Conseil d’état

N° 10486 10490
Ecli:fr:ceass:1981:10486.19810313
Publié au recueil lebon
Assemblee
M. Heumann, président
M. J. théry, rapporteur
Mme hagelsteen, commissaire du gouvernement

Lecture du 13 mars 1981Republique francaise

Au nom du peuple francais

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Vu sous le n° 10.486, enregistres au secretariat du contentieux du conseil d’etat le 26 decembre 1977 la requete sommaire et le 5 juin 1978 le memoire complementaire presentes pour l’ordre des avocats a la cour d’appel de paris dont le siege est au palais de justice, represente par son batonnier en exercice et tendant a l’annulation pour exces de pouvoir du decret du 25 octobre 1977 relatif a la commission de la concurrence ;
Vu sous le n° 10.490, enregistres le 26 decembre 1977 la requete sommaire et le 8 mars 1978 le memoire complementaire presentes pour la societe a responsabilite limitee armand pellerin et compagnie dont le siege est a elboeuf, … par ses dirigeants en exercice, et pour la federation nationale du negoce du tissu dont le siege est a paris 1^er , … par son president en exercice et tendant a l’annulation pour exces de pouvoir du decret du 25 octobre 1977 relatif a la commission de la concurrence ;
Vu la constitution du 4 octobre 1958 ; vu la loi du 19 juillet 1977 ; vu l’ordonnance du 31 juillet 1945 et le decret du 30 septembre 1953 ; vu la loi du 30 decembre 1977 ;
Considerant que les requetes susvisees sont dirigees contre le meme decret et presentent a juger les memes questions ; qu’il y a lieu de les joindre pour y etre statue par une seule decision ;
En ce qui concerne les conclusions dirigees contre l’article 1^er du decret attaque :
Considerant qu’en precisant a l’article 2 de la loi du 19 juillet 1977 que les mandats du president et des autres membres de la commission de la concurrence « sont renouvelables », le legislateur, comme en font foi les travaux preparatoires, a entendu exclure toute limite a la reconduction eventuelle des interesses dans leurs fonctions ; que, par suite, les requerants sont fondes a soutenir qu’en decidant que le mandat du president ne pouvait etre renouvele qu’une fois et celui des commissaires deux fois, l’article 1^er du decret attaque a illegalement restreint la portee de la loi ;
En ce qui concerne les conclusions dirigees contre les articles 8, 21, 26 et 29 du decret attaque ;
Considerant qu’aux termes de l’article 21 de la constitution le premier ministre « peut deleguer certains de ses pouvoirs aux ministres » ; que, par suite, le premier ministre a pu, legalement, par le dernier alinea de l’article 8 du decret attaque deleguer au ministre charge de l’economie ceux des pouvoirs que lui confere l’article 1^er de la loi du 19 juillet 1977 pour la consultation de la commission de la concurrence sur des « questions concernant la concurrence » ;
Considerant qu’en prevoyant que les fonctionnaires et agents qui, au titre des enquetes, rapports, observations ou avis, peuvent etre appeles a connaitre des dossiers transmis a la commission de la concurrence sont, comme les membres de cette commission « tenus de garder le secret sur toutes les affaires soumises a l’examen de la commission », l’article 21 n’emporte nullement que ces fonctionnaires ou agents soient autorises a participer ni meme a assister au delibere de la commission durant lequel, reserve faite du personnel de secretariat, ne peuvent etre presents, conformement aux articles 2 et 3 de la loi du 19 juillet 1977, que les membres de la formation saisie, assistes du rapporteur general de la commission et du rapporteur de l’affaire examinee ; que, par suite, les requerants ne sont pas fondes a soutenir que cet article meconnaitrait avec les dispositions de la loi relatives a la composition de la commission de la concurrence l’independance de cet organisme dans l’exercice de sa fonction consultative ;
Considerant que l’article 26 a pour seul objet et pour seul effet d’indiquer que, par derogation aux regles generales de repartition des competences entre le conseil d’etat et les tribunaux administratifs posees par le decret modifie du 30 septembre 1953, les recours pour exces de pouvoir qui seraient formes contre les decisions non reglementaires prises par le ministre charge de l’economie en matiere de « concentration economique », sont portes directement devant le conseil d’etat ; que, ce faisant, cet article ne viole aucune disposition de la loi du 19 juillet 1977 et n’excede pas les pouvoirs que le gouvernement tient de l’article 37 de la constitution ;
Considerant que le troisieme alinea de l’article 29 qui a pour seul objet de determiner, en fonction de l’etat de l’instruction des affaires dont etait saisie l’ancienne commission technique des ententes et des positions dominantes, les dispositions reglementaires que devra observer la nouvelle commission de la concurrence, ne contredit pas les dispositions de l’article 23 de la loi du 19 juillet 1977 dont l’objet, tout different, est de preciser a quelle date la commission de la concurrence se substitue a la commission technique des ententes et des positions dominantes ;
