HT au titre, notamment, des défaillances de l’ANS au cours de la prestation de migration de ses deux sites de Drupal 7 à Drupal 9 et, plus précisément, de la faute qu’elle aurait commise en lui laissant penser que cette prestation était réalisée sur la base d’un prix unitaire. Cette réclamation comportait les motifs du différend opposant la société au pouvoir adjudicateur et le montant de la somme réclamée. En invoquant, pour la première fois au contentieux, les fautes qu’aurait commises l’ANS du fait de son retard dans la décision de réaliser la migration des sites, de l’absence d’étude de cadrage et de l’absence d’expression du besoin, qui l’auraient selon elle empêchée d’évaluer correctement le prix de la prestation sur laquelle elle s’est engagée, et qui sont à l’origine du même préjudice que celui figurant dans sa réclamation, lié au caractère forfaitaire du prix, la société Klee Conseil et Intégration n’a pas invoqué de nouveaux motifs. Par ailleurs, dès lors que le différend a fait l’objet, préalablement à l’instance contentieuse, d’un mémoire en réclamation en application des stipulations contractuelles, l’ANS ne pouvait, en tout état de cause, utilement fonder la fin de non-recevoir qu’elle oppose sur les dispositions de l’article R. 421-1 du code de justice administrative.

6. Toutefois, selon l’article 23 du cahier des clauses administratives particulières (CCAP) : « Par dérogation à l’article 3.7.2 du CCAG-TIC, le Titulaire dispose d’un délai de cinq (5) jours à compter de la réception du bon de commande pour faire part à l’ASIP Santé de remarques éventuelles. / L’ASIP Santé rédigera, le cas échéant, un bon de commande rectificatif qui annulera et remplacera le précédent. / Passé ce délai, le Titulaire est réputé avoir accepté le bon de commande aux conditions fixées ».

7. Il résulte de ces stipulations, opposées en première instance par l’ANS, que la société Klee Conseil et Intégration, qui n’a pas contesté les bons de commande émis les 22 décembre 2021 et 4 mars 2022 pour la migration de Drupal 7 à Drupal 9 des sites sante.fr et sas.sante.fr dans un délai de cinq jours, n’est pas recevable à demander à être indemnisée au titre du retard supposé de l’ANS dans l’acceptation de la nécessité de la migration technique du socle logiciel, de la défaillance alléguée de celle-ci dans l’expression de ses besoins dans le projet de migration et dans l’absence d’étude de cadrage, dès lors qu’ainsi qu’il a été dit au point 5, ces fautes auraient conduit, selon elle, à la sous-estimation du coût de la migration figurant sur ces bons de commande.

8. Il résulte de ce qui précède que la société Klee Conseil et Intégration n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal a retenu qu’elle n’était pas recevable à invoquer devant lui les manquements de l’ANS tirés d’un retard à la prise de décision, de l’absence d’étude de cadrage et de l’absence d’expression du besoin.

Sur le bien-fondé de la demande :

En ce qui concerne le surplus des fautes qu’aurait commises l’ANS :

9. En premier lieu, compte tenu des stipulations contractuelles rappelées au point 2, et aux mentions de ses devis rappelées au point 3, lesquelles ne comportaient aucune ambiguïté, la société Klee Construction et Intégration n’est pas fondée à soutenir que l’ANS aurait commis une faute en lui laissant croire que les prix sur lesquels elle s’engageait pour réaliser la migration des sites sante.fr et sas.sante.fr présentaient un caractère unitaire.

10. En deuxième lieu, il résulte des stipulations des article 6.4.2.1, 6.4.2.2 et 6.4.2.3 du CCTP que les opérations de recette incombaient au titulaire du marché, et que l’ANS devait seulement les valider. Dans ces conditions, les deux graphiques produits par la société Klee Conseil et Intégration, relatifs, respectivement, aux anomalies déclarées par l’ANS entre les 24 juin et 24 octobre 2022 et aux anomalies relevées par elle-même et par l’ANS d’octobre 2021 à octobre 2022, ne sont pas de nature, à eux seuls, à révéler un retard de l’ANS dans la validation des « user stories », ou fonctionnalités déclarées finies par le titulaire.

11. En dernier lieu, d’une part, il ne résulte pas de l’instruction et, en particulier, des pièces dont se prévaut la société Klee Conseil et Intégration, que l’ANS se serait engagée sur un nombre d’évolutions limité des sites sante.fr et sas.sante.fr pendant leur migration sur Drupal 9. Si l’ANS admet que les prestations relatives à l’endométriose et aux impératifs de politique de santé n’étaient initialement pas incluses dans la mission de migration des portails web, elle fait valoir que c’est en raison des retards imputables à la société Klee Conseil et Intégration dans la mise en œuvre de la migration que celle-ci a été conduite à prendre en charge cette problématique, ce qui n’est pas contredit par l’instruction. D’autre part, il ne résulte pas davantage de l’instruction que l’ANS se serait engagée à geler les nouvelles contributions sur ces deux sites du 9 au 23 mai 2022 et aurait ainsi commis une faute en réduisant ce gel à une seule journée.