En ce qui concerne les autres conclusions des requetes : sur le moyen tire de l’incompetence du premier ministre : considerant qu’en vertu des articles 52 et 53 de l’ordonnance n° 45-1483 du 30 juin 1945 sur les prix, modifiee par l’ordonnance du 28 septembre 1967 et par la loi du 19 juillet 1977, les infractions a l’article 50 de la meme ordonnance relatif aux ententes illicites et aux abus de position dominante ne peuvent etre poursuivies et reprimees qu’a l’initiative du ministre charge de l’economie qui, statuant, sauf urgence, recidive ou flagrant delit apres consultation de la commission de la concurence, peut, d’une part, par decision motivee, infliger a toute entreprise ou a toute personne morale des amendes et leur adresser des injonctions, et peut, d’autre part, concurremment, transmettre le dossier au parquet pour qu’une information penale soit ouverte contre les personnes physiques qui seraient estimees personnellement responsables de ces infractions. Qu’il resulte de ces dispositions que le legislateur, eu egard a la nature des infractions en cause et a la finalite de leur repression, a entendu reserver au ministre charge de l’economie le pouvoir de prendre des mesures ou des sanctions a l’encontre des entreprises et des personnes morales et subordonner l’exercice de toute poursuite penale a l’encontre des personnes physiques a une decision prealable de la meme autorite administrative ; que si ces dispositions, en tant qu’elles font dependre la saisine reguliere des tribunaux repressifs d’une decision ministerielle, constituent une loi de procedure penale, elles n’ont pas pour effet de conferer a la procedure suivie devant la commission de la concurrence qui a pour seul objet d’eclairer l’autorite administrative sur les decisions qu’il lui incombe de prendre, le caractere d’une procedure penale ou d’une procedure juridictionnelle. Que c’est seulement au terme de la procedure administrative suivie devant la commission de la concurrence et a la suite des decisions prises par l’autorite administrative sur avis de cette commission, que le legislateur a entendu donner soit aux entreprises et aux personnes morales la possibilite de saisir le conseil d’etat d’un recours de pleine juridiction et de faire ainsi verifier, avec toutes les garanties juridictionnelles qui s’attachent a cette procedure contentieuse, le bien-fonde des sanctions administratives prononcees par le ministre, soit aux personnes physiques, la faculte d’user de tous les droits que leur conferent, en cas de poursuites exercees a leur encontre, les regles dont la procedure penale impose le respect a toutes les juridictions d’instruction et de jugement ;
Considerant qu’il resulte de ce qui precede que la commission de la concurrence, presente le caractere d’un organisme administratif dont les regles d’organisation et de fonctionnement non seulement ne ressortissent pas, comme le soutiennent a tort les requerants a la « procedure penale » que l’article 34 de la constitution place dans le domaine de la loi, mais relevent en principe, en vertu de l’article 37, du pouvoir reglementaire ; que le gouvernement tenait donc de ses pouvoirs propres competence pour fixer ces regles sous la seule reserve d’une part de respecter les prescriptions de l’article 20 de la loi du 19 juillet 1977 lui imposant d’agir en la matiere par decret en conseil d’etat, d’autre part de ne pas meconnaitre les dispositions speciales relatives a l’independance de la commission de la concurrence et conformement aux principes generaux du respect des droits de la defense devant cette commission, que le legislateur a inserees dans cette loi. Que les requerants ne sont donc pas fondes a soutenir que le decret attaque, en tant qu’il contient, quant a la procedure a suivre devant la commission de la concurrence, des prescriptions dont la loi du 19 juillet ne fait pas mention, serait entache d’incompetence ;
Sur les moyens relatifs a l’independance de la commission de la concurrence : considerant qu’il etait de la competence du gouvernement, comme il est dit ci-dessus d’instituer une vice-presidence pour assurer, en cas d’absence ou d’empechement du president, la continuite necessaire du service public ; qu’en prevoyant que ce vice-president serait nomme par le ministre charge de l’economie le gouvernement n’a pas porte atteinte a l’independance de celle-ci ; que, toutefois, eu egard aux pouvoirs propres qui sont conferes au president, l’article 2 du decret attaque est illegal en tant qu’il ne prevoit pas que le vice-president appele a exercer les memes pouvoirs en cas d’absence ou d’empechement du president, doit, conformement a ce que prescrit, pour le president, l’article 2 de la loi, etre choisi, « parmi les membres du conseil d’etat et les magistrats de l’ordre administratif ou judiciaire » ;
Considerant que, pour l’application de l’article 2 de la loi qui se borne a prevoir que « la commission est assistee d’un rapporteur general et de rapporteurs », il incombait au gouvernement de preciser les modalites de designation et les fonctions du rapporteur general ; qu’en prevoyant que le rapporteur general est nomme pour quatre ans par le ministre charge de l’economie, qu’il anime et controle l’activite des rapporteurs et qu’il peut presenter des observations sur chacune des affaires examinees par la commission, l’article 5 du decret attaque, n’a, contrairement a ce que soutiennent les requerants, ni autorise le rapporteur general a se substituer aux rapporteurs dans l’exercice des fonctions que la loi confere a ceux-ci, ni porte atteinte a l’independance de la commission des lors que le rapporteur general qui, conformement aux prescriptions de la loi, assiste la commission, n’est pas, dans l’exercice de ses fonctions, soumis au pouvoir hierarchique du ministre qui l’a nomme ;