En ce qui concerne les prestations supplémentaires :

12. Le titulaire d’un marché a le droit d’être indemnisé du coût des prestations supplémentaires indispensables à l’exécution du marché dans les règles de l’art, sauf dans le cas où la personne publique s’est préalablement opposée, de manière précise, à leur réalisation. Il a également droit à être indemnisé pour les dépenses exposées en raison de sujétions imprévues, c’est-à-dire de sujétions présentant un caractère exceptionnel et imprévisible et dont la cause est extérieure aux parties, si ces sujétions ont eu pour effet de bouleverser l’économie générale du marché.

13. En premier lieu, il résulte de l’instruction que les prestations relatives au service de géolocalisation et au moteur de recherche étaient nécessairement incluses dans le périmètre du projet de migration, dès lors qu’il est constant que les sites sante.fr et sas.sante.fr recouraient à ces outils lorsqu’ils fonctionnaient sous Drupal 7.

14. En deuxième lieu, ainsi qu’il a été dit au point 11, si l’ANS admet, en défense, que les flux d’évolution des sites sante.fr et sas.sante.fr dans les domaines relatifs à l’endométriose et la négociation de la convention des médecins n’étaient initialement pas incluses dans la mission de migration des portails Web, c’est en raison des retards imputables à la société Klee Construction et Intégration dans la mise en œuvre de la migration que celle-ci a été conduite à prendre en charge cette problématique. L’agence indique, en outre, avoir payé le développement en double, en Drupal 7 puis en Drupal 9, ce que ne démentent pas les éléments de l’instruction. Ainsi, cette prestation a en tout état de cause déjà été rémunérée.

15. En troisième lieu, il résulte également de ce qui a été dit au point 11 qu’aucun gel des contributions n’était prévu pendant la période de migration. Dans ces conditions, le coût du programme de reprise des contenus automatisé que la société Klee Conseil et Intégration aurait créé afin d’effectuer la récupération de tous les contenus en une seule nuit ne saurait être regardé comme une prestation supplémentaire.

16. En quatrième lieu, si la société Klee Construction et Intégration soutient avoir engagé des travaux de mise à niveau des sites sante.fr et sas.sante.fr, qui n’étaient pas prévus au marché, relatifs à la mise en place d’une identification centralisée de toutes les catégories d’utilisateur avec OpenId, à l’amélioration de la traçabilité des actions avec AT Internet, à la refonte du processus d’inscription des utilisateurs, à l’amélioration du protocole d’API du système SAS, à la mise à niveau du système Santé CPS, à la réécriture en PHP version 8 des scripts obsolètes encore en PHP version 5, à la mise à niveau du système de cache (Varnish), à la mise en œuvre du client Guzzle pour la gestion des requêtes au protocole http et à la mise à niveau de l’outillage d’exploitation du site (logs, DevOps), elle ne justifie ni de la réalité de ces prestations, ni de ce qu’elles n’étaient pas prévues au marché, ni, en tout état de cause, de leur caractère indispensable.

17. En cinquième lieu, il résulte de ce qui a été dit aux points 2 et 3 que l’ANS pouvait se dispenser de commander à la société Klee Conseil et Intégration une étude de cadrage. Celle-ci ne saurait au demeurant se plaindre à la fois du préjudice que lui aurait causé l’absence de réalisation de cette étude, et demander le paiement de prestations qu’elle aurait réalisées pour en pallier l’absence.

18. En dernier lieu, ainsi qu’il a été dit au point 10, il ne résulte pas de l’instruction que la société Klee Construction et Intégration aurait été conduite à réaliser des prestations supplémentaires au titre de la recette en raison de la défaillance de l’ANS.

19. Il résulte de tout ce qui précède que la société Klee Conseil et Intégration n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.

Sur les frais du litige :

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’ANS, qui n’est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que la société Klee Conseil et Intégration demande sur ce fondement. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Klee Conseil et Intégration la somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par l’ANS pour la présente instance et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la société Klee Conseil et Intégration est rejetée.

Article 2 : La société Klee Conseil et Intégration versera à l’ANS la somme de 1 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la société Klee Conseil et Intégration et à l’Agence du numérique en santé.

Délibéré après l’audience du 24 avril 2026, à laquelle siégeaient :

M^me Bruston, présidente,

M. Mantz, premier conseiller,

M^me Saint-Macary, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mai 2026.

La rapporteure,

M. SAINT-MACARY

La présidente,

S. BRUSTON

La greffière,

P. TARDY-PANIT

La République mande et ordonne à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.