Considerant que, la commission de la concurrence etant comme il est dit ci-dessus, un organisme administratif appele a donner des avis au ministre charge de l’economie, le gouvernement a pu legalement, dans l’exercice de son pouvoir reglementaire, meme si la loi ne le prevoyait pas, charger le directeur general de la concurrence et des prix d’exercer, aupres de cette commission, les fonctions de commissaire du gouvernement ; que pour le meme motif, les articles 7 et 17 du decret attaque qui n’autorisent le commissaire du gouvernement ni a prendre part au delibere de la commission, ni meme a y assister, ont pu legalement habiliter celui-ci a presenter sur chaque affaire les observations des departements ministeriels interesses, et en sa qualite de representant du ministre charge de l’economie, a decider, apres l’examen en section le renvoi d’une affaire devant la commission statuant en formation pleniere, sans que cette procedure porte atteinte a l’independance de cette commission qui conserve l’entiere responsabilite des avis qu’elle emet ;
Considerant enfin, que le fait qu’en vertu de l’article 13, le ministre charge de l’economie puisse « de sa propre initiative ou a la demande de la commission » faire proceder, avec le concours des administrations competentes, a des complements d’enquete dont les resultats sont communiques au president de la commission, n’est pas de nature a porter atteinte a l’independance de la commission qui conserve, dans l’examen de toutes les pieces du dossier qui lui est soumis, son entiere liberte d’appreciation ;
Sur les moyens relatifs au caractere contradictoire de la procedure et au respect des droits de la defense : considerant que si, eu egard, notamment, aux pouvoirs conferes au ministre charge de l’economie, dans les limites de l’avis emis par la commission de la concurrence, soit d’adresser aux entreprises interessees des injonctions soit de leur infliger des « sanctions pecuniaires », l’article 16 de la loi prevoit que le decret en conseil d’etat qui determinera ses conditions d’application « precisera les conditions de procedure de nature a assurer les garanties des droits de la defense devant la commission de la concurrence » et ajoute qu’ « en toute hypothese la procedure devra presenter a l’egard de toute partie interessee un caractere pleinement contradictoire ». ces dispositions, s’agissant non d’une procedure penale, mais de la procedure a suivre devant un organisme administratif, impliquent seulement que la commission de la concurrence ne puisse fonder ses avis que sur les elements de preuve, faits et griefs qui ont ete portes a la connaissance des parties interessees et sur lesquelles celles-ci ont pu s’expliquer mais n’imposent pas que ces parties soient associees a tous les travaux poursuivis par cette commission dans son fonctionnement interne ;
Considerant qu’il resulte de ce qui precede que les requerants ne sont pas fondes a soutenir que le decret attaque meconnaitrait les dispositions legislatives ci-dessus rappelees pour n’avoir impose ni l’audition par la commission, des parties interessees, ni la presence de celles-ci lors des enquetes complementaires eventuellement prescrites, ni la communication a celles-ci tant des rapports administratifs deposes a la suite de ces enquetes que des observations presentees devant la commission par le rapporteur general ou par le commissaire du gouvernement, des lors, que d’une part, le decret attaque prevoit, conformement aux prescriptions la loi, que les rapports des rapporteurs contenant « l’expose des faits et griefs releves a la charge des entreprises » ainsi que les elements d’information et les documents ou leurs extraits sur lesquels se fonde le rapporteur" sont communiques par lettre recommandee aux parties interessees qui disposent du delai suffisant d’un mois, ou eventuellement, de deux mois sur decision du president de la commission, pour presenter leurs observations. Et, des lors que, d’autre part, conformement au principe general du respect des droits de la defense, la commission ne pourrait retenir, au soutien de ses avis, aucun fait, grief ou element de preuve nouveau, porte a sa connaissance au cours de ses travaux, sans en informer les parties interessees dans des conditions permettant a celles-ci d’en discuter le bien-fonde ;
Decide : article 1^er : l’article 1^er du decret du 25 octobre 1977 fixant les conditions d’application de la loi du 19 juillet 1977 relative au controle de la concentration economique et a la repression des ententes illicites et des abus de position dominante ainsi que l’article 2 du meme decret, en tant qu’il ne prevoit pas que le vice-president de la commission doit etre choisi « parmi les membres du conseil d’etat et les magistrats de l’ordre administratif ou judiciaire », sont annules ; article 2 : le surplus des conclusions de la requete n° 10 486 de l’ordre des avocats a la cour d’appel de paris et de la requete n° 10 490 de la societe a responsabilite limitee armand pellerin et cie et de la federation nationale du negoce du tissu est rejete ;
Article 3 : la presente decision sera notifiee a l’ordre des avocats a la cour d’appel de paris, a la societe a responsabilite limitee armand pellerin et cie, a la federation nationale du negoce du tissu, au premier ministre, au ministre de l’economie, au ministre de la justice, au ministre de l’agriculture, au ministre de l’environnement et du cadre de vie et au ministre de l’industrie.

